國外PPP模式之借鑒研究
2017-12-26
0 引言
PPP模式（Public-Private-Partners公私合營模式）即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指政府營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式[1]。世界各國對(duì)于PPP的定義各不相同（如表1所示）。
表1列舉了各國對(duì)PPP模式的定義，歸納而出：PPP模式最主要的是相互之間的合作關(guān)系，通常是由政府部門作為牽頭提供PPP項(xiàng)目，私營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體的設(shè)計(jì)、建設(shè)、后期運(yùn)營維護(hù)建設(shè)周期全過程，通過適當(dāng)?shù)恼顿M(fèi)或使用者付費(fèi)回收利潤，政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào)，以期實(shí)現(xiàn)以最低成本獲得高質(zhì)量的社會(huì)公眾服務(wù)水平。中國將PPP模式定義為政府部門與社會(huì)資本在公共設(shè)施或服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，其合作方式為特許權(quán)協(xié)議[2]。現(xiàn)如今，PPP模式已成為投融資市場(chǎng)中最新型的力量，對(duì)整個(gè)金融界產(chǎn)生了巨大的作用，一方面為政府投融資提供新的思路，可以緩解政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的壓力[3]，一方面也為企業(yè)創(chuàng)造了利潤和潛在的宣傳價(jià)值。
1 PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀
根據(jù)2007年德勤提出的PPP的市場(chǎng)成熟度理論，將各國的PPP發(fā)展程度劃分為三個(gè)主要階段：發(fā)展中的，活躍而尚未成熟的和已經(jīng)高度穩(wěn)定發(fā)展相對(duì)成熟的PPP市場(chǎng)?；诓煌膰野l(fā)展和現(xiàn)狀，英國和加拿大的PPP法律體系相當(dāng)健全完備，已處于十分成熟的階段，出臺(tái)了一系列政策包括法制機(jī)制的改革。依據(jù)2012年出臺(tái)的國際合作伙伴公告調(diào)查顯示，全球五大PPP排行前列的最熱門市場(chǎng)中加拿大位于第一，英國位于第五。歐洲市場(chǎng)的名義總投資高達(dá)3533億元，領(lǐng)先于排行第二的亞洲和澳大利亞市場(chǎng)（1872億元）將近1700億元。中低收入國家則普遍起步較晚，發(fā)展不均衡，在發(fā)展中存在諸多問題，發(fā)展多次遇到瓶頸，缺乏完整的規(guī)范法律體制和完善的管理機(jī)制，導(dǎo)致PPP模式的運(yùn)行環(huán)境困難。
隨著PPP模式的飛速發(fā)展，在國際上仍然未有一套通用的專門的PPP法。依據(jù)各國的政治內(nèi)外環(huán)境的差異明顯，很多國家已對(duì)于PPP項(xiàng)目設(shè)置自己的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行約束。例如有些采取大陸法系的國家常通過設(shè)置單獨(dú)的行政法規(guī)來明確PPP項(xiàng)目的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府與私營企業(yè)之間的合同約定不能違反行政法律的基本原則，并且將雙方的權(quán)利規(guī)整實(shí)施，如政府享有單方面取消合同的權(quán)利，為了公共利益政府享有單方面變更合同的權(quán)利，私營企業(yè)享有合同談判權(quán)和在建設(shè)期間由于政府疏忽或不可抗力因素等非企業(yè)方責(zé)任而導(dǎo)致的項(xiàng)目成本增加補(bǔ)償權(quán)；與之相反的是，在大多數(shù)采取普通法系的國家，則沒有專門的PPP項(xiàng)目約束守則，基本上由普通法律如民法、勞動(dòng)法等來規(guī)定商業(yè)交易的幾乎所有的基本原則，PPP法律體系欠缺。我國的法律機(jī)制尚不完善，市場(chǎng)體制不健全，PPP模式的發(fā)展具有很多問題。
2 中國PPP模式的案例分析
PPP模式于20世紀(jì)80年代引入到中國，可供考察的最早的典型案例是1984年深圳沙頭角B電廠的建設(shè)采用PPP模式，是我國PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)志。從英國的PFI模式存在的問題來看，世界范圍內(nèi)的PPP模式均存在同樣的問題，而各國政治環(huán)境和市場(chǎng)的變化，PPP模式的發(fā)展也存在自身獨(dú)有的特點(diǎn)。
2.1 刺桐大橋項(xiàng)目
