王守清：透視PPP模式若干問題
2017-12-27
PPP的定義
對于PPP的定義，王守清教授表示比較喜歡亞洲開發(fā)銀行的定義，分兩個層面：第一，公共部門和私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)方面一系列的合作都是PPP。很廣義，考慮到大多數(shù)國家的實際；第二，進一步用特征來界定，由政府授權(quán)、規(guī)制、監(jiān)管，由企業(yè)投資和運營，政府和企業(yè)長期合作，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、提高效率和服務(wù)水平。每個關(guān)鍵詞都體現(xiàn)和強調(diào)了PPP的特征和原則，對各國包括中國都很重要。
從廣義PPP而言，是包含BT的，但不是國際PPP的主流，因為沒有涉及運營。我國在這一輪力推PPP中，BT已被2012年財政部等4部委的463號文限制，未被列入其中，因為BT模式是造成我國巨額地方債的主因之一，而且成本比傳統(tǒng)政府投資模式高太多。
PPP的法律問題
王守清認為我國需要立PPP法。首先，因為我國已有的很多法律與PPP有沖突，有律師曾梳理出十大法律沖突。其次，因為我國很大，如果沒有一部PPP法，因PPP比較復(fù)雜，恐各地把握不準而亂做?，F(xiàn)在財政部、發(fā)改委等中央部委所發(fā)的法規(guī)規(guī)章效力低于法律且可能變化快，與長期的PPP合同不符。但立法不是一件簡單的事，可能還需要較長的數(shù)年甚至十幾年時間。
PPP的實操問題：PPP的合理回報與固定投資回報
王守清說，對于經(jīng)營性項目，企業(yè)可以向公眾收取費用；對于非或準經(jīng)營性項目，則需要政府支付或補貼。對于銷售渠道由政府或其國企控制的水或電項目，需要政府兜底，承諾每年至少購買的水或電量，但是運營過程中仍然會涉及到定價和調(diào)價的問題。傳統(tǒng)政府投資模式則是政府分別找一家公司設(shè)計、一家公司施工，再找一家公司（一般是國營的）運營。但PPP則不同，全過程或至少大部分過程是讓一家由股東組成的項目公司運作。采用PPP一般要做物有所值評估，包括定性和定量評估（國際上特別是英聯(lián)邦國家主要是采用PSC公共部門比較值進行定量評估）并輔以充分的競爭，中標公司需要提高自己的運營效率才能獲得更大的收益，而不是要求政府擔(dān)保固定或最低回報率。目前我國定量評估采用PSC方法所面臨的主要問題是缺少數(shù)據(jù)，更多觀點可參閱王老師微信訂閱號“中國PPP智庫”11月2日推送的“雜談PPP的物有所值”一文。
PPP的運作模式：軌道交通+土地開發(fā)模式在大陸未來的發(fā)展
對于軌道交通+土地開發(fā)模式，王守清表示，像港鐵的直接劃撥土地模式在國內(nèi)目前還有法律障礙（用于經(jīng)營性的土地必須“招拍掛”），不能直接照搬。但通過走程序，把一塊土地的收益拿來專項補貼一個PPP項目是可能的。最新的進展是，2014年國務(wù)院出臺的37號文“關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見”已經(jīng)開了一點點口，即紅線范圍內(nèi)的土地可以劃撥。2015年1月發(fā)改委的49號文和2015年12月住建部276號文對此也有一點涉及。
PPP模式是否可以標準化
王守清認為PPP沒有定式，因為每個項目具體情況不同，處于不同地方，有不同的投資者、放貸方、政府和用戶。但是像電廠、水廠、污水/垃圾處理廠等行業(yè)，PPP模式已經(jīng)比較成熟，也可以是有標準，或更準確點，成熟的模式或做法，如向政府收費（政府再向用戶收費）、設(shè)置定性和定量的上下限（兜底和封頂）、基于成本構(gòu)成分析的動態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價機制等。港鐵公司主導(dǎo)的北京地鐵4號線分為A、B段則是對軌道交通除“軌道交通+土地開發(fā)”之外的另一種創(chuàng)新模式，在北京甚至全國其它的地鐵項目中也得到了不少應(yīng)用，正在逐步成熟中。高速公路的PPP模式也已經(jīng)很成熟的了，可以設(shè)立收費站向用戶收費，也可以不設(shè)立收費站由政府支付（基于影子價格）而不向用戶收費，而且也可以像軌道交通+土地模式一樣，對路旁的土地進行聯(lián)合開發(fā)，加上沿路的廣告收益，也是對項目收益的重要補充。總之，取決于對標準化的不同定義，這個問題就可能有不同的答案。
