2014年可稱為“中國PPP元年”。PPP在中國被稱為政府與社會(huì)資本的合作，財(cái)政部、國家發(fā)改委分別出臺(tái)相關(guān)《操作指南》和《指導(dǎo)意見》后，PPP（Public Private Partnership）作為正式制度走上歷史舞臺(tái)。收費(fèi)公路在我國被視為經(jīng)營性項(xiàng)目，也被列入適用PPP項(xiàng)目的范圍。那么，公路PPP包含哪些模式，能解決我國公路建設(shè)中哪些問題，該如何進(jìn)行操作，值得深入研究探討。
從世界各國看，公路建設(shè)模式跟三個(gè)概念直接相關(guān)：特許（concession）、PPP、私有化（privatation）。上世紀(jì)40年代末，政府向國有公司授予公路開發(fā)權(quán)，國有公司通過收取通行費(fèi)來收回成本，即公路收費(fèi)特許（toll concession），其先于公路PPP而存在，是國外收費(fèi)公路建設(shè)的傳統(tǒng)模式。而后，上世紀(jì)70年代末，在私有化浪潮下，傳統(tǒng)的國有企業(yè)收費(fèi)特許日益走向沒落。比如，2005年，法國通過股權(quán)出售方式，將國有公路公司私有化，系公路領(lǐng)域通過組織民營化產(chǎn)生的一種PPP模式。
上世紀(jì)90年代起始，世界各國在公路建設(shè)領(lǐng)域開始采用多樣化的PPP概念，統(tǒng)稱“私人資本參與公路建設(shè)”，其兩種主要模式為收費(fèi)特許和“按績效支付”特許（availability-payment concession，或可譯為“可用性支付”）。
政府授予私人公路收費(fèi)特許，被視為典型的公路私有化模式，日漸受到民眾排斥?；谡魏徒?jīng)濟(jì)因素考量，源自英國、加拿大的“按績效支付”特許模式日益受到各國青睞。在PPP框架下，各國紛紛開始考慮用“按績效特許”模式替代收費(fèi)特許模式。
而在我國，收費(fèi)公路的絕對(duì)數(shù)量位居世界第一。目前對(duì)經(jīng)營性公路，采用單一的向國有企業(yè)（國有資本占股本的50%以上）授予收費(fèi)特許模式。該模式以顯性或隱性政府擔(dān)保模式為基礎(chǔ)，因此，政府并未真正解決收費(fèi)公路融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，仍直接或間接表現(xiàn)為政府債務(wù)。一旦國有公路經(jīng)營公司無法償還債務(wù)，政府必須承擔(dān)償還責(zé)任。
公路PPP模式意在把融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，從而避免政府債務(wù)的直接增加。面對(duì)沉重的公路建設(shè)債務(wù)，我國地方政府，能否學(xué)習(xí)法國，讓國有公路經(jīng)營公司通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓私有化，讓改制后的私營企業(yè)承擔(dān)公路經(jīng)營公司的債務(wù)？同時(shí)，在利用PPP框架時(shí)，應(yīng)如何在收費(fèi)特許和“按績效支付”之間做出選擇？在收費(fèi)公路超額負(fù)債背景下，本研究意在給我國公路建設(shè)模式轉(zhuǎn)化提供一個(gè)參考。
國外公路PPP發(fā)展歷史及趨勢(shì)
歷史上，公路的國有化進(jìn)程
在19世紀(jì)，多數(shù)國家的鐵路、隧道、道路，以及煤氣、電力和水處理系統(tǒng)最初都是私人所有、營運(yùn)和融資建設(shè)。但隨著時(shí)間流逝，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施公司被管制或國有化。上世紀(jì)四五十年代的戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)是國有化興起的原因之一。
公路是最早實(shí)現(xiàn)國有化的基礎(chǔ)設(shè)施。為建設(shè)國有化公路，各國政府紛紛建立事業(yè)單位或國有公司，以承擔(dān)公路建設(shè)任務(wù)。事業(yè)單位資金源自政府撥款，直接表現(xiàn)為公共債務(wù)，該顯性債務(wù)對(duì)政府形成政治壓力。上世紀(jì)40年代起，法國、意大利、西班牙等國，最早發(fā)展出收費(fèi)特許模式，將公路開發(fā)權(quán)授予國有企業(yè)，由國有企業(yè)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，并準(zhǔn)許其通過收費(fèi)償還債務(wù)。
政府采取公路收費(fèi)特許的主要?jiǎng)訖C(jī)，是避免公共債務(wù)的增加——因?yàn)閲械奶卦S公司債務(wù)并非公共債務(wù)的一部分。同時(shí)，政府運(yùn)用特許手段，授予國有的特許公司自主經(jīng)營地位，由此特許被視為用于創(chuàng)立法律自治的工具，同時(shí)使國有特許公司在政府之外確立競(jìng)爭地位。在這個(gè)層面，沒有必要引入私營部門參與，可以將特許給予一個(gè)國有實(shí)體。因此，國外最初的國有收費(fèi)公路建設(shè)，都是由國有企業(yè)承擔(dān)。
由于國有企業(yè)融資源自政府信用，仍由政府擔(dān)保并兜底，一旦國有公路經(jīng)營公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題，政府必須進(jìn)行補(bǔ)貼，最終導(dǎo)致政府財(cái)政困難。為此，各國政府在公路建設(shè)領(lǐng)域紛紛采用PPP模式，以解決財(cái)政困難。