刺桐大橋項(xiàng)目是20世紀(jì)90年代初一個(gè)備受爭(zhēng)議的泉州市項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施初期，通過公平公正誠實(shí)信用原則進(jìn)行招標(biāo)確立了第二航務(wù)工程局為施工單位，采取BOT模式于1997年正式投入使用，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。1997年至2006年間刺桐大橋項(xiàng)目創(chuàng)造了收益佳績(jī)，但此后在后繼建成的多座大橋等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的強(qiáng)烈沖擊下呈現(xiàn)大幅度下滑。
究其原因，合同簽訂時(shí)的規(guī)范文本缺乏，刺桐大橋空有SPV的框架但未有雙方都承認(rèn)的契約文本，法律意識(shí)淡薄，就如何應(yīng)對(duì)未來不確定情況的發(fā)生雙方未能達(dá)成滿意的解決方案，引發(fā)多重性的合同爭(zhēng)議，索賠得不到合理解決；面對(duì)順濟(jì)大橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋多個(gè)項(xiàng)目相繼建成通行而造成的利益分割，由于沒有與政府部門的相關(guān)協(xié)議或補(bǔ)貼允諾，社會(huì)資本方完全處于被動(dòng)地位，既無法與已經(jīng)換屆的政府做有效的溝通，也拿不出有利的契約證據(jù)和政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的處理措施，投資方經(jīng)營權(quán)和收益未能得到充分保障，也缺乏政府批準(zhǔn)的配套服務(wù)設(shè)施。造成了項(xiàng)目的失敗，也給了我國的PPP模式的發(fā)展以實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如何合理地應(yīng)用PPP模式，切合政府和社會(huì)資本雙方的利益發(fā)展PPP模式。
2.2 濟(jì)青高鐵項(xiàng)目
中國的濟(jì)青高鐵項(xiàng)目是第一條以地方投資為主的PPP模式實(shí)施成功的高速鐵路，對(duì)于該項(xiàng)目，濰坊市財(cái)政局通過授權(quán)按照公開招標(biāo)—資格預(yù)審—競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，吸引了十幾家社會(huì)資本爭(zhēng)相報(bào)名，確定中國郵政儲(chǔ)蓄銀行作為社會(huì)資本合作方與其合資成立SPV（項(xiàng)目公司）。規(guī)定投資收益率不高于6.69%/年，主要來源為運(yùn)營收益，不足部分由政府的運(yùn)營補(bǔ)貼彌補(bǔ)，SPV合作期15年，社會(huì)資本享受高鐵運(yùn)營分紅和財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼，政府享受未來股權(quán)優(yōu)先運(yùn)作權(quán)。該項(xiàng)目中濟(jì)青高鐵為了擴(kuò)大社會(huì)資本的參與度，山東省專門制定了一系列優(yōu)惠政策，包括用電按價(jià)格優(yōu)惠、客流穩(wěn)定后提高票價(jià)、增加第三產(chǎn)業(yè)收入彌補(bǔ)資金缺口，合同對(duì)雙方責(zé)權(quán)利有明確界定，對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行合理的分配。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，增加社會(huì)資本的信心，在項(xiàng)目前期濟(jì)青高鐵建立了財(cái)務(wù)測(cè)算模型預(yù)測(cè)項(xiàng)目收益和前景，表示濟(jì)青高鐵是值得投資的PPP項(xiàng)目。
濟(jì)青高鐵項(xiàng)目中合同規(guī)定明細(xì)，雙方責(zé)權(quán)利基本對(duì)等，政府對(duì)于私營企業(yè)有足夠的補(bǔ)償措施從而降低了私營企業(yè)的憂慮，提高了積極性；高效率的運(yùn)作模式降低了成本費(fèi)用，制定的一系列優(yōu)惠政策為后期的盈利做好了鋪墊；政府在項(xiàng)目中扮演著監(jiān)督者的角色，均衡雙方利益合理制定收益率避免了項(xiàng)目的私有化，使項(xiàng)目真正能做到為國家人民謀福利，且又增強(qiáng)了私營企業(yè)對(duì)PPP模式的信心。它的成功為中國的PPP模式提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是中國首次運(yùn)行成功的PPP項(xiàng)目。
我國的PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在著許多問題，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)本國的PPP模式的不足是一項(xiàng)重大的課題?，F(xiàn)通過對(duì)英國和加拿大這兩個(gè)國家領(lǐng)先的PPP模式發(fā)展策略進(jìn)行分析探究，以加速我國PPP模式的發(fā)展水平，一方面提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的辦事效率獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平，另一方面搞好價(jià)值工程，使雙方用最合適的合作成本達(dá)到彼此的利益最大化。
