PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的總體發(fā)展?fàn)顩r
2017-12-26
PPP 模式被認(rèn)為對推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的發(fā)展具有重要作用,在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢。因此許多國家已建立了相關(guān)機(jī)構(gòu)來管理協(xié)調(diào)和推廣PPP項目。據(jù)世界銀行報道,在1990—2010年期間,已有150多個發(fā)展中國家推出了社會資本在電信和能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目中的參與計劃,其中2500個項目吸引了8900億美元的投資承諾。
PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的總體發(fā)展?fàn)顩r
從項目數(shù)和投資額來看， 1990—2011 年全球不同地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中采用 PPP 模式的情況，各地區(qū)的排序(由多到少)均為:拉美和加勒比地區(qū)、亞太地區(qū)、南亞、歐洲和中亞、撒哈拉非洲、中東和北非。拉美地區(qū)不論在項目數(shù)還是投資額上均占總量的 30% ,表明 PPP 模式在該地區(qū)運用十分活躍。 亞太地區(qū)項目數(shù)占總量近 30% ,但投資額卻只有近 20% ,說明 PPP 模式在該地區(qū)也呈現(xiàn)活躍態(tài)勢,但單體投資規(guī)模較小。
從 1990—2011 年全球范圍內(nèi) PPP 模式在四個行業(yè)(能源、交通、通信和水處理)的運用情況及項目數(shù)來看,統(tǒng)計期間能源行業(yè)項目最多,隨后依次為交通、通信和水處理;而從項目投資額來看,排名第一的是通信行業(yè),其后分別是能源、交通和水處理。 能源行業(yè)項目數(shù)占總量的 41. 30% ,可知 PPP 模式在該領(lǐng)域應(yīng)用最為廣泛,這與當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的高度依賴特征相一致;通信行業(yè) PPP 項目數(shù)雖然只占總量的 16. 44% ,但投資額卻以 45. 18% 的比例居榜首,表明過去 22 年間該行業(yè)的 PPP 項目為投資極大。
水處理行業(yè)在項目數(shù)和投資額上均處末尾,可知 PPP 模式在此行業(yè)的活躍程度和項目投資規(guī)模均不如其他三者。
從 PPP 模式所應(yīng)用的項目數(shù)和投資額角度來看，1990—2011 年全球排名前 10 的國家?？梢钥闯鼋鸫u四國(Brazil,Russian,India,China,BRIC)在上述兩個指標(biāo)上均占據(jù)鰲頭(金磚四國項目數(shù)和投資額累計分別占比例:73. 05%和 65郾 66% )。
此外,從 PPP 模式應(yīng)用的項目數(shù)看,我國居世界首位,占 Top10 項目總數(shù)的 29.75% ,說明相比其他國家,PPP 模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)較為活躍。目前,英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國家在發(fā)展 PPP 模式方面處于領(lǐng)先地位,并形成了規(guī)范文本和合同指南。
一、PPP 模式在歐洲的發(fā)展
在歐洲 PPP 模式應(yīng)用方面,最具代表性的國家是法國和英國。
(1)在法國,私營部門參與提供公共服務(wù)有著很長的歷史,可以追溯到 16 世紀(jì)。 當(dāng)時的法國,就已經(jīng)出現(xiàn)了一些水務(wù)私營公司。 而在 20 世紀(jì) 70 年代,PPP 的浪潮再次席卷法國,在更多領(lǐng)域和行業(yè)內(nèi),有了新的應(yīng)用。
法國 PPP 項目合同主要分為特許權(quán)合同 ( concessions) 和合伙合同 ( partnershipcontracts)兩類。 前者開始于 19 世紀(jì),為公共服務(wù)授權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,要求社會資本承擔(dān)稅收風(fēng) 險, 此 類 合 同 年 營 業(yè) 額 約 850 億 歐 元; 法國 于 2004 年 開 始 實 施 合 伙 合 同(partnership contracts),自 2009 年起十年內(nèi)每年營業(yè)額可達(dá)到 60 億歐元,2005 年法國專門成立了服務(wù)與合伙合同項目的工作小組,主要負(fù)責(zé)項目獲得預(yù)算部批準(zhǔn)前的評估工作。
