引子
澳大利亞是PPP模式發(fā)展最為成熟的國家之一。本文介紹了澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本狀況、典型特征和運作方式，對澳大利亞公司成功操作PPP項目的案例做了深入分析，研究了澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的成功經(jīng)驗和不足，就從國家戰(zhàn)略層面加強頂層設(shè)計、合理確定項目選擇標(biāo)準(zhǔn)、理順政府職責(zé)、完善法律和政策體系、引入第三方建立系統(tǒng)的PPP項目監(jiān)督評估機制等幾個方面提出了對我國PPP模式的啟示和建議。
一、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式簡介
?。ㄒ唬㏄PP含義及全球基本狀況
PPP（Public-Private Partnerships），是公私合作合伙關(guān)系的簡稱，即政府和社會資本合伙，為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的一種合作機制。英國是PPP模式的起源國。根據(jù)公私合作的復(fù)雜程度和合作程度，有些研究機構(gòu)將通過PPP模式融資的國家分成了三個梯隊。英國和澳大利亞是第一梯隊，被視為PPP模式發(fā)展最為成熟的國家。荷蘭、意大利、新西蘭、愛爾蘭、法國、加拿大、美國、日本、德國等是第二梯隊，PPP市場成熟度相對較高。印度、俄羅斯、南非、巴西、匈牙利、捷克、比利時、丹麥以及我國是第三梯隊，PPP市場成熟度較低，有待進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)著名的PPP研究機構(gòu)PWF（Public Works Financing）分析，1985-2011年，全球范圍內(nèi)的PPP項目總投資已達(dá)7,700多億美元，其中亞洲和澳大利亞合計占比24.2%。
?。ǘ┗A(chǔ)設(shè)施PPP項目的基本特征
世界各國都高度重視本國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施對于一國的社會經(jīng)濟及公眾生活起到基礎(chǔ)性的支撐作用。作為一個國際上通用的較為成熟的概念，各國的基礎(chǔ)設(shè)施PPP基本上具有共同的特征：一是項目具有社會性和公益性特點，投資成本高，建設(shè)周期長，回報率較低，非競爭性和非排他性弱化，具有較強的公眾參與性。二是政府通過讓渡特許經(jīng)營權(quán)和冠名權(quán)等項目權(quán)利的方式來吸引社會資本參與項目建設(shè)，政府擔(dān)任項目發(fā)起人角色，社會投資主體擔(dān)任項目投資人的角色。三是社會資本的參與有效緩解了政府的財政壓力，能夠轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)水平，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活力。四是能夠讓政府和社會資本的雙方合作實現(xiàn)優(yōu)勢互補，合理分擔(dān)風(fēng)險。
（三）澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本類型
澳大利亞政府出臺的政策指南將基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式分為兩類。第一種類型稱為“社會性基礎(chǔ)設(shè)施PPP”，是指償還社會資本融資的主要收入來源或資金來源是政府支付的服務(wù)（或使用）費用。這種模式通常用于科研機構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施、監(jiān)獄等“社會”基礎(chǔ)設(shè)施（即非創(chuàng)收型）。第二種類型稱為“經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施PPP”，是指資金的主要來源是基礎(chǔ)設(shè)施用戶支付的費用，如收費公路的使用者繳納的通行費，這種模式包括橋梁、公路、隧道、鐵路、港口、碼頭、機場等交通設(shè)施，以及水電供應(yīng)設(shè)施、排污設(shè)施、通信設(shè)施等。在澳大利亞，從項目數(shù)量上分析，這兩類基礎(chǔ)設(shè)施基本差不多；從項目總投資金量上分析，經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施項目占絕大多數(shù)比例。
（四）澳大利亞社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP的方式