3 英國和加拿大PPP模式的運(yùn)行
3.1 英國PPP模式的運(yùn)行發(fā)展
在英國PPP模式的發(fā)展一波三折，但仍舊十分成功。英國采用標(biāo)準(zhǔn)的PPP合同而不是專門的綜合的PPP法來指引項(xiàng)目的建設(shè)，合同體制相對(duì)完全。1992年11月提出PFI（私人融資計(jì)劃）是PPP模式最早的雛形。1997年公私合營模式率先在英國實(shí)施，在全世界內(nèi)的應(yīng)用已成為一種趨勢(shì)[4]。2006年P(guān)PP模式的應(yīng)用達(dá)到頂峰，后來經(jīng)過全球金融危機(jī)的影響呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，到2012年英國出臺(tái)PF2，提出了對(duì)PFI的一系列改革措施。
英國財(cái)政部在2014年12月發(fā)布的報(bào)告中指出，英國在2014年3月之前一共出臺(tái)了728個(gè)PPP項(xiàng)目，總資本投入已達(dá)到566億英鎊。其中政府部門單一費(fèi)用小幅度增長(zhǎng)，私人部門也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)（如圖1所示），仍然與政府部門投資差別比率較大。在截至2012年的717個(gè)項(xiàng)目資金已到位項(xiàng)目中，教育部份額最高，占了166個(gè)項(xiàng)目，衛(wèi)生部、交通部、國防部由高到低依次為118、62和46個(gè)項(xiàng)目。在項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域上最廣的是學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理這些主要的公共基礎(chǔ)設(shè)施（如表2所示）。
然而，PFI經(jīng)過20多年的發(fā)展，逐漸暴露了一系列的問題。自2006年之后，PFI項(xiàng)目整體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，金融危機(jī)帶來了對(duì)資本主義市場(chǎng)的巨大沖擊，不僅是一個(gè)導(dǎo)火索，使PFI缺陷更加明顯，問題重重。
一是合同糾紛：PPP模式大多應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府自PPP模式下要協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，要受到合同的約束，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)設(shè)施控制力下降，靈活度降低，從而降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引起合同糾紛。二是高額的費(fèi)用成本：首先在PPP模式中，私營部門盈利不菲，私人融資成本顯著高于政府舉債成本，比如喬安·肖爾在對(duì)率先采用PFI的12家醫(yī)院項(xiàng)目的研究調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)英國的國債收益率已顯著低于58%的平均資金股權(quán)收益率，政企收入明顯不均衡。其次，在項(xiàng)目前期招投標(biāo)過程中，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目需要深入研究探討，政府與企業(yè)進(jìn)行交涉過程成本增加，一個(gè)典型的例子就是倫敦地鐵改建的PPP項(xiàng)目中，政企雙方簽訂PPP合同花費(fèi)了4億英鎊左右，而項(xiàng)目的總成本才157億英鎊，幾乎占了總成本的3%，出現(xiàn)了頭重腳輕的局面。三是容易引發(fā)私有化懷疑：在PPP模式中私營部門扮演著舉足輕重的角色，幾乎承攬了建造乃至運(yùn)營全過程，這就導(dǎo)致人們認(rèn)為政府的角色黯然失色，不能發(fā)揮作用，不久的將來可能會(huì)被企業(yè)替代，PPP模式就是漸進(jìn)式私有化的特洛伊木馬。在很大程度上給PPP模式的推廣造成了阻礙。為了拯救金融危機(jī)出現(xiàn)的巨大財(cái)政漏洞，2012年英國政府正式出臺(tái)了PF2，提出了對(duì)PFI的問題的改進(jìn)措施，以此來提高社會(huì)資本的積極性，增加他們的信心，提高市場(chǎng)的靈活度。