法國在 PPP 項目實施和采購合同方面已經(jīng)擁有比較成熟的法律體系,在 2009 年,由于經(jīng)濟(jì)下滑,法國政府提出多項措施鼓勵公共服務(wù)和實施投資項目,PPP 項目的實施取得了迅速發(fā)展。
(2)PPP 模式在英國的應(yīng)用較為廣泛,在 2003—2004 年,約有 11% 的投資是通過PPP 模式提供公共服務(wù)(約為613 億美元),目前有 451 個 PPP 項目已經(jīng)完成,包括 34 所醫(yī)院和 239 個新建改造的學(xué)校項目。 PFI 是英國衛(wèi)生服務(wù)委員會 ( National HealthService,NHS)PPP 中的一種主要模式,負(fù)責(zé)提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)。
PPP 模式應(yīng)用于NHS 不僅僅是融資,還有各種管理、商業(yè)和創(chuàng)新技術(shù)。 主要的 PFI 計劃都是典型的DBFO(Design-Build-Finance-Operate),因此,NHS 在特許經(jīng)營期(25 ~ 40 年)內(nèi)使用私營服務(wù)商提供所有的設(shè)施,并每年支付費用。
在 1997 年,英國教育和勞工部(Department for Education and Employment)開始在英格蘭和威爾士地方教育機(jī)構(gòu)(Local Education Authorities,LEA)的學(xué)校建設(shè)、運營中采用PPP 模式。
與傳統(tǒng)模式不同的是,LEA 規(guī)定了項目的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn),要求社會資本提出創(chuàng)新和節(jié)約政府成本的解決方案。 1998 年4 月的 New Dealfor Schools(NDS),對 PFI 項目提供了進(jìn)一步的支持。 截止1998 年底,已經(jīng)有超過 70 所的學(xué)校計劃采用 PFI 模式進(jìn)行更新和替換。
二、PPP 模式在澳大利亞的發(fā)展
澳大利亞政府在 1995 年 4 月采納了國家競爭政策( National Competition Policy,NCP),要求澳大利亞聯(lián)邦和州在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上引入競爭。 該政策促使了許多原先由政府獨占和壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營業(yè)務(wù)得到了重組。 另一方面,澳大利亞政府重新認(rèn)識了提供公共服務(wù)的隱形成本,如資金成本、價格風(fēng)險,及公共利益的需要等,由此使得 PPP模式被采納作為澳大利亞提供基礎(chǔ)設(shè)施的重要方式。
目前,澳大利亞已經(jīng)成為世界上 PPP 模式應(yīng)用體系最為成熟的國家之一,配以現(xiàn)行的政府和社會資本合作政策,為國內(nèi)實施 PPP 項目提供了統(tǒng)一的框架,最主要的集中在住房、醫(yī)療、交通以及國防領(lǐng)域。 聯(lián)邦政府與州政府都設(shè)有專門的 PPP 管理機(jī)構(gòu),對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用 PPP 模式建設(shè)的項目有明確的條件,政府和社會資本的角色和責(zé)任都有明確的劃分;私人利益能夠得到保障,據(jù)澳大利亞政府公布的最新數(shù)據(jù),自引入 PPP 模式以來到 2012 年,澳大利亞共有PPP 項目 127 個,合同金額超過 760 億美元,其中維多利亞州PPP 模式的應(yīng)用最多、最成熟,其次是新南威爾士州和昆士蘭。
此外,聯(lián)邦和國家政府對PPP 模式的使用還將大幅度增加,這為社會資本投資者參與大型基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了大量寶貴的機(jī)遇。
三、PPP 模式在美國的發(fā)展
PPP 模式在美國的起步較早,但發(fā)展較為緩慢。 據(jù)統(tǒng)計,從 1985 年到 2011 年將近30 年的時間,美國政府一共資助了 377 個基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目的建設(shè),僅占全世界 PPP 項目總投入的 9% ,而歐洲則以 45% 的份額引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目市場。