從社會資本的角度，在澳大利亞，最普遍的PPP運作模式是由幾個投資者聯(lián)合成立一個專門的SPV項目公司，由SPV公司和政府就項目設(shè)計、融資、建設(shè)和運營簽訂PPP項目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20-30年。融資方對SPV公司的股東（投資者）一般為無追索權(quán)或者有限追索權(quán)。貸款采取子彈式還款方式，到期一次性還本。在貸款存續(xù)期間，融資方可以通過在金融市場上再融資的方式轉(zhuǎn)讓貸款份額。SPV公司和政府還會就執(zhí)行項目的各項任務(wù)和其他公司簽署協(xié)議，確保這些公司能夠按照約定履約，在出現(xiàn)履約失敗風(fēng)險的情況下，將按照合同約定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以追究責(zé)任。SPV公司被賦予了基礎(chǔ)設(shè)施項目的長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，因此也有足夠的動力快速建設(shè)和高效運營。合同到期后，一般來說項目資產(chǎn)將會無償轉(zhuǎn)讓給政府，也有可能經(jīng)政府和投資者談判后以合適的價格或最新的商務(wù)條件續(xù)簽協(xié)議。
二、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的成功經(jīng)驗
?。ㄒ唬┰O(shè)立專門的PPP政府管理機構(gòu)并公布政策指南
澳大利亞注重政府層面的協(xié)調(diào)。聯(lián)邦政府成立了全國性的基礎(chǔ)設(shè)施PPP管理部門，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域發(fā)展部（Department of Infrastructure and Regional Development）。該部負(fù)責(zé)統(tǒng)計全國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求并出臺指引政策，業(yè)務(wù)不限于PPP，但是推廣PPP是其重要職能之一。2015年10月，該部更新了2008年推出的澳大利亞全國的PPP政策框架，詳細(xì)介紹了PPP項目的實施政策，包括PPP項目集中采購方法，投資者指南，社會性基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)原則，經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)原則，政府操作指南，財務(wù)計算方法等。各級政府在此基礎(chǔ)上制訂了本地的框架指南，對PPP項目做了各自詳細(xì)的規(guī)定。如維多利亞州就在PPP項目的信息披露上做了特殊規(guī)定，要求除了國有企業(yè)主導(dǎo)的項目，所有維多利亞州PPP中心參與的PPP項目合同，均需在融資方案完成后3個月內(nèi)對外公布。
?。ǘ┐_定PPP項目的“物有所值”準(zhǔn)入原則
澳大利亞確定PPP項目準(zhǔn)入的核心標(biāo)準(zhǔn)是“物有所值”（Value for Money, VFM）原則，即考察PPP模式是否比傳統(tǒng)模式好，社會資本能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值原則，即經(jīng)濟性上實現(xiàn)成本最低，效率上實現(xiàn)產(chǎn)出最大，效果上達(dá)到預(yù)期的期望。澳大利亞政府部門在立項階段，會制訂基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過全面成本-效益分析法（Full Cost-benefit analysis），考察項目建設(shè)的必要性和是否可以適用PPP模式，其基本原理是運用技術(shù)經(jīng)濟、社會分析等方法，分別計算出特定基礎(chǔ)設(shè)施項目在公共部門采購模式下和PPP采購模式下的成本和收益，并根據(jù)VFM原則和對比的方法，來決定此基礎(chǔ)設(shè)施項目的最優(yōu)采購方法。在PPP項目啟動階段，澳大利亞政府部門會采用公共部門比較因子法（Public Sector Comparator, PSC）比較PPP模式和傳統(tǒng)模式的全壽命周期成本，如果PPP模式的投標(biāo)價成本低于傳統(tǒng)模式的成本，就體現(xiàn)出了物有所值原則。公共部門比較因子法（Public Sector Comparator, PSC）是在假設(shè)建設(shè)資金沒有約束，與PPP項目建設(shè)運營期和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)相同，并考慮不同采購模式交易成本差別的前提條件下，基礎(chǔ)設(shè)施項目采用傳統(tǒng)的公共部門采購模式所需要的全部成本，主要包括建設(shè)運營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本、自留風(fēng)險承擔(dān)成本、競爭性中立調(diào)整成本等。在量化比較得出PPP模式體現(xiàn)出了VFM最大化的基礎(chǔ)上，澳大利亞政府部門將最終選擇一個（或幾個企業(yè)組成的聯(lián)合體）最適合的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權(quán)。