PF2的總體改革措施以透明化公共信息共享、調(diào)整公共股權(quán)結(jié)構(gòu)、持續(xù)改進(jìn)PPP模式和以實(shí)現(xiàn)VFM（物有所值）為主（如表3所示）。這在很大程度彌補(bǔ)了PFI的缺陷，全面調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拯救了PFI在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)萎靡不振的現(xiàn)狀，緩解了英國當(dāng)時(shí)的PPP市場(chǎng)的蕭條，重振了PPP的發(fā)展。
3.2 加拿大PPP模式的運(yùn)行發(fā)展
相比較英國長(zhǎng)時(shí)間PPP市場(chǎng)的低迷來看，加拿大的PPP市場(chǎng)不僅未受到金融危機(jī)的影響，活躍度還一直持續(xù)不減，堪稱世界一流。加拿大的PPP模式在世界上都是公認(rèn)的最佳典范。加拿大發(fā)展PPP最開始是由省一級(jí)政府在積極推動(dòng)，促進(jìn)了PPP的廣泛應(yīng)用，經(jīng)過多年在PPP行業(yè)的摸爬滾打形成經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累，開創(chuàng)了獨(dú)樹一幟具有加拿大特色的PPP模式。由于省一級(jí)政府主要分管教育、交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施，因此最初的PPP也主要是這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在采用（如圖2所示）。
加拿大政府對(duì)于PPP模式的支持力度比較大，早期加拿大政府就充分意識(shí)到了PPP模式可能會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，瞄準(zhǔn)此對(duì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與國民服務(wù)的巨大作用從而為PPP模式提供了一系列政策支持（如表4所示）。
加拿大積極設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP模式的融資問題，一開始就由政府帶頭出動(dòng)政府資金，擬定項(xiàng)目投資計(jì)劃，充分調(diào)動(dòng)了私營企業(yè)的積極性，保證了PPP模式參與者的前赴后繼，不斷為項(xiàng)目注入新鮮血液。這也就解釋了為何在金融危機(jī)的巨大作用下加拿大的PPP金融市場(chǎng)依舊是生機(jī)勃勃，并未受其影響。2014年3月CCPPP發(fā)布的報(bào)告中指出，2003～2012這10年間加拿大PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)估結(jié)論是PPP的實(shí)施累計(jì)增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出近921億美元、累積增加居民收入近322億美元、累計(jì)增加就業(yè)崗位近52萬人，極大地促進(jìn)了加拿大的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、就業(yè)市場(chǎng)和居民福利待遇的攀升。此外，這近十年的時(shí)間里，公共部門因?yàn)镻PP項(xiàng)目的實(shí)施累計(jì)節(jié)省了99億美元，聯(lián)邦和地方政府因?yàn)镻PP模式的實(shí)施則創(chuàng)造了75億美元的稅收。
從加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)來看，主要?dú)w結(jié)于四個(gè)方面：一是政府目光夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，項(xiàng)目準(zhǔn)備充分，資金儲(chǔ)備有保證；二是融資來源充足，靈活度較高；三是重視項(xiàng)目招標(biāo)，運(yùn)行流程效率高；四是國內(nèi)外政治環(huán)境明了清晰，為PPP模式的推廣應(yīng)用鋪墊了一個(gè)溫和適宜的發(fā)展土壤。
4 對(duì)中國PPP模式的建議
在PPP模式實(shí)施的較廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國對(duì)于PPP模式的相關(guān)法律政策長(zhǎng)期以來借鑒西方大陸法系和普通法系，并且取得良好效果。比如，中國在法律體系上一直使用大陸法律體系，而在工程合同上則普遍采用FIDIC合同。因此，在一方面借鑒大陸法系對(duì)PPP立法的同時(shí)，也可通過借鑒英國政府通過對(duì)PFI合同的修改、PF2的引進(jìn)改革等措施學(xué)習(xí)如何更好地落實(shí)到公共利益中去，借鑒加拿大的專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置來加強(qiáng)管理機(jī)制的建設(shè)，進(jìn)一步完善我國的標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同。2014年9月中國財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》作為指導(dǎo)PPP合作項(xiàng)目的綱領(lǐng)性文件拉開了PPP立法的序幕，2015年出臺(tái)了《政府引導(dǎo)下PPP模式的快速推廣》，2016年最新出臺(tái)了《加快推進(jìn)PPP立法，推動(dòng)更多項(xiàng)目落地》，規(guī)定了PPP模式的相關(guān)事宜，宣布在全國范圍開展政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目示范，由此在全社會(huì)掀起了一股PPP熱潮[5]。