上世紀(jì)90年代，法國、意大利、澳大利亞等國允許將收費(fèi)特許直接授予私人公司，并通過股權(quán)出讓，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私人企業(yè)，收費(fèi)公路所有權(quán)也歸屬于私人企業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)公共債務(wù)向私人債務(wù)的轉(zhuǎn)移。從2005年開始，法國為參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭，最早通過轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)股權(quán)方式實(shí)現(xiàn)組織私有化。在公路所有權(quán)國有的限制下，英國、荷蘭等國發(fā)展出了PFI模式，在公路建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)為影子收費(fèi)模式和“按績效支付”特許模式。這些私人資本參與公路建設(shè)的模式被統(tǒng)稱為公路PPP模式。
公路PPP中特許的基本模式：收費(fèi)特許和“按績效支付”特許
從國外文獻(xiàn)看，依據(jù)被特許者報(bào)酬來源不同，公路特許包括收費(fèi)特許和“按績效支付”特許兩種類型。
收費(fèi)特許是指，被特許者的報(bào)酬完全來自第三方使用者的支付，與政府支付無關(guān)（參見圖1公路PPP制度類型二）。在該模式下，被特許者為工程的所有權(quán)人，承擔(dān)工程的設(shè)計(jì)、建造、融資、營運(yùn)、保養(yǎng)，并與政府簽訂整體性特許契約，被特許者通過向第三方收費(fèi)，來收回投資并獲得報(bào)酬。采用該模式的主要有法國、西班牙、意大利等。在建設(shè)領(lǐng)域，這種模式一般稱之為BOT，如最終不移交資產(chǎn)所有權(quán)，則稱為BOO。
按績效支付特許是指被特許者的部分或全部報(bào)酬來自政府的支付（參見圖1公路PPP制度類型一）。在該模式下，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府，被特許者負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)、建造、融資營運(yùn)，也與政府簽訂整體性契約。政府通過分期支付方式，用財(cái)政資金償還被特許者的投資和支付報(bào)酬。被特許者一般將公路建好后先移交政府，再租賃經(jīng)營。這在建設(shè)領(lǐng)域稱之為BTO（美國以設(shè)計(jì)、建造、融資、營運(yùn)表示，縮寫為DBFO）。
按績效支付，為政府和被特許者的義務(wù)封頂，相關(guān)債務(wù)由私營企業(yè)承擔(dān)，不直接在政府公共債務(wù)中體現(xiàn)。與政府一次性拿出建設(shè)資金相比，“按績效支付”部分已被特許期限所平均，體量非常小，將其在財(cái)政預(yù)算中列支，也只占一小部分。因其對(duì)縮減公共債務(wù)有利，且規(guī)避了收費(fèi)特許資產(chǎn)私有化的政治詬病，同時(shí)能實(shí)現(xiàn)公路的免費(fèi)通行，減少與使用者的矛盾，因而日益受到各國政府青睞。該模式系英國、加拿大主導(dǎo)的新興模式，國內(nèi)實(shí)踐中已開始采用，如杭州錢江四橋采用的影子收費(fèi)模式就是其中之一。
公路收費(fèi)特許的沒落和“按績效支付”特許的崛起
對(duì)公路授予收費(fèi)特許，被視為公路私有化的基本途徑，涉及多方面風(fēng)險(xiǎn)，特別是嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn)，西方國家對(duì)此特別謹(jǐn)慎。比如，加拿大迄今為止只有407電子收費(fèi)高速公路適用收費(fèi)特許，由私人承擔(dān)交通流量和收入風(fēng)險(xiǎn)，其他都采用“按績效支付”特許承建，由政府承擔(dān)交通流量和收入風(fēng)險(xiǎn)。
目前，英國和加拿大的公路PPP主要依賴“按績效支付”特許來實(shí)現(xiàn)。從2011年開始，法國、西班牙開始推進(jìn)第一個(gè)“按績效支付”特許。在美國，佛羅里達(dá)的I-595收費(fèi)高速公路是首條采用 “按績效支付”特許模式的收費(fèi)公路，該公路的收費(fèi)不是特許的一部分，所收費(fèi)用歸政府保管，政府按績效向特許公司支付報(bào)酬。德國高速公路對(duì)私家車并不收費(fèi)，除了重型卡車以及偶爾收費(fèi)的橋梁、隧道。但為升級(jí)高速公路，德國政府開始采用影子收費(fèi)，依據(jù)交通流量支付報(bào)酬，特許公司獲得30年特許權(quán)。從2007至2011年，德國有6條公路采用影子收費(fèi)支付模式。
可知，為規(guī)避私有化帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，“按績效支付”特許已成為西方國家收費(fèi)公路的發(fā)展趨勢(shì)。
公路PPP的理論基礎(chǔ)
特許（concession）
依據(jù)歐盟指令2004/17/的定義，特許為政府授予被特許者以工程或服務(wù)的單一開發(fā)權(quán)，其報(bào)酬源自工程或服務(wù)的開發(fā)權(quán)，或該開發(fā)權(quán)伴隨政府提供付款的契約。特許契約中的被特許者包括國有企業(yè)和私營公司。