在美國 PPP 項目中大多數(shù)為 DB 項目,占總數(shù)的 67% ,其投資額占總投入的 52% ;近年來,DBFOM(Designs Builds Finances Operatesand Maintains)模式發(fā)展較為迅速,數(shù)量上占總數(shù)的 12% ,而其總投資額占 24% ,據(jù)統(tǒng)計1989—2011 年美國 32% 的交通 PPP 項目位于前列。 共有24 個州的 104 個交通項目采用了 PPP 模式,其中高速公路、橋梁、隧道項目在數(shù)量和投入資金總額上占總數(shù)的 80%左右,其次是鐵路和機(jī)場項目。 美國西部和南部的PPP 項目較多,分別占全國的 34%和 38% ,弗羅里達(dá)實施的 PPP 項目最多(16 個),其次是加利福尼亞州(12 個)和德克薩斯州(9 個),再加上科羅拉多州和弗吉尼亞,這五個州的 PPP 項目占美國總數(shù)的 56% ,而美國中西部和東北部各州的PPP 模式發(fā)展較慢。
盡管 PPP 模式在美國已經(jīng)實施將近 30 年,但是 PPP 項目專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和管理仍不夠完善、成熟,PPP 在效益和成本方面的優(yōu)勢并未充分發(fā)揮出來。 美國在 PPP 項目立法方面正處于不斷完善階段,目前,已經(jīng)有 31 個州有在高速公路、橋梁等交通項目方面的立法。
四、PPP 模式在日本的發(fā)展
日本 PPP 項目起源于 20 世紀(jì)末,1999 年,日本政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入英國PFI 模式,并出臺了 PFI 推進(jìn)法,并在當(dāng)年選擇政府大樓、學(xué)校和醫(yī)院等項目進(jìn)行試點,以分析制度、管理等方面存在的問題,為此后全面推廣積累經(jīng)驗。 2001 年日本政府對 PFI推進(jìn)法進(jìn)行了修訂,在政府的努力下,從 2000 年開始,日本 PPP 項目數(shù)量和投資規(guī)模高速增長,尤其是在政府設(shè)施、教育、健康醫(yī)療和娛樂休閑設(shè)施方面,PPP 模式得到了較好的發(fā)展。 截至 2009 年,日本已經(jīng)運營的 PPP 由 2001 年僅有的 3 個達(dá)到 224 個,涉及教育與文化、健康與環(huán)境、城市建設(shè)、政府公務(wù)、生活與福利等諸多領(lǐng)域,極大提高了日本基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量和水平,有效解決了 20 世紀(jì)末因泡沫經(jīng)濟(jì)引起的財政投資不足問題,成為除“第三方機(jī)構(gòu)冶之外又一重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力量。 根據(jù)日本 PFI(PrivateFinance Initiative,私人融資活動)年鑒公布的數(shù)據(jù),截至 2009 年 8 月,在 342 個 PPP 項目中(去掉了運作模式模糊或采用復(fù)合模式運作的項目),應(yīng)用 BTO、BOT 和 BOO 三種方式的項目分別為 268個、53 個和 21 個,所占比例分別為 78. 36% 、15. 50% 和 6. 14% ,這說明日本 PPP 項目主要以政府在全壽命周期內(nèi)擁有所有權(quán)的 BTO 方式進(jìn)行。 從發(fā)展過程來看,2000 年和2001 年,PPP 項目以 BOT 方式為主,BOO 方式排名次位,BTO 方式的應(yīng)用較少;從 2002年開始,BTO 取代了 BOT 和 BOO,在 PPP 項目中應(yīng)用的比例逐漸增加,這一變化說明,政府意識到了擁有項目所有權(quán)的重要性,并在實踐中總是爭取擁有項目所有權(quán)。
日本基礎(chǔ)設(shè)施法律框架主要分為兩個層次,國家層面(國家物權(quán)法,National PropertyLaw)和地方層面(地方自治法,Local Autonomy Law)。 在最近幾年,社會資本大量介入日本公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù),推動了 PFI 法、公共服務(wù)改革法案和專門管理制度的建立和實施,正因為 PPP 模式的積極作用,日本政府正逐步將公路、港口、機(jī)場等大型重要基礎(chǔ)設(shè)施項目向社會資本開放。