PPP項目中企業(yè)主動向政府建議項目
企業(yè)主動向政府建議PPP項目，屬于民間自提（unsolicited proposal），這種模式在韓國等發(fā)達國家做得多，目的是為了鼓勵和利用企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，因為政府不一定知道市場需求是什么，而企業(yè)可能更了解市場需求。但是，企業(yè)建議的項目政府不一定接受，即使接受，不一是說項目就給出建議的企業(yè)做，還是要走招投標程序，當(dāng)然，政府會給建議被接受的企業(yè)一定補償或獎勵，如補貼一定費用，或在評標時獎勵一定分數(shù)。
瑞士挑戰(zhàn)法
對民間自提項目，政府除了上述補償或獎勵方法之外，還有一種獎勵的方法就是瑞士挑戰(zhàn)法（Swiss Challenge）。這種方法主要應(yīng)用于印度，提建議的企業(yè)有機會追平或超過任何競爭標書，提高中標的可能性：如果他所提供的標書不是最有競爭力的，他并不會被淘汰，反而有一次機會重新提交一份更好的標書。有點類似于女排贏得世界杯冠軍（民間自提項目被接受）之后直接進軍奧運會（不必參加預(yù)選賽）一樣。
小城市的PPP推廣難點
現(xiàn)如今全國上下正在大力推廣PPP模式，但是不同于大城市政府的財力雄厚和人才充足，地方政府的財政實力往往比較單薄。而要想吸引企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，合理收益是必要的，這些收益的來源只有政府支付和用戶支付兩個。而PPP模式所應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)是公共產(chǎn)品/服務(wù)，不可能暴利，因此對非或準經(jīng)營項目，收益只能依賴于政府的支付或補貼。這對于較為貧困的地方政府是個難題。對此，王守清表示目前也沒有很好的解決方法，只能在法律允許的條件下給投資者一些資源（如捆綁土地、礦或旅游開發(fā)）作為補償，或寄希望于中央或省政府的財政支援，否則PPP很難在這些地方開展。
PPP項目政府的角色：政府在PPP項目中的占股
王守清建議，如果政府覺得這個項目盈利機會大，或者想加強對項目的控制力，就可多占些股份。當(dāng)然，政府也可以占股但不參加經(jīng)營也不分紅，但要有一定條件下的一票決策權(quán)或否決權(quán)。另外，對銀行而言，如果項目風(fēng)險大，就會希望投資者多出股份。財政部去年發(fā)文說政府或其國營企業(yè)占股一般不超過50%，并不是說政府一定要占股份。
少數(shù)地方政府為了PPP而PPP的現(xiàn)象
在王守清看來，一些地方政府為了上項目以滿足民生需求或政績追求，將不適合PPP的項目按PPP模式推進，或者為了盡快推進項目落地而忽視前期評估、談判和合同的做法是不負責(zé)任的，后果可能不利，因為PPP特許期長達十幾二十年。千萬不要重蹈覆轍：過去十幾年我國不少PPP(BOT)項目，因政府不重視前期評估、談判與簽好合同，或不懂又不請懂行咨詢，或受賄，提供兜底但未封頂(典型的不對稱/不公平)，造成投資者暴利，后來特別是換屆后政府覺得虧了，自然就違約，造成政府既做了冤大頭，還落個不守信用的罪名。
中國PPP走向世界
其實，新世紀以來我國最早力推PPP的中央部委是商務(wù)部。為了落實中央“走出去”戰(zhàn)略，商務(wù)部從2003年起就一直通過其主管的中國對外承包工程商會和其倡議成立的清華大學(xué)國際工程項目管理研究院組織了大量研究和培訓(xùn)推廣工作（王守清承擔(dān)了大量具體工作），幫助和鼓勵我國央企和實力強的地方國企在走出去過程中從施工總承包向工程總承包、帶資承包和對外投資轉(zhuǎn)型升級，參與境外基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，2009年商務(wù)部還出臺了“境外投資管理辦法”（2014年進行了修訂）。鐵道部后來為了高鐵“走出去”也做了大量宣傳和推廣工作。這樣，一些發(fā)展中國家政府本無資金和實力投資的基礎(chǔ)設(shè)施，我國企業(yè)就可以利用PPP，創(chuàng)造出原本無法開展的工程項目，提高競爭力，業(yè)務(wù)期也得以延長。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的提出和亞投行的建立，PPP在我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中越來越顯得重要。