?。ㄈ┲朴喨鞒炭冃гu估監(jiān)督體系
澳大利亞政府強調(diào)制訂全流程的績效監(jiān)管體系，通過產(chǎn)出和結(jié)果的績效評估要求（Output and Outcome-based Performance Specification），促使社會資本確保所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量并提高效率。澳大利亞政府監(jiān)管的重點是產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，而不是干涉社會資本通過什么方法來滿足績效要求，以利于發(fā)揮社會資本的能動性和創(chuàng)造性。具體而言，社會資本負(fù)責(zé)項目質(zhì)量管理，制定管理計劃，搜集監(jiān)管數(shù)據(jù)，編寫監(jiān)管報告；政府部門負(fù)責(zé)對項目質(zhì)量管理的審查，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，審查社會資本的管理計劃和監(jiān)管報告，審計財務(wù)，實施評估和獎懲；第三方負(fù)責(zé)獨立審計，數(shù)據(jù)搜集和爭議處理；產(chǎn)品或者服務(wù)的用戶則有權(quán)利向政府部門反饋使用情況并有途徑舉報自身權(quán)益受損情況。監(jiān)管結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過報告形式體現(xiàn)出來，監(jiān)管費用一般要由政府和社會資本分擔(dān)，但是如果結(jié)果不符合監(jiān)管要求，需要再次檢測的費用則由社會資本承擔(dān)。
?。ㄋ模娬{(diào)保障社會資本的合理利益
在PPP項目中，保障社會資本的合理利益是社會資本積極參與的動力所在。澳大利亞政府推動的PPP項目一般有兩種情況：一是項目自身收益，即使用者付費（Usage-based）或者政府付費（Availability-based）。使用者付費又稱為特許經(jīng)營權(quán)模式（Concession）,通過向用戶收費來實現(xiàn)合理的利潤，如公路、橋梁、地鐵等；政府付費是指項目在符合政府要求并建成投入運營后，政府按照約定一次性或定期向社會資本付費，無論項目的實際需求和利用情況如何；在現(xiàn)實中，使用者付費和政府付費往往結(jié)合使用，政府支付一定比例的費用，其余部分向用戶收費；二是政府讓利給社會資本，例如部分土地附加收益。在墨爾本皇家兒童醫(yī)院PPP項目中，維多利亞州政府與社會資本在開始時談好條件，新醫(yī)院建成運營后，社會資本可以將原址的舊醫(yī)院自行改造利用，開辦超市或旅館等，所得收入歸社會資本所有，涉及稅收項目可以享受優(yōu)惠，但是最終的土地及所有不動產(chǎn)歸政府所有。
?。ㄎ澹⒈Ｗo(hù)公眾利益作為推動PPP模式的前提條件
澳大利亞政府始終將保護(hù)公眾利益作為推行PPP模式的前提條件。政府推行PPP項目有利于緩解政府財政約束、提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)降低建設(shè)成本、促進(jìn)經(jīng)濟增長與市場經(jīng)濟，最終體現(xiàn)為對澳大利亞所有納稅人的權(quán)益保護(hù)。在PPP模式下，社會資本得以更廣泛地參與到設(shè)計、建造、融資、運營、維護(hù)等各個階段，使其技術(shù)、經(jīng)驗、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，政府部門則把重心放在綜合協(xié)調(diào)、政策指引、質(zhì)量控制、安全監(jiān)督上來，以保障納稅人的權(quán)益為最終目標(biāo)，最大程度上改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資相比較，PPP模式工期延長和預(yù)算超支風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了社會資本，政府每年購買公共服務(wù)的支出固定化，從而使政府支出的確定性得到提高，進(jìn)而提高了政府債務(wù)的可控性。由于PPP項目的運營和維護(hù)都由社會資本承擔(dān)，因此社會資本會積極改進(jìn)項目方案來控制風(fēng)險和成本，且不會為趕工期而粗制濫造，這樣就從整體上保障了公眾的合法權(quán)益。
三、澳大利亞PPP模式的成功案例分析——普蘭納瑞集團