檢視歐洲最初出現(xiàn)的公路特許契約，可以發(fā)現(xiàn)，公路收費(fèi)系統(tǒng)在性質(zhì)上與特許無關(guān)。特許公司依據(jù)公路租賃條款和承擔(dān)公路開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)來獲取報(bào)酬。因此，在歐盟指令中，公路特許意指政府授予公路經(jīng)營公司以公路開發(fā)權(quán)，該開發(fā)權(quán)并不包含收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)權(quán)并非特許的必要因素?？芍?，在傳統(tǒng)收費(fèi)特許（toll cocession）模式下，公路經(jīng)營公司系代表政府收費(fèi)，并將超過支付報(bào)酬的收費(fèi)收入轉(zhuǎn)交政府，而非作為公司經(jīng)營所得。為保障公路的公益性，公路收費(fèi)收入不得作為公司獲取額外報(bào)酬的來源。亦即，收取通行費(fèi)并非經(jīng)營活動(dòng)。
這與我國的特許做法相左。在我國，人們只把有收費(fèi)收入的叫做特許，沒有收費(fèi)收入的不叫特許。亦即，我國將收取通行費(fèi)視為經(jīng)營活動(dòng)，并把國外的特許稱為“特許經(jīng)營”，把公路經(jīng)營公司控制收費(fèi)公路稱為“經(jīng)營性公路”。在世界各國對(duì)公路收費(fèi)的理解中，惟有我國把公路收費(fèi)視為“經(jīng)營活動(dòng)”。在我國公路建設(shè)領(lǐng)域，公路特許權(quán)的核心內(nèi)容為收費(fèi)權(quán)，經(jīng)營性公路的全部通行費(fèi)收入歸為公路經(jīng)營公司所有，為公路經(jīng)營公司的超額利潤創(chuàng)造條件。這正是我國經(jīng)營性公路喪失公益性的根源。
PPP與特許
1.PPP的內(nèi)涵和外延
參照歐盟和經(jīng)合組織觀點(diǎn)，PPP涉及不同類型的契約和不同的交付模式，并沒有單一的定義。PPP可被概括為，在政府與私營企業(yè)之間的合作，是確保融資、建設(shè)、創(chuàng)新、管理和保養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（工程）或提供公共服務(wù)的全新治理模式。
PPP的關(guān)鍵特征是政府分享或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)給私營企業(yè)參與者，這種分享或轉(zhuǎn)移通常是長期持續(xù)的。PPP的支付和融資方法也有千變?nèi)f化。支付者可以是政府或第三方，以及兩者組合。融資可以來自政府、私營企業(yè)部門，外部資助者（銀行或其他放款人）?；赑PP項(xiàng)目的性質(zhì)，法律文件往往是復(fù)雜和多層次的。
PPP的結(jié)構(gòu)類型包括制度化（institutional）PPP和契約化（contractual）PPP。“制度化PPP”可被理解為，公私雙方建立一個(gè)混合資本實(shí)體，來履行公共契約，或進(jìn)行特許的聯(lián)合營運(yùn)。而“契約化PPP”指，在不同的參與者間，基于單一的整體性契約聯(lián)結(jié)合作關(guān)系，涉及為私部門配置一個(gè)或多個(gè)任務(wù)，包括設(shè)計(jì)、融資、執(zhí)行、創(chuàng)新和開發(fā)工程或服務(wù)。
2.PPP與特許的關(guān)聯(lián)
一般人很難理清PPP與特許之間的關(guān)系，事實(shí)上，工程領(lǐng)域的特許（concession）模式先于PPP模式而存在，歐盟將之歸入契約化（contractual）PPP范疇。與最初被授予國有企業(yè)的特許相比，PPP排除了國有企業(yè)的參與，政府以特許為實(shí)施手段，授予私營企業(yè)以開發(fā)權(quán)的模式，被內(nèi)化為PPP的一種類型。
在契約化PPP語境下，PPP有兩種組合：
一種最有名的模式是“特許模式”。其特征為私部門和最終利用者之間的直接聯(lián)系：私部門給利用者提供服務(wù)，在政府控制下，“替代”政府進(jìn)行服務(wù)。另一個(gè)特征是，聯(lián)合承包商獲取報(bào)酬方法是向服務(wù)使用者征收費(fèi)用，如果必要，由政府提供輔助性補(bǔ)貼。
另一種組合是，私部門被用來為政府執(zhí)行或管理基礎(chǔ)設(shè)施（例如學(xué)校、醫(yī)院、管教中心、交通設(shè)施等）。最主要的例子是PFI模式組合。在該模式下，私方的報(bào)酬不是源自向使用者征收工程或服務(wù)的費(fèi)用，而是由政府定期支付。這些支付可能是固定的，但也可以按可變的方式計(jì)算，例如依據(jù)工程或相關(guān)服務(wù)的按績效（按績效支付），或工程的使用量（影子收費(fèi)）。
這只是學(xué)者的大體分類，兩種組合并沒有明確界限。工程領(lǐng)域通行的做法，已將PFI模式下的一些類型歸入特許，如“按績效支付”特許。
3.公路PPP及其公益性保障
對(duì)政府官員來說，公路PPP可為其帶來政治利益。比如，可避免因在公路方面增稅而不受歡迎；也可以讓被收費(fèi)人的不滿面向私部門，而非直接面對(duì)政府官員。這是官員推動(dòng)PPP的主要?jiǎng)右颉?br />
但在公路PPP中，政府向私人融資沒有免費(fèi)的錢。公路PPP面臨的難題是：如何說服公眾，政府與私人之間合作的條件是公平的，即在PPP下公共利益該如何保障的問題。
學(xué)界已有研究表明，公路PPP在滿足以下條件的情況下，對(duì)政府是有意義的：