PPP模式無論是從市場(chǎng)的擬合度還是迎合世界金融業(yè)的蓬勃發(fā)展都是必然趨勢(shì)，對(duì)推動(dòng)私營資本拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重大的意義。成熟的PPP模式能夠帶來可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高公共服務(wù)水平，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)資本，增加國家的整體黏合度，提高人民的社會(huì)意識(shí)，將企業(yè)命運(yùn)與國家命運(yùn)聯(lián)系在一起，共同發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)。但PPP模式的使用不當(dāng)也帶來了諸多問題，從吸取國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)VFM為目標(biāo)，為中國在PPP行業(yè)的合同糾紛、成本費(fèi)用和易引發(fā)私有制懷疑這三個(gè)方面提出如下建議：
4.1 合同糾紛
?、偻晟品审w系，制定專門的PPP法（如表5所示）。
政府現(xiàn)階段正在完善的《政府和社會(huì)資本合作法》，通過調(diào)查監(jiān)督第一批批準(zhǔn)的正在運(yùn)行的政府和社會(huì)合資本合作示范項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)進(jìn)展工作作出實(shí)際的報(bào)告，收集各參與方的項(xiàng)目反饋意見和建議，列舉PPP項(xiàng)目實(shí)施存在的問題，以解決這些問題為根本目的，由各方專家討論統(tǒng)一達(dá)成意見對(duì)政府和社會(huì)資本合作法律草案初稿進(jìn)行修改完善，形成《征求意見稿》。PPP操作指南以規(guī)定PPP模式從項(xiàng)目選擇、合作方權(quán)利責(zé)任義務(wù)的界定、合約達(dá)成、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交等各個(gè)階段的對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行約束，明確PPP模式的適用范圍、政府的招標(biāo)審批流程、政企雙方的合作規(guī)范、特許權(quán)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，嚴(yán)格將PPP模式的運(yùn)行納入到規(guī)范化的范疇。進(jìn)一步從加強(qiáng)項(xiàng)目合作的管理機(jī)制、如何合理的提出項(xiàng)目實(shí)施方案和進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審、如何選擇合適的社會(huì)資本方、產(chǎn)生的爭(zhēng)議解決途徑這四個(gè)方面進(jìn)行分析規(guī)范，找出可行路徑，提供項(xiàng)目基礎(chǔ)評(píng)估指南，包括VFM物有所值評(píng)估指南、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善標(biāo)準(zhǔn)化合同，以最大程度地降低合同糾紛，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。
?、跇?gòu)造有效的管理機(jī)制。從多項(xiàng)國內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗的案例中，英國和加拿大的改革很大一部分開始著重于補(bǔ)充管理層次的相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。PPP模式在我國畢竟算是發(fā)展中的新生事物，PPP項(xiàng)目失敗的很大一部分原因是由于管理機(jī)制的不健全，管理層的不作為和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，對(duì)PPP模式的操作流程不熟悉、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知不全面，直接形成了PPP模式運(yùn)行困難效率低下的局面。所謂知己知彼，百戰(zhàn)不殆，就是要在充分了解PPP模式的基礎(chǔ)上形成高效的管理系統(tǒng)，政府和社會(huì)資本合作設(shè)立專門的PPP管理公司和項(xiàng)目咨詢公司。