（一）公司簡介
普蘭納瑞集團（Plenary Group）是澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施PPP領(lǐng)域的領(lǐng)跑者，在澳大利亞PPP項目市場占據(jù)了30%左右的市場份額。自2004年成立起，該公司以PPP模式建設(shè)和運營著37個重大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，金額達(dá)到240億澳元，有超過40%的競標(biāo)成功率。該公司成功案例包括12億澳元的澳大利亞國防LEAP項目，10億澳元的黃金海岸輕軌項目，14億澳元的墨爾本會議中心項目，17億澳元的圖文巴市第二支線項目，12.7億澳元的維多利亞州癌癥治療中心項目，2.88億澳元的生化科研研究中心項目，1.2億澳元的Casey醫(yī)院項目等。該公司曾經(jīng)榮獲全球發(fā)起人第二（所有PPP項目）、城市建設(shè)金獎、最佳項目發(fā)起人、年度全球PPP項目（悉尼鐵路西北線）等多個榮譽獎項。
?。ǘ┕具\營模式分析
在每個PPP項目中，普蘭納瑞集團均作為項目承辦方、開發(fā)方、財務(wù)顧問、長期投資者和資產(chǎn)管理者，全程參與到設(shè)計、建設(shè)、融資和維護(hù)整個過程。在競標(biāo)階段，一是作為發(fā)起人，與政府和項目伙伴緊密配合，組織并完成競標(biāo)計劃，促進(jìn)合同和融資的完成；二是作為財務(wù)和商務(wù)的安排人，協(xié)調(diào)政府、資金提供方和項目伙伴之間的關(guān)系，落實法律和商務(wù)談判，建立財務(wù)模型和稅務(wù)結(jié)構(gòu)；三是作為股權(quán)投資者，吸收社會股權(quán)投資者參與，與項目伙伴結(jié)成同盟，持有項目股權(quán)。在施工和運營階段，一是在施工和設(shè)計方面，設(shè)立SPV項目公司，搭建管理層機構(gòu)；二是在服務(wù)提供方面，發(fā)揮好政府和資金提供者之間的角色，組織具體落實項目建設(shè)；三是在項目的母公司層面，做好公共關(guān)系和戰(zhàn)略傳媒，規(guī)范商務(wù)合同，指導(dǎo)項目運營，監(jiān)督SPV項目公司的財務(wù)運營情況。
?。ㄈ┕境晒σ蛩胤治?br />
普蘭納瑞集團取得成功主要有幾個因素：一是公司的管理層自90年代初開始就具備豐富的PPP項目經(jīng)驗，完成了超過40個重大城建基礎(chǔ)設(shè)施項目。二是公司在項目投融資領(lǐng)域有非常專業(yè)的團隊，擁有大批金融和投資顧問，并且有商業(yè)、工程、設(shè)施運營和公共關(guān)系團隊提供大力協(xié)助。三是在所有項目中公司都持有股權(quán)，盡力維護(hù)長期、活躍的股東關(guān)系，擔(dān)任PPP項目起始的發(fā)起人、財務(wù)顧問、投資人和資產(chǎn)管理人。四是對PPP項目設(shè)計好長期的財務(wù)模式，體現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”，提供更加精確的報價和更加高效的融資。五是對PPP項目可能出現(xiàn)的問題及時做好預(yù)案，提供最有效的解決方案。六是全球布局，在亞太和北美的重要市場取得巨大成功。
四、澳大利亞PPP模式的不足
?。ㄒ唬?zhǔn)入原則不好把握
澳大利亞PPP項目的物有所值原則是為了充分利用政府和社會資本各自優(yōu)勢。但是通過公共部門比較因子法計算PPP項目的物有所值原則是一個復(fù)雜的計算系統(tǒng)，應(yīng)用難度較大。該計算方法重視定量計算和分析，特別是在缺乏真實準(zhǔn)確數(shù)據(jù)資料的項目前期階段，往往依靠投資、折現(xiàn)率、風(fēng)險分擔(dān)等方面的假設(shè)或者估值數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)偏差。因此，如何量化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的經(jīng)濟效益和社會效益，充分利用政府和社會資本各自優(yōu)勢，把政府的社會責(zé)任、規(guī)劃、協(xié)調(diào)機制和社會資本的資金支持、技術(shù)手段、管理效率和專業(yè)經(jīng)驗結(jié)合起來，實現(xiàn)物有所值原則，非常具有挑戰(zhàn)性，較難把握。
（二）項目選擇面上過窄
澳大利亞是PPP模式成熟度較高的國家，但在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式運作的項目也不過百分之十幾。雖然許多研究把PPP和私有化做了區(qū)分，PPP仍然被認(rèn)為是漸進(jìn)私有化的特洛伊木馬，由于私有化的擔(dān)憂，PPP的推廣實施在一定程度上被制造了障礙。此外，在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，就不能適應(yīng)日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展速度的變化，不能進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化。因此，PPP并不是在所有的領(lǐng)域都適用，也不能解決所有的問題，必須根據(jù)項目實際情況合理設(shè)計項目結(jié)構(gòu)。