民營企業(yè)參與PPP
王守清表示，由于大多數(shù)的民營企業(yè)尚不具備央企和國企的投資、融資、技術(shù)、信用等優(yōu)勢，目前參與PPP的較少。但民營企業(yè)創(chuàng)造性強、靈活性大、效率高，目前階段采用抱團的方式也許是一種參與PPP的途徑。例如，王老師說，他曾應(yīng)邀與一些民營企業(yè)協(xié)會一起集體去考察一些項目，如果大家認為某個項目不錯，就由協(xié)會中實力相對雄厚、號召力強的企業(yè)牽頭，其它有興趣的成員企業(yè)再各出一些資金參股，共同投資這個PPP項目，有點類似于眾籌的概念。但這種形式做法因股東較多，特別需要股東之間的優(yōu)勢互補，而且要志同道合，并有一套很好的決策和治理機制。
PPP的未來發(fā)展：加強PPP的宣傳與培訓(xùn)
從教育角度而言，越來越多的高校在開設(shè)有關(guān)PPP的課程，這是好現(xiàn)象。王守清說，PPP的理念與傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品或民間提供商業(yè)產(chǎn)品不同，其實應(yīng)從更早的階段就開始教育公眾，有利于長遠。有臺灣學(xué)者告訴我，他們有的小學(xué)就已經(jīng)開始科普PPP的理念。當(dāng)然，從目前應(yīng)急而言，特別應(yīng)加強對相關(guān)政府官員的培訓(xùn)，而且可能不能局限于過去的比較虛的培訓(xùn)，而應(yīng)加強偏實務(wù)性的培訓(xùn)。就投資者而言，特別是民營企業(yè)，他們是很好學(xué)的，不必擔(dān)心。另外，還應(yīng)創(chuàng)造條件，規(guī)范和扶持專業(yè)性的第三方咨詢（含律師）機構(gòu)?，F(xiàn)在真正懂PPP的咨詢?nèi)瞬牌嫒?，尤其是既懂理論又懂實?wù)的人，因此，能夠牽頭做PPP咨詢的優(yōu)秀人才收入非常高。但是，不能否認，我國咨詢的專業(yè)性、獨立性、客觀性和公平性還有待完善之處，有些甚至已經(jīng)成為客戶的御用。
王守清說，教育是從長遠給社會提供各種人才（其實是人才的自學(xué)、應(yīng)用和創(chuàng)新知識的能力，以及發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的能力），而培訓(xùn)則主要是短期內(nèi)給社會已有人才補充急需知識和經(jīng)驗。就培訓(xùn)而言，目前最火爆的似乎是民間培訓(xùn)機構(gòu)和政府或協(xié)會合作的培訓(xùn)（用PPP的理念，政企合作，搞培訓(xùn)），因為民間培訓(xùn)機構(gòu)的嗅覺非常靈敏，只要有市場，找到幾個相關(guān)的老師，利用政府或協(xié)會的信用，優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，就可以招生了。而且，民間機構(gòu)的培訓(xùn)在課程設(shè)置、師資選擇、服務(wù)水平和工作效率等方面比較好。當(dāng)然，目前我國的PPP培訓(xùn)更多還是單向式大規(guī)模（老師講，學(xué)員聽）的科普，今年下半年以后的則越來越趨向更專業(yè)的主體培訓(xùn)，但離國際上的小班交互研討式尚較遠。目前國際多邊機構(gòu)，如世行、亞行和APEC等，他們常年有一些PPP相關(guān)的技術(shù)援助（包括培訓(xùn)），他們的培訓(xùn)就是后面這種，例如，去年4月至今，由亞行、德國國際機構(gòu)、上海財政部等等合辦了亞洲城市發(fā)展中心（CDIA），培訓(xùn)了12期中國政府官員，國外專家與王守清等中國專家共同作為培訓(xùn)導(dǎo)師（Facilitator），教材也是王守清根據(jù)中國國情進行了改編。