我國專業(yè)的管理咨詢公司數(shù)量少質(zhì)量也處于劣勢(shì)，這一點(diǎn)應(yīng)借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的項(xiàng)目咨詢公司和管理機(jī)構(gòu)，可設(shè)立在負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)部門或財(cái)政部分管政府投資部門旗下，全面負(fù)責(zé)PPP模式的項(xiàng)目物色和政府撥款，為私營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目提供建議，并組建PPP項(xiàng)目管理培訓(xùn)班子，統(tǒng)一對(duì)相關(guān)項(xiàng)目管理和技術(shù)人員進(jìn)行專業(yè)的訓(xùn)練和知識(shí)的教學(xué)，定期組織講座，提高工作人員對(duì)PPP模式的理解和運(yùn)用能力，減少政府和企業(yè)由于經(jīng)驗(yàn)不足而產(chǎn)生的一系列不必要的風(fēng)險(xiǎn)。
?、劢⑿庞眉s束機(jī)制。PPP模式的參與方眾多關(guān)系復(fù)雜而導(dǎo)致政企雙方可能會(huì)由于利益的不同而相互缺乏信任，政府更加著重PPP項(xiàng)目可以帶來的保障民生和比較高的社會(huì)效益，注重公眾利益；而企業(yè)由于自身發(fā)展的需要，私有的性質(zhì)決定了私營企業(yè)更加注重經(jīng)濟(jì)效益和與政府合作可能帶來的良好信譽(yù)以及社會(huì)的名譽(yù)效應(yīng)，因此追求利益最大化一直是企業(yè)的目標(biāo)。在雙方談判的過程中往往會(huì)由于出發(fā)點(diǎn)的不一致而導(dǎo)致雙方不斷商議不斷期望風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對(duì)方，希望自身獲得更大的利益，一方面雙方過分博弈拖延了時(shí)間，給項(xiàng)目實(shí)施帶來了困難；另一方面也更加惡化了政府與私營企業(yè)之間的關(guān)系，造成了不信任的惡性循環(huán)。因此率先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，從政企雙方出發(fā)對(duì)信用體制嚴(yán)格約束，防止雙方前后態(tài)度的轉(zhuǎn)變，平衡各方利益，保證PPP項(xiàng)目的有效穩(wěn)定安全的運(yùn)行。
4.2 成本費(fèi)用
?、僭O(shè)立擔(dān)保基金。PPP項(xiàng)目運(yùn)行遇到資金不足的風(fēng)險(xiǎn)很大，如國家的政策整改、市場(chǎng)的利率匯率的調(diào)整、通貨膨脹，地震、火災(zāi)等不可抗力的自然災(zāi)害都可能導(dǎo)致項(xiàng)目資金缺乏而中途夭折。對(duì)于該點(diǎn)，在PPP領(lǐng)域設(shè)立專門的基金擔(dān)保，為解決項(xiàng)目運(yùn)行過程中由于政府信用問題或引發(fā)的銀行貸款損失、保險(xiǎn)公司的投資賠償?shù)瓤捎蓳?dān)?；鹱龀鱿鄳?yīng)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)銀行貸款的積極性，激發(fā)私營部門參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，保證降低了資金不足的風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)在參與項(xiàng)目中得到一定的資金保證，有效降低了融資問題的后顧之憂，完善了PPP項(xiàng)目的資金擔(dān)保，為私營企業(yè)融資提供了保險(xiǎn)配套機(jī)制。
?、谕貙捜谫Y渠道。PPP項(xiàng)目普遍周期較長(zhǎng)，資金需求量大，除了需要有完整的約束機(jī)制之外，一個(gè)單一的融資渠道已經(jīng)無法滿足市場(chǎng)的需求，而多元化的融資渠道才能使市場(chǎng)更加成熟更具有競(jìng)爭(zhēng)力，提高PPP的效率。加拿大的PPP項(xiàng)目融資成本長(zhǎng)期以來并未出現(xiàn)嚴(yán)重的資金不足融資困難的危險(xiǎn)，甚至呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，金融危機(jī)的影響微乎其微，其豐富的籌資方式值得我們?nèi)ニ伎冀梃b。我國的金融市場(chǎng)不夠靈活，PPP項(xiàng)目融資渠道單一，通過投資者參股、銀行發(fā)放信貸和股票上市等方式參與度較低下。私營企業(yè)進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資方式多元化還有待加強(qiáng)加深，這方面可以從信托資金、ABS資產(chǎn)證券化引進(jìn)社會(huì)民間資本，或借鑒國際經(jīng)驗(yàn)建立社會(huì)資本適應(yīng)缺口補(bǔ)償資金，以此來解決資金需求短期內(nèi)有較大缺口而社會(huì)效益較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金周轉(zhuǎn)問題[6]。