第一，當(dāng)有證據(jù)證明私人公司提供公路優(yōu)于政府時(shí)，公路建設(shè)采用PPP才是最佳的。政府部門往往缺乏經(jīng)濟(jì)考量，通過使用競(jìng)爭性契約，私人部門提供公路建設(shè)，成本會(huì)更低。第二，公路的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，有很好的定義，對(duì)建設(shè)成敗有清晰的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第三，私人承包商能感受到持續(xù)競(jìng)爭的壓力。就是說，必須有多個(gè)供應(yīng)商有能力參與招投標(biāo)，契約期限必須足夠短，可讓不能滿足績效的參與者被淘汰。
缺乏透明性是收費(fèi)公路PPP的頑疾，公路經(jīng)營公司往往以建設(shè)和營運(yùn)系商業(yè)秘密而拒絕公開相關(guān)信息。但為保障公路PPP下的公共利益，必須做到透明性和可課責(zé)性。當(dāng)能根據(jù)交易結(jié)果，對(duì)做出PPP決策的政府官員實(shí)施課責(zé)時(shí)，采用PPP最佳。
有學(xué)者指出，為保障公路建設(shè)的公益性，在所有的道路PPP中，官員必須堅(jiān)持六個(gè)基本原則：（1）對(duì)擁有交通規(guī)劃和管理決策權(quán)的官員，政府應(yīng)實(shí)施有效監(jiān)督，防止其被私人俘獲；（2）政府必須回收未來收費(fèi)收入的公允價(jià)值，不應(yīng)打折售出；（3）未來情況有不確定性，且因時(shí)間延長導(dǎo)致交易失敗的可能性呈指數(shù)級(jí)增長，因此任何公路建設(shè)交易不能超過30年；（4）契約應(yīng)該要求，以最先進(jìn)的保養(yǎng)和安全標(biāo)準(zhǔn)，替代一般的國家最低標(biāo)準(zhǔn)；（5）為確保適當(dāng)性，政府對(duì)公路PPP計(jì)劃的審核必須完全透明；（6）最終交易的條件必須通過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，必須建立完全的可課責(zé)性機(jī)制，而不是僅僅依據(jù)談判批準(zhǔn)交易。
私有化、PPP以及特許
1.公路私有化及其政治風(fēng)險(xiǎn)
私有化浪潮在上世紀(jì)80年代席卷智利、新西蘭和英國，乃至席卷全球。自1989年以來，至少300多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施被私有化——多數(shù)在拉丁美洲、東亞和經(jīng)合組織國家。中國香港也是公路私有化前驅(qū)，其5個(gè)海底隧道在特許期間的所有權(quán)都?xì)w私人。
公路是一種可以收費(fèi)的特殊基礎(chǔ)設(shè)施。在公路國有化的情況下，費(fèi)用由政府機(jī)構(gòu)收取，或由私人代政府收取并轉(zhuǎn)交政府。一旦將已有的公路租賃給私人公司收取特許費(fèi)，或是私人實(shí)體融資建設(shè)新公路，以換取營運(yùn)權(quán)，并可以憑借該路征收更高的費(fèi)用，這種情況就可以被稱為收費(fèi)公路私有化。
私人公司比公共實(shí)體更有效率，某種程度上，其組織形式更能抵抗不法的行政干預(yù)。政府所有權(quán)幾乎肯定會(huì)模糊國有公司資產(chǎn)和政府財(cái)政的界限。通常情況下，國有公司出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題時(shí)，會(huì)獲得財(cái)政補(bǔ)貼，因而難以保證營運(yùn)質(zhì)量。
公路私有化可以防止政府發(fā)生短期的交通預(yù)算狀況惡化，但這對(duì)政府有嚴(yán)重的負(fù)面影響。首先，政府無法從未來的收費(fèi)中回收完整的價(jià)值，政府所收到的提前支付的價(jià)值，通常低于未來公路收費(fèi)收入的價(jià)值。其次，政府失去對(duì)交通政策的控制。再次，政府官員無法保證私有化契約是公平和有效的。這讓政府面臨風(fēng)險(xiǎn)。
2.公路私有化與公路PPP、特許之間的關(guān)系
將公路所有權(quán)交給國有企業(yè)所有是法國政府曾經(jīng)的創(chuàng)新做法。這在法律上誕生了一項(xiàng)新制度——收費(fèi)特許契約。國外的相關(guān)做法是，將收費(fèi)權(quán)與特許權(quán)相分離，即國有企業(yè)代表政府收費(fèi)，所收費(fèi)用超額部分轉(zhuǎn)交國家。
在私人參與公路建設(shè)時(shí)，國外政府向私人授予特許權(quán)，并不包含收費(fèi)權(quán)。即使私人進(jìn)行收費(fèi)，也是代表政府收取，超額部分仍交給政府。這是公路PPP應(yīng)有的核心特征。我國臺(tái)灣地區(qū)就采用這種模式，私人公司的利潤被固定為投資總額的8%，每年收取通行費(fèi)，超額部分上交政府。
一旦私人獲取公路收費(fèi)權(quán)，并將所有收入歸入私人所得且不設(shè)上限時(shí)，就產(chǎn)生公路私有化。這是當(dāng)下各國政府意圖避免的一種情形。
中國經(jīng)營性收費(fèi)公路
的建設(shè)模式必須轉(zhuǎn)化
政府收費(fèi)和收費(fèi)特許的公益性對(duì)比
依據(jù)《公路法》，我國的收費(fèi)公路被分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。
政府還貸公路由政府下屬的公路管理機(jī)構(gòu)直接向銀行貸款，同時(shí)向使用者收費(fèi)償還貸款，通行費(fèi)收入被列入財(cái)政資金，受公法規(guī)制，具有透明性和公開性。為使公路機(jī)構(gòu)能貸到款項(xiàng)，收費(fèi)權(quán)被虛擬為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，用于抵押。這是中國在公有制模式下對(duì)公路建設(shè)模式的創(chuàng)新。