但是,日本相關(guān)法律對社會資本在道路、城市排水和城市公園的權(quán)力進(jìn)行了限制。 例如,公共私有管理法(Public Private Administration Laws)將社會資本的權(quán)力分為三類:一是社會資本不得擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施;二是社會資本不得運營或管理某些指定的公共基礎(chǔ)設(shè)施;三是社會資本都可以管理公共基礎(chǔ)設(shè)施。從 PPP 項目相關(guān)法律來看,政府對項目所有權(quán)的限制非常嚴(yán)格。
五、PPP 模式在國際上的應(yīng)用領(lǐng)域
1.、國際社會住房領(lǐng)域的 PPP
在美國、澳大利亞、愛爾蘭和英國等國家,通過合作制來建設(shè)、維護(hù)低收入住房,取得了很大成功。 這種模式的特征是,政府通常為項目提供主要資金,這樣能夠確保政府對房屋項目籌劃、開發(fā)階段的控制權(quán),同時在房屋建設(shè)和設(shè)計上充分利用社會資本的資源和專業(yè)知識。發(fā)展中國家的住房 PPP 項目相對較少。
若想成功建立此類 PPP,政府必須能夠提供補貼,壓低房屋建造成本。 若有住房PPP 項目要在貧窮國家蓬勃發(fā)展,那么將取決于該發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)、政治實力以及住房傳統(tǒng)。
2.、國際教育領(lǐng)域的 PPP
澳大利亞
2. 5 億美元的“南岸教育和培訓(xùn)管轄區(qū)重建項目冶提供了職業(yè)教育與培訓(xùn)的設(shè)施。 私營合作伙伴負(fù)責(zé)設(shè)計、建造,并為該設(shè)施提供 34 年的融資和維護(hù)服務(wù)。2010—2012 年,2. 8 億美元的東南昆士蘭學(xué)校 PPP 項目建立了七所新學(xué)校。 私營合作伙伴將連續(xù) 30 年設(shè)計、建造,并維持六所新小學(xué)和位于迅速城市化地區(qū)的一所新高中。2. 3 億美元的維多利亞學(xué)校合作項目,社會資本合作伙伴將在 25 年期間內(nèi),在維多利亞州首府墨爾本設(shè)計、建造、維護(hù)與資助十一所新學(xué)校。從 2013 年起,投資 9000 萬美元的霍布·森維爾海角公私合營項目將為 2000 名中小學(xué)生提供全新的學(xué)校。
社會資本合作伙伴將負(fù)責(zé)學(xué)校的設(shè)計、建設(shè)、融資,并且在未來 25 年負(fù)責(zé)學(xué)校的維護(hù)。
菲律賓
總投資4億美元的 PPP 項目,旨在未來兩年中,建立20000個教室。該項目涉及建設(shè)—租賃—移交的特許經(jīng)營模式。第一階段在 2012 年底簽約,它與國家教育服務(wù)承包方案(政府用公費支付私立學(xué)校招收學(xué)生,以減少州立學(xué)校人滿為患的計劃)同步運行。
3、國際醫(yī)保領(lǐng)域的 PPP
澳大利亞
總投資 13 億美元的維多利亞綜合癌癥中心項目,社會資本將負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建造、維護(hù),并為項目提供主要融資,而項目成員(包括國家)將負(fù)責(zé)門診、研究和教搖育服務(wù)的運營。 政府投入 8. 5 億美元資助,服務(wù)于 2013 年開始向社會提供。昆士蘭的陽光海岸大學(xué)醫(yī)院將成為世界級的三級醫(yī)療設(shè)施,預(yù)計在 2016 年開放。 2012 年,社會資本合作伙伴獲得了 29 年的特許經(jīng)營權(quán),該社會資本將負(fù)責(zé)設(shè)計、建造和維護(hù)這項總投資 20 億美元的設(shè)施。 醫(yī)療服務(wù)由政府提供。
印度
為了解決缺乏保健和醫(yī)生問題,梅加拉亞邦州政府提出了通過和社會資本合租,建設(shè)一所 100 座位、500 張醫(yī)療床的醫(yī)學(xué)院的醫(yī)療教學(xué)計劃。 國際金融公司幫助實施 PPP 項目,印度東部最大的私立醫(yī)學(xué)院及附屬醫(yī)院贏得 99 年的特許經(jīng)營權(quán)。社會資本合作伙伴將投資興建,并運營西隆醫(yī)學(xué)院及相關(guān)的醫(yī)療培訓(xùn)設(shè)施。州政府為該醫(yī)院項目提供土地,在工程項目的施工階段提供 40% 的資本金。 此外,州政府在項目運行的頭 12 年中,還將提供運營補貼。 州政府將引入普及性的公共醫(yī)療保險計劃,將該教學(xué)醫(yī)院作為州政府的推薦醫(yī)院,確保更多的患者到此醫(yī)院就醫(yī)。