4.3 易引發(fā)私有制懷疑
?、偻晟剖袌?chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制包括準(zhǔn)入與退出機(jī)制。準(zhǔn)入機(jī)制一方面放寬引入到PPP項(xiàng)目中的私營部門資質(zhì)、資歷等硬性條件，為PPP市場(chǎng)注入新鮮血液提高市場(chǎng)靈活性的同時(shí)改善準(zhǔn)入環(huán)境；另一方面要嚴(yán)格把關(guān)符合法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件的私營企業(yè)，防止部分私營資本偽造相關(guān)文獻(xiàn)資料、與有關(guān)負(fù)責(zé)的政府部門相互串通、混水摸魚的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分企業(yè)打著公私合營的旗號(hào)謀取私利，并非真正的PPP模式，而是打著PPP之名無PPP實(shí)質(zhì)的虛假PPP項(xiàng)目。退出機(jī)制則是當(dāng)前需要加緊修改完善的問題之一。建立合理的退出機(jī)制，增加項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓的途徑方法，為私營資本尋求合適的股權(quán)交易方式，提供完整的優(yōu)質(zhì)股權(quán)交易服務(wù)，使私營企業(yè)在收回初始成本的同時(shí)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓得到相應(yīng)的收益，能夠順應(yīng)天時(shí)地利人和退出PPP項(xiàng)目，將項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)歸還公共部門，保證PPP項(xiàng)目公有的性質(zhì)。
②建立收益平衡機(jī)制。我國的PPP模式參與方眾多，形成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。作為最重要最基本的參與方，私人部門和政府部門在利潤分配上存在著博弈。雙方都想要占取高額利潤，但這是不可能實(shí)現(xiàn)的。一般來說，哪一方先發(fā)制人，哪一方就分配率遠(yuǎn)高于對(duì)方。私人部門一直以來以追求高盈利高利潤為主，因此積極性和敏銳力較高，PPP項(xiàng)目后期可能會(huì)產(chǎn)生的超額利潤大部分甚至全部由私營企業(yè)占有，政府由于其特殊的公益性質(zhì)，一直以來以項(xiàng)目的公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，這就導(dǎo)致政府在收益方面處于被動(dòng)地位。為了防止私人部門在項(xiàng)目后期過分牟取暴利而損害公共利益，建議建立收益平衡機(jī)制，在合同中約定雙方的超額利潤分配比率，如果項(xiàng)目后期產(chǎn)生超額利潤，則按照約定的分配比率政府部門占有大部分份額，私營企業(yè)占有余下份額，具體的分配比率經(jīng)過雙方簽訂合同時(shí)具體論證達(dá)到和解。建立合理的收益分配機(jī)制，不僅能夠阻止私營部門利用PPP項(xiàng)目過度逐利，還可以有效地避免項(xiàng)目私有制懷疑，增加政府財(cái)政收入，提高公共服務(wù)水平。
5 結(jié)語
由于各國內(nèi)部政治環(huán)境和外部市場(chǎng)環(huán)境各有差異，因此在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)切合本國實(shí)際尋求適合自身發(fā)展的PPP模式尤為重要。立足相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的管理機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，健全成本費(fèi)用機(jī)制，有利于PPP模式的改進(jìn)，減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)沖突；有利于PPP合作的規(guī)范化，政企雙方的互動(dòng)合作；有利于發(fā)展本國的特有的PPP模式，聯(lián)系實(shí)際項(xiàng)目堅(jiān)持一帶一路的發(fā)展方針，立足國際經(jīng)驗(yàn)積極開展以政企合作為主的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，重點(diǎn)探索PPP項(xiàng)目中的問題和解決的方法，改進(jìn)PPP模式的管理運(yùn)營環(huán)境，進(jìn)一步加速PPP模式的應(yīng)用發(fā)展，完善整體政策環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式的物有所值。
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