至于老百姓，不需要了解PPP太多，他們更關(guān)心的就是價格、質(zhì)量和服務(wù)水平。不論是傳統(tǒng)政府投資模式，還是PPP模式，只要質(zhì)量和服務(wù)好，價格合理就行。但是，要有公眾參與決策與監(jiān)管機制，這點在我國也有待完善。
NGO引入PPP服務(wù)評價體系中
王守清說，NGO（非政府組織）也是屬于第三方范疇。政府把一個公共項目授權(quán)給一家企業(yè)來做，不是說政府就沒事了，政府是要監(jiān)管的，因為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的終極責(zé)任還是政府的，如果公共產(chǎn)品或服務(wù)出問題，百姓不會去找投資者，而是會找政府。但在監(jiān)管過程中，有時會涉及到了一些很專業(yè)的事情，可能就要聘請專業(yè)機構(gòu)來監(jiān)管，這就是第三方的意義。對于一些不是十分專業(yè)但與百姓利益密切相關(guān)的事情也可以讓NGO和公眾參與。還有，PPP項目還需要有百姓的投訴機制，以及時反饋PPP項目所提供產(chǎn)品和服務(wù)中的不足，有利于持續(xù)改進。這些都屬于監(jiān)管或服務(wù)評價體系的重要組成部分。
咨詢公司作為第三方的作用
王守清說，在PPP項目的全過程中，尤其是在PPP推廣的初期階段，由于PPP項目的復(fù)雜性，特許期又長，以現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗而言，官員和投資者都不太懂，故專業(yè)的咨詢是非常重要的。但是在目前PPP推廣的初期階段，各地方政府難以在魚龍混雜的咨詢市場中找到適合的咨詢機構(gòu)，因此，建立中央一級或者省一級的咨詢機構(gòu)庫是有必要的，但是如果每個市甚至每個縣都建立咨詢機構(gòu)庫，就沒有太大的意義了，造成咨詢機構(gòu)在不停地重復(fù)提交入庫申請和資料，有的地方甚至還要求咨詢機構(gòu)交一定數(shù)量的保證金，增加了麻煩，無形中提高了咨詢公司的成本，而且還可能造成政府尋租。
政府如果在選擇咨詢公司的時候出現(xiàn)了差錯，或選擇的咨詢公司水平不高，政府可能花個冤枉錢，沒法讓項目落地，或即使落地，項目后果嚴重。另外，咨詢公司一定要有職業(yè)道德，堅持專業(yè)性、獨立性和公平性。現(xiàn)在有些個別咨詢公司，只考慮讓政府和企業(yè)雙方盡早簽約，所提出的方案并不一定公平甚至不合規(guī)。如果政企雙方都有較好的PPP知識和經(jīng)驗的話，問題不大，如果雙方中有一方不懂或沒有經(jīng)驗，可能在簽署合同的時候，就已經(jīng)吃虧了。而且，如果政企雙方和咨詢，如果沒有顧及PPP項目的最終用戶百姓的利益，輕則百姓利益受損，重則百姓上街造成社會不和諧。
還有一個是咨詢費的問題?，F(xiàn)在有人說政府要管控咨詢公司的收費，王守清建議，還是交給市場來決定為好，只要是項目方案及其實施效果做得好的，品牌口碑好的，咨詢費就高，反之則低。但是，要注意出現(xiàn)的惡性競爭現(xiàn)象，聽說前一段時間，有一個PPP項目，政府用3萬元就簽了一個咨詢公司。要知道，3萬元可能連人工成本都覆蓋不住，不知道其PPP實施方案（含財務(wù)分析、物有所值評估、財政承受力評估、合同草案等）是怎么做的，這肯定是不合理的。還聽說一個地方，一個不大的項目，一般公司的咨詢報價都在30萬元左右，但有一家報了一個18萬元，而且是全程的咨詢，還中標了。等到了咨詢該交差的時候，根本拿不出合格的咨詢方案。王守清估計，這個咨詢公司動機存在問題，也許是沒有PPP咨詢履歷和業(yè)績，想低價拿一個項目做，但是卻遠遠低估了PPP項目策劃的復(fù)雜性和工作量。
當(dāng)然，王守清說，中央并沒有強制要求政府（或投資者）聘請咨詢，而且，政府建立的咨詢機構(gòu)庫也不應(yīng)該是強制的。中央或省級政府建立的咨詢機構(gòu)庫，如果為了給地方政府更有參考價值，可以對這些咨詢進行分類，有一類是綜合類的，可以接手各類PPP項目，當(dāng)然這種咨詢機構(gòu)會比較少；另一類則是專門類，如專門做交通類、處理類PPP項目的咨詢的。一個咨詢公司可以僅屬于一個類別，大的好的咨詢公司則可以跨兩三個類別。
（來源：中國PPP智庫）