?。ㄈ┕诫p方前期有效溝通難度較大
由于PPP模式比傳統(tǒng)模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在立項階段，澳大利亞政府和社會資本就需要進(jìn)行深入的研究或咨詢，產(chǎn)生了較高的交易成本和機會主義傾向。政府可能會為了吸引社會資本參與，先降低各項標(biāo)準(zhǔn)，在完成投招標(biāo)后再修改條款。社會資本可能會為了獲取項目，先開出優(yōu)厚條件，待開工后再重新談判。澳大利亞不少尚處于立項階段的大型PPP項目，由于受到社會公眾的關(guān)注和輿論監(jiān)督的壓力，政府和社會資本的溝通和談判過程耗時相當(dāng)漫長，項目甚至長達(dá)幾年以上也不能進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。這些都可能成為PPP項目的潛在失敗風(fēng)險，不利于PPP模式的長期健康發(fā)展，不利于公眾利益的真正保障。
?。ㄋ模┤谫Y支持力度不夠
澳大利亞社會資本的融資成本顯著高于政府舉債成本。在澳大利亞金融市場上，PPP項目的2-3年左右再融資安排的還款模式有些像“擊鼓傳花”游戲，5-7年融資難問題比較突出。澳大利亞PPP項目中，社會資本的中長期融資渠道限制較多，有些項目不能得到穩(wěn)定的中長期資金支持，不利于調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性。
五、對我國PPP模式的啟示和建議
新形勢下，中國政府面臨“三期疊加”的挑戰(zhàn)，一方面要消化前期刺激政策的不良影響，控制地方政府債務(wù)，另一方面又要解決就業(yè)和民生等問題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。十八屆三中全會提出：使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用和更好發(fā)揮政府作用。PPP模式受到了高度重視，成為促進(jìn)市場和政府合作的方式之一。2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（業(yè)界簡稱“42號文”），明確要在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，將PPP提升到了市場和政府合作的戰(zhàn)略高度。通過對澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式經(jīng)驗和不足的系統(tǒng)研究，可以主要從以下幾個方面對我國推廣PPP模式提供借鑒。
?。ㄒ唬膰覒?zhàn)略層面加強頂層設(shè)計
澳大利亞非常重視PPP和國家增長與社會發(fā)展目標(biāo)的聯(lián)動。澳大利亞基礎(chǔ)社會管理局（Infrastructure Australia）在給澳大利亞專門協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和領(lǐng)地政府的澳大利亞政府委員會（The Council of Australia Governments）的報告中，多次強調(diào)需要更好地利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為資本投資創(chuàng)造新的機會，消除阻礙澳大利亞經(jīng)濟社會增長的瓶頸和差距。中國推廣和運用PPP模式，可以廣泛引入社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資建設(shè)，順應(yīng)了大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的國家戰(zhàn)略，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。因此，中國應(yīng)當(dāng)從國家戰(zhàn)略層面加強PPP模式的頂層設(shè)計，注意國家優(yōu)先項目的實施，注意項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等多方面因素，要在公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)和社會資本盈利目標(biāo)之間達(dá)到一種均衡，通過PPP模式的公共性體現(xiàn)社會公眾的利益，更好地促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。