政府還貸公路的使用者負(fù)擔(dān)非常小，公益性非常強(qiáng)，主要有以下三個(gè)原因：一是該項(xiàng)貸款由于涉及政府公益性項(xiàng)目，低息貸款使得資金使用成本非常低廉；二是公路機(jī)構(gòu)收取的通行費(fèi)屬財(cái)政資金，不用繳稅；三是政府還貸公路的管理人員系公路管理機(jī)構(gòu)的工作人員，由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，不需要由使用者繳納的通行費(fèi)負(fù)擔(dān)。政府還貸公路的唯一缺陷是，當(dāng)收費(fèi)不足以償還債務(wù)時(shí)，公共債務(wù)增加。
經(jīng)營性公路由政府向國有公路公司授予特許權(quán)，由其向銀行貸款，同時(shí)向使用者收費(fèi)償還債務(wù)，并獲得盈利，屬收費(fèi)特許模式。因國有公路公司的貸款不列入公共財(cái)政資金賬戶，因此其融資不會(huì)在政府財(cái)政資金中體現(xiàn)，不會(huì)直接增加公共債務(wù)。經(jīng)營性公路的使用者負(fù)擔(dān)非常重，我國的現(xiàn)狀是，經(jīng)營性公路基本喪失公益性，主要有以下原因：一是經(jīng)營性公路的貸款屬商業(yè)貸款，利息很高，使得資金使用成本非常高；二是經(jīng)營性公路的收費(fèi)必須納稅；三是經(jīng)營性公路的人員工資、福利源自通行費(fèi)收入，完全由使用者負(fù)擔(dān)；四是期滿后，經(jīng)公路翻修，政府往往再次授予其繼續(xù)收費(fèi)特許。經(jīng)營性公路的唯一好處是，其融資不體現(xiàn)為政府公共債務(wù)。
根據(jù)某省的統(tǒng)計(jì)（見圖2、圖3），截至2013年12月31日，該省有收費(fèi)公路7262公里，其中政府還貸公路3142公里，經(jīng)營性公路4120公里。該省收費(fèi)公路債務(wù)余額為1533.9億元。其中，政府還貸公路384.1億元，經(jīng)營性公路1149.8億元。經(jīng)營性公路與政府還貸公路里程相近（1:1.32），但負(fù)債遠(yuǎn)高于政府還貸公路（1:2.99）， 其融資成本是政府還貸公路的近三倍。
經(jīng)營性公路喪失公益性
中國公路建設(shè)繁榮的背后，是債臺(tái)高筑的政府和賺得盆滿缽滿的公路經(jīng)營公司。社會(huì)大眾并未享受其中紅利，使用者（納稅人）反而成為“債務(wù)人”?！?013年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示，我國收費(fèi)公路債務(wù)余額為34308億元，其中，政府還貸公路19715億元，經(jīng)營性公路14593億元，平衡收支后，虧損661億。
我國經(jīng)營性公路由國有公路經(jīng)營公司管理，一旦經(jīng)營性公路無法償還貸款，仍需由政府用稅收承擔(dān)最終責(zé)任。因此，前述債務(wù)余額可全部視為政府債務(wù)。這些債務(wù)最終得由使用者（納稅人）承擔(dān)。
據(jù)《公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，每收取10元的通行費(fèi)，就有8.62元用于償還債務(wù)本息。其中，4.67元用于償還債務(wù)利息，3.95元用于償還債務(wù)本金。就是說，經(jīng)營性公路的利息高達(dá)單位通行費(fèi)的46.7%，遠(yuǎn)高于本金。
收費(fèi)特許模式恰為銀行業(yè)創(chuàng)造了獲取暴利的行業(yè)基礎(chǔ)。由于收費(fèi)公路具有天然壟斷性，相關(guān)路段往往沒有第二條通道可選,中國老百姓為在收費(fèi)公路上通行，得付出高昂代價(jià)，而銀行卻坐收漁利。中國收費(fèi)公路存在利息超過本金的情況，意味著其收費(fèi)特許通過公路私有化培養(yǎng)了食利階層（銀行、收費(fèi)公路企業(yè)、私營企業(yè)投資者、地方政府）。
地方政府參與利益分配是經(jīng)營性公路公益性喪失的主要成因。地方政府本應(yīng)居中平衡使用者、被特許者和銀行之間的利益，但一些地方政府受利益驅(qū)動(dòng)，不斷地把政府還貸公路轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性公路，并延長收費(fèi)期限。如山東高速受讓黃河大橋后延長收費(fèi)期限19年。
世界上很少有國家能像中國這樣大規(guī)模采用BOT模式建造公路，并將收費(fèi)公路用于經(jīng)營。這源自國內(nèi)對(duì)BOT的認(rèn)知與國外的BOT界定完全不同。
在公路所有權(quán)屬于國家這一點(diǎn)上，各國立場(chǎng)基本一致。少數(shù)國家存在例外的情形，如法國允許收費(fèi)公路私有，德國則不存在私有公路，美國的少數(shù)州在公益性得到保障的前提下，允許私有。中國是社會(huì)主義國家，雖然《公路法》沒有直接規(guī)定，但公路的所有權(quán)屬于國家，是不容置疑的。
國外的BOT系指在被特許者擁有（Own）資產(chǎn)所有權(quán)的情況下，建造（Build）、營運(yùn)（Operate）、交付（Transfer）基礎(chǔ)設(shè)施。而我國在公路項(xiàng)目中適用BOT時(shí)，回避了在該模式中，被特許者擁有（Own）公路所有權(quán)一事。地方政府與被特許者簽訂的特許權(quán)協(xié)議，都在回避公路資產(chǎn)的所有權(quán)問題，但公路經(jīng)營公司在財(cái)務(wù)處理方面，均把公路資產(chǎn)作為公司私產(chǎn)。有的公司甚至公開宣稱公路系企業(yè)資產(chǎn)。如山東高速就宣稱黃河大橋系公司資產(chǎn)，是否免費(fèi)應(yīng)由公司股東決定。
