英國PPP模式推進橋梁建設(shè)
2017-12-26
西方發(fā)達國家在運用PPP模式建設(shè)橋梁方面有不少的成功實踐，它們在實現(xiàn)了項目建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等預期目標的同時，也有效緩解了環(huán)境風險，降低了對周圍社區(qū)的負面影響，緩釋了公眾壓力。
項目概述
賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通聯(lián)絡(luò)。1966年，賽文河第一大橋建成通車，打通了兩岸交通。但隨著交通流量的日益增長，到20世紀80年代中期，該橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。當?shù)卣捎谪斦Y金緊張，決定采用PPP模式吸引社會資本參與賽文河第二大橋的建設(shè)、運營和維護，并且對第一大橋進行適當?shù)男蘅槨?984年，當?shù)卣畣拥诙髽蚯捌跍蕚涔ぷ鳎?986年確定了建設(shè)方案。1992年，賽文河第二大橋建成通車，第一大橋的修繕工作也基本完成。
該項目的政府方是英國國家道路局，負責出資建設(shè)第二大橋的引路，曼塞爾事務所是該項目中政府的代理人。社會資本方包括約翰·萊恩有限公司和GTMEntrepose公司，兩家公司合資成立了賽文河大橋公司，各持股50％，該公司負責全程參與項目。而項目融資則由美國銀行和巴克萊銀行完成。
該項目總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋，還清第一大橋剩余債務，以及特許經(jīng)營期內(nèi)這兩座大橋的運營和維護費用。項目最終融資安排如下：銀行貸款1.9億英鎊；BEI貸款1.5億英鎊；債券1.31億英鎊；政府債券6000萬英鎊；特許權(quán)權(quán)益5000萬英鎊。此外，為降低債務成本，特許經(jīng)營方分別在1997年和2002年對銀行債務進行了重組再融資。
該項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中的定價機制具有一定特點。收費標準根據(jù)自1989年以來物價指數(shù)增長情況，每年進行調(diào)整，以消除通貨膨脹的影響。協(xié)議中還規(guī)定收費達到特定額度時，將提前終止特許經(jīng)營期。
關(guān)鍵問題
賽文河第二大橋建設(shè)可能會破壞賽文河兩岸的生態(tài)環(huán)境。因此，當?shù)卣缭?987年就對初步設(shè)計中涉及環(huán)境問題的部分進行了深入研究，識別潛在問題并積極制定避免或化解相關(guān)問題的措施，包括為施工開辟專用通道、建設(shè)獨立的排水管網(wǎng)和排污口、建造大量的景觀綠化等。
第二大橋的建設(shè)還可能會給周邊社區(qū)帶來交通不便、噪音污染和空氣質(zhì)量下降等一系列問題。為減輕施工期間可能對當?shù)禺a(chǎn)生的不良影響，除噪音隔離墻外，特許經(jīng)營方還建設(shè)了專用支路，供運料卡車直達現(xiàn)場，而不經(jīng)過賽文河兩側(cè)社區(qū)。
此外，公眾反對是政府吸引社會資本方參與該項目中面臨的又一潛在挑戰(zhàn)。為了解決這一問題，當?shù)卣e極與利益相關(guān)方進行溝通。根據(jù)公眾意見，政府調(diào)整了橋口引路的選址，建設(shè)了較高的路堤和堤后濕地，將面向威爾士的收費站與周邊社區(qū)隔離，并補建了大量園林綠化帶，使收費站和賽文河兩端的引路隔開。從結(jié)果而言，這些措施都落到實處，起到實效。
經(jīng)驗啟示
英國賽文河第二大橋項目對于我國運用PPP模式推進橋梁建設(shè)項目具有一定的借鑒意義：
一是充分考慮橋梁建設(shè)的負外部性。從英國賽文河第二大橋項目可以看出，英國在上世紀80年代的經(jīng)濟類PPP項目中對保護、維護周邊環(huán)境的考慮比較充分，實踐也比較成熟，擁有一套比較完善而可操作的經(jīng)驗。自然、社區(qū)環(huán)境污染是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，也理應在發(fā)展過程中解決。
二是PPP模式下主要參與方各司其職、共擔風險。英國賽文河第二大橋項目采取了PPP模式，政府和社會資本方的合作在釋放生態(tài)環(huán)境福利、緩解項目建設(shè)與公眾社區(qū)環(huán)境要求的矛盾、推進項目建設(shè)進程中發(fā)揮了不可忽視的作用。政府方在前期進行了大量宣傳、溝通反饋，消除了公眾疑慮，實現(xiàn)了信息透明；社會資本方在建設(shè)過程中盡可能維護當?shù)厣鐓^(qū)環(huán)境，大幅度減少了施工過程中產(chǎn)生的空氣、噪音污染，并且通過建設(shè)獨立排水管網(wǎng)和大量景觀綠化等方式，維護了項目周邊自然環(huán)境。合作方各司其職，共擔風險，是項目得到良好實施的保證，也是項目對PPP模式下開展合作的必然要求。
三是收費機制的靈活性和信息化。英國賽文河第二大橋項目中采用“賽文TAG”電子收費系統(tǒng)，并對收費標準按通脹水平隨時調(diào)整。通過鼓勵車主使用電子系統(tǒng)進行繳費，既免除了車主攜帶零錢的麻煩，又使整個過程能夠標準化，提高了橋梁的通行效率。社會資本在運營過程中能夠保證自身收益不受物價水平波動的影響，所取得的現(xiàn)金流也趨于穩(wěn)定，有利于政府后續(xù)PPP項目的開展。
然而，在同時建設(shè)、運營及維護多座橋梁時，尤其是在時間較緊的情況下，僅憑政府一方的力量，很難實現(xiàn)對技術(shù)、資金、風險的完全掌控，資金不足、投資效率低下、關(guān)鍵技術(shù)不過關(guān)等問題難以避免。通過與社會資本的合作，推進橋梁建設(shè)項目，已得到世界各國尤其是發(fā)展中國家的普遍認可，我們應當認真研究借鑒。