（二）合理確定項目選擇標(biāo)準(zhǔn)
中國是政府主導(dǎo)性的市場經(jīng)濟發(fā)展模式。因此，各級政府對公共服務(wù)需求的認(rèn)定和評估比較粗放。在項目選擇方面，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的話語權(quán)較大，政績需求有時會混淆公共服務(wù)需求，缺乏項目選擇的相對客觀標(biāo)準(zhǔn)?；诖丝紤]，建議可以借鑒澳大利亞PPP模式的經(jīng)驗，出臺專門的項目物有所值（Value for Money, VFM）評估指引，將項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC）進(jìn)行客觀比較，確保項目選擇PPP模式是提升效率、降低成本的最優(yōu)選擇。
?。ㄈ├眄樥氊?zé)
澳大利亞PPP模式的成功關(guān)鍵在于政府部門和社會資本的有效合作。為了落實好黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略決策，各級政府部門應(yīng)當(dāng)切實統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識到PPP在提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的重要作用，主動轉(zhuǎn)變自身職能定位，該管的管好，不該管的放手，該監(jiān)督的要到位，特別是要提高PPP專業(yè)知識技能。此外，應(yīng)當(dāng)加強部委之間、中央和地方之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建立跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，避免主管重疊，防止監(jiān)管缺位，改善政出多門、各行其是的政府部門條塊分割現(xiàn)象。只有這樣，政府部門和社會資本才能真正協(xié)同合作，適應(yīng)PPP模式帶來的從觀念、治理結(jié)構(gòu)、操作細(xì)節(jié)到有效監(jiān)督落實的巨大挑戰(zhàn)。
?。ㄋ模┩晟品珊驼唧w系
澳大利亞雖然屬于英美法系，但是PPP模式經(jīng)過長年的發(fā)展，也已經(jīng)從法律和政策指引方面，建立了完整和有效的成文法保障體系，而不是僅僅限于通過案例法來規(guī)制。我國是大陸法系，更應(yīng)當(dāng)及時清理、修訂、廢止現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP模式推廣運用的法律、法規(guī)或地方性規(guī)章，爭取盡早出臺統(tǒng)一的PPP基礎(chǔ)性法律，積極推動更高層次的系統(tǒng)化立法，解決現(xiàn)在嚴(yán)重制約PPP模式推廣的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件等銜接不暢、相互沖突的突出問題。
?。ㄎ澹┮氲谌浇⑾到y(tǒng)的PPP項目監(jiān)督評估機制
澳大利亞PPP全流程的績效監(jiān)管體系中，第三方監(jiān)督評估具有非常重要的作用。通過政府、社會資本、獨立第三方共同發(fā)揮作用的產(chǎn)出和結(jié)果的績效評估（Output and Outcome-based Performance Specification），確保社會資本所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量并提高效率。第三方監(jiān)督評估并不是說不需要政府監(jiān)管。政府監(jiān)管的重點是制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，檢查產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，審查社會資本的監(jiān)管報告和財務(wù)等。第三方則是客觀公正地負(fù)責(zé)獨立審計，搜集數(shù)據(jù)和處理爭議。通過建立系統(tǒng)的PPP項目監(jiān)督評估機制，兼顧各利益相關(guān)方的利益訴求，加強信息披露和社會監(jiān)督，增強PPP項目的透明度和公眾度，防止可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險和暗箱操作。
作者簡介：
孟剛，一帶一路百人論壇專家委員會委員?，F(xiàn)任國家開發(fā)銀行開羅代表處代表，曾任國家開發(fā)銀行澳大利亞工作組副組長，中國社會科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后，著作《中國在澳大利亞“一帶一路”投融資合作研究》（人民出版社，2017年4月）。