經(jīng)營性公路的國有屬性依靠公路經(jīng)營公司的股權(quán)（這些股權(quán)往往是地方政府持有）保障。而公路經(jīng)營公司享有收費(fèi)權(quán)。我國對(duì)公路經(jīng)營公司的報(bào)酬不設(shè)上限，把所有通行費(fèi)收入全部歸入公路經(jīng)營公司所得，不存在超額收入上交的問題。
筆者把國有公路經(jīng)營公司視收費(fèi)公路為私產(chǎn)的行為稱之為“國有私有化”。我國公路項(xiàng)目采用的BOT模式，故意模糊了公路所有權(quán)界限。為保證公路的國有化，政府將特許權(quán)授予國有企業(yè)。這導(dǎo)致國有公路經(jīng)營公司事實(shí)上取得公路的所有權(quán)，我國公路BOT就建立在該基礎(chǔ)之上。
中國收費(fèi)特許模式的急劇膨脹取決于兩個(gè)因素：一是政府信用。政府設(shè)立政府融資平臺(tái)，以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資。二是治理機(jī)制的變化。將公路建設(shè)職能從公路機(jī)構(gòu)事業(yè)單位中分離，改制為有競(jìng)爭機(jī)制的股份制公路管理經(jīng)營公司。
中國已將收費(fèi)特許用到極致，產(chǎn)生眾多弊端。例如，20年后的今天，一些融資平臺(tái)形成的地方政府債務(wù)成為瓶頸，唯有廢止融資平臺(tái)，才能根本改變地方政府高負(fù)債的狀況。同時(shí)，由于沒有為公路經(jīng)營公司構(gòu)建自治的法律框架，公路經(jīng)營公司仍為政府附庸，無法參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭。
《公路法》設(shè)置經(jīng)營性公路，其本來目的是允許地方政府將政府的公共債務(wù)轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)債務(wù)，通過市場(chǎng)化融資模式運(yùn)作，彌補(bǔ)政府公路建設(shè)資金的不足。但經(jīng)營性公路被“國有私有化”后，已偏離了設(shè)立經(jīng)營性公路的最初目的，成為地方政府、銀行、私人投資者和公路管理層逐利的工具。中國收費(fèi)公路成功急劇擴(kuò)張，就建立在這一基礎(chǔ)之上——各方都有通過改擴(kuò)建收費(fèi)到期公路來擴(kuò)大收費(fèi)公路期限和范圍的沖動(dòng)。。
例如，2008年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，山東、北京等12個(gè)省(市)35條經(jīng)營性公路，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍甚至10倍以上，成為“高價(jià)公路”。其背后是公路使用者的超額負(fù)擔(dān)。高速公路的巨額債務(wù)和公路經(jīng)營公司暴利盈余，社會(huì)輿論已不斷對(duì)公路收費(fèi)模式提出質(zhì)疑，使我國政府面臨前所未有的壓力。因此，我國經(jīng)營性公路的建設(shè)模式必須轉(zhuǎn)化。
濱州黃河大橋因超期收費(fèi)，引起爭議不斷。
我國公路PPP實(shí)現(xiàn)路徑
受公路所有權(quán)限制，中國公路PPP模式不得采用收費(fèi)特許模式，只能適用“按績效支付”特許模式
1.符合公路的國有屬性和世界發(fā)展潮流
在PPP框架下，為保證公路所有權(quán)屬于國家，私人參與公路建設(shè)時(shí)能采用的建設(shè)模式只有BOT。即私人資本將公路建設(shè)完成后，公路所有權(quán)必須移交國家。這就決定了我國公路PPP唯一可選的方式是“按績效支付”特許模式，不能用收費(fèi)特許模式。
如果政府授予私營企業(yè)公司收費(fèi)特許，那就是實(shí)施公路私有化。從國外經(jīng)驗(yàn)看，這是災(zāi)難性的。政府不但面臨政治風(fēng)險(xiǎn)，還將對(duì)公路失去控制，一旦出現(xiàn)問題，不得不花高昂代價(jià)，贖回公路。例如，美國哥倫比亞收費(fèi)公路是私有化下缺乏公共控制的典型，由于交通流量少于預(yù)期，原公路經(jīng)營者將公路以121萬美元賣給John Hancock金融服務(wù)公司。該公司買到公路后，立即關(guān)閉公路。最后，在民眾的政治壓力下，德克薩斯交通局不得不以2000萬美元把公路買回。
在PPP框架下，我國私營企業(yè)參與公路建設(shè)能選擇的模式只能是“按績效支付”特許。這也符合國際上公路建設(shè)模式更新的發(fā)展趨勢(shì)。因此，在PPP框架下，受我國公路所有權(quán)的限制，我國目前適用的收費(fèi)特許已走到末路，取而代之的應(yīng)是“按績效支付”為特征的建設(shè)模式。這也與我國的公路國有化模式相匹配，權(quán)責(zé)一致。
“按績效支付”模式的適用性非常強(qiáng)，既可用于無法收費(fèi)或車流量小的公路，也可用于收費(fèi)公路。在收費(fèi)公路中，收費(fèi)的主體是政府，政府可按照約定用收來的通行費(fèi)，定期向公路經(jīng)營公司進(jìn)行支付。政府也可以委托公路經(jīng)營公司替政府代為收費(fèi)，所收費(fèi)用上繳國庫。該模式既能滿足使用者繳費(fèi)的公平原則，也能滿足《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》界定的收費(fèi)年限要求，實(shí)現(xiàn)到期免費(fèi)或建成就免費(fèi)的公路建設(shè)目標(biāo)。
“按績效支付”建設(shè)模式下，政府和公路經(jīng)營公司，應(yīng)擔(dān)負(fù)何種角色
1.重新認(rèn)識(shí)特許概念的內(nèi)涵
特許概念在我國已約定俗成，僅限于附著收費(fèi)權(quán)的特許。國外的“按績效支付”特許，無法與我國傳統(tǒng)的特許內(nèi)涵兼容。
在我國相關(guān)業(yè)界對(duì)特許經(jīng)營的現(xiàn)有共識(shí)和已有的特許經(jīng)營法律框架下，沒有“按績效支付”特許模式的生成空間。因此，“按績效支付”現(xiàn)階段很難融入我國特許經(jīng)營的理論和實(shí)務(wù)。筆者認(rèn)為，不宜將之劃入特許經(jīng)營范疇，該怎么界定和歸類，有待進(jìn)一步探討。
同時(shí)，國外的特許在內(nèi)涵上以開發(fā)權(quán)為核心，收費(fèi)權(quán)并非特許所包含的權(quán)利，只被視為報(bào)酬的來源。如果將之視為權(quán)利，還可質(zhì)押貸款，是不可思議的。但我國特許經(jīng)營的傳統(tǒng)內(nèi)涵是忽略開發(fā)權(quán)，把收費(fèi)權(quán)作為一項(xiàng)經(jīng)營性權(quán)利，授予國有企業(yè)。公路經(jīng)營公司不但把收費(fèi)權(quán)作為特許經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)主要內(nèi)容，還能用于質(zhì)押。從這個(gè)意義上講，需要強(qiáng)調(diào)，在公路PPP下，收費(fèi)公路不得交由私營企業(yè)特許經(jīng)營，收費(fèi)權(quán)不得由私營企業(yè)質(zhì)押。
2.重新界定地方政府和公路經(jīng)營公司的角色
在傳統(tǒng)的收費(fèi)特許模式下，我國地方政府與國有公路經(jīng)營公司是利益共同體。地方政府將國有公路經(jīng)營公司作為實(shí)施財(cái)政政策的工具。
而在“按績效支付”模式下，政府與公路經(jīng)營公司簽訂帶有激勵(lì)條款的契約。政府是公路經(jīng)營公司績效的考核者、監(jiān)管者。公路經(jīng)營公司是被考核的對(duì)象，其收益完全依賴于其績效完成程度。以“按績效支付”方式向私人支付的契約，要比私人收費(fèi)特許的契約有更多優(yōu)點(diǎn)：政府對(duì)交通政策保留更大程度的控制，不必顧忌非競(jìng)爭性條款；當(dāng)因政策導(dǎo)致交通流量減少時(shí)，不會(huì)被企業(yè)起訴賠償追究政府責(zé)任。激勵(lì)條款可創(chuàng)設(shè)直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使私人部門對(duì)道路進(jìn)行良好的維護(hù)，保持道路的可用性。政府和私人雙方可以形成良好的合作伙伴關(guān)系。
在國有企業(yè)營運(yùn)公路的背景下，地方政府通過融資平臺(tái)來為收費(fèi)公路籌資，通常以融資平臺(tái)為核心，組建交通控股集團(tuán)，其他國有公路經(jīng)營公司按照“一路一公司”模式設(shè)置，由交通控股集團(tuán)統(tǒng)一管理。由此，融資平臺(tái)取得了原本屬于政府的部分公路建設(shè)行政職能，其身份與政府一定程度上產(chǎn)生重合。公路建設(shè)的具體事務(wù)，由交通控股集團(tuán)承擔(dān)。這導(dǎo)致政府無法以VFM模式對(duì)交通控股集團(tuán)及其所屬公司有效的實(shí)施考核，“按績效支付”模式無法構(gòu)建。PPP機(jī)制下，可由民營企業(yè)承擔(dān)公路建設(shè)事務(wù)，政府與企業(yè)角色分明，政府能有效實(shí)施監(jiān)管。因此，在私部門參與下的“按績效支付”模式具有更強(qiáng)的適用性。這也需要從理論上予以明確。
“按績效支付”模式的實(shí)施路徑
1.PPP框架下“按績效支付”的權(quán)利義務(wù)配置及優(yōu)點(diǎn)
“按績效支付”模式，包括“純按績效”和“建設(shè)性按績效”兩種類型。“純按績效”要求全部或部分資產(chǎn)是開放的、功能完整的和無障礙的，可供公眾完全使用。“建設(shè)性按績效”除滿足“純按績效”要求外，全部或部分資產(chǎn)還必須滿足合同特別規(guī)定的績效、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府通常為公共所有權(quán)人提供更強(qiáng)的衡量和管理工具，確保比自己提供服務(wù)情況下更高質(zhì)量的服務(wù)。
“按績效支付”模式中，各方的權(quán)利義務(wù)配置如下：（1）公路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資營運(yùn)、保養(yǎng)等風(fēng)險(xiǎn)由私人承擔(dān)；（2）通常適用項(xiàng)目的特征包括：沒有直接收入且績效或營運(yùn)產(chǎn)出比較容易監(jiān)管，收入和需求難以預(yù)期或在營運(yùn)期間會(huì)發(fā)生變化，服務(wù)質(zhì)量比收入最大化更重要；（3）政府和私人的義務(wù)封頂且私人融資比政府融資成本更低；（4）政府承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助私人降低融資成本和風(fēng)險(xiǎn)；（5）在被特許者為項(xiàng)目提供高效的建設(shè)、營運(yùn)和保養(yǎng)的情況下，政府為其設(shè)置有效激勵(lì)手段。
“按績效支付”具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）政府獲得長期預(yù)算的確定性（在“按績效支付”下，政府不必一次性支付所有費(fèi)用）；（2）政府僅在項(xiàng)目營運(yùn)后開始支付，促使私人更快交付項(xiàng)目；（3）私人營運(yùn)者將重點(diǎn)放在滿足特定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上（以結(jié)果為準(zhǔn)），而不是盡快取得收益，從而保證項(xiàng)目質(zhì)量；（4）在使用者付費(fèi)模式下，政府完全控制通行費(fèi)收入；（5）保養(yǎng)及未來資本更新和替換完全到位，考慮全周期成本效益；（6）政府將定期支付的款項(xiàng)列入財(cái)政預(yù)算，并非公共債務(wù)，而是源于財(cái)政撥款；（7）對(duì)私人部門而言，現(xiàn)金流比收費(fèi)特許和影子收費(fèi)更穩(wěn)定。
2.以VFM構(gòu)建績效考核機(jī)制
為獲得項(xiàng)目效益、便于對(duì)私人的考核，“物有所值Value of Money（VFM）”分析是英國、加拿大、美國等國采用的主要手段。
VFM判斷項(xiàng)目是否適用PPP的方法是，分析PPP下較高的私人融資成本是否可被政府建設(shè)、營運(yùn)的成本風(fēng)險(xiǎn)以及全部有效收益抵消。對(duì)政府融資和私人融資建立詳細(xì)的融資模式，對(duì)現(xiàn)金流的凈值進(jìn)行比較，以幫助政府做出選擇。
VFM通常在項(xiàng)目采購前進(jìn)行，通過設(shè)定一系列條件，檢測(cè)各種變量的敏感性。在不同采購階段，政府應(yīng)考慮各種質(zhì)量因素。例如：更快的交付方式、更高的服務(wù)質(zhì)量、管理和監(jiān)管能力、可行的績效擔(dān)保和保證、債務(wù)容量和現(xiàn)金流的影響、獲得更長和更大的預(yù)算確定性。
3、“按績效支付”構(gòu)建PPP及成功案例
“按績效支付”模式為私有公路經(jīng)營公司建立彈性的收入機(jī)制。如果公司在核算年度內(nèi)達(dá)到契約設(shè)定的績效條件，那么政府支付基本報(bào)酬及激勵(lì)費(fèi)用。如果公司未能滿足純績效或建設(shè)性績效要求，則政府按照期限、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和事故等予以扣除對(duì)應(yīng)的激勵(lì)費(fèi)用。
考慮采用“按績效支付”模式時(shí)，應(yīng)用競(jìng)爭性招投標(biāo)的方式，識(shí)別能提供最高價(jià)值或最低成本的私人公司。一般情況下，“按績效支付”采用最高價(jià)值法。例如，美國佛羅里達(dá)交通局在邁阿密港口隧道和接口改進(jìn)工程中，對(duì)私人部門的選擇，就采用最高價(jià)值法。在招投標(biāo)期間，佛羅里達(dá)交通局披露其對(duì)最大化績效支付的限制和固定特許期限。通過招投標(biāo)評(píng)估后，邁阿密通路隧道公司（MAT）被確定為工程承包商。MAT在35年內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、營運(yùn)和維修責(zé)任。依據(jù)契約，MAT直接通過佛羅里達(dá)交通局基金獲取報(bào)酬，并以MAT建成高速公路并保證公眾對(duì)該路的可用性為條件，為此被特許者必須盡快建成公路。該報(bào)酬是預(yù)先確定的，被稱為“最大化績效支付”。MAT在滿足合同設(shè)定的質(zhì)量條件下，成功營運(yùn)、維修隧道，就有權(quán)獲得100%“最大化績效支付”。如果MAT不能100%保證公路的可用性，“最大化績效支付”將按照合同定義的制裁方法而減少。
4.以“按績效支付”模式逐步實(shí)現(xiàn)我國高速公路免費(fèi)，最終終結(jié)收費(fèi)公路模式
“按績效支付”模式使公路經(jīng)營公司的利潤在契約簽訂之初就被固定化、透明化，因其無法實(shí)現(xiàn)利潤最大化而受到追逐高額利潤資本的抵制，但其穩(wěn)健的現(xiàn)金流對(duì)私人資本又有很強(qiáng)的誘惑。對(duì)政府而言，由于控制住公路經(jīng)營公司的逐利欲望，其監(jiān)管治理就真正實(shí)現(xiàn)公益性。對(duì)于使用者而言，該模式可以實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi)，即使采用收費(fèi)的“按績效支付”模式，因公路經(jīng)營公司的利潤公開、透明，其利益受到最大程度的保障。
該模式對(duì)我國實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi)通行有重大現(xiàn)實(shí)意義。我國現(xiàn)有的經(jīng)營性公路因其“暴利”受民眾詬病，如何限制“暴利”應(yīng)是政府監(jiān)管部門的任務(wù)。特別是，在當(dāng)前反腐的背景下，推行利潤透明化的“按績效支付模式”，應(yīng)是恰逢其時(shí)，我國政府應(yīng)抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，終結(jié)公路收費(fèi)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)公路免費(fèi)通行，真正恢復(fù)公路的公益性。
新建公路可直接適用“按績效支付”模式，直接實(shí)現(xiàn)免費(fèi)通行或采用適當(dāng)可控的收費(fèi)模式。對(duì)已有的收費(fèi)公路，也可以以免費(fèi)為目的，按照“按績效支付”模式進(jìn)行清理。
（1）對(duì)已有經(jīng)營性公路中“按績效支付”模式的實(shí)現(xiàn)路徑
這可以通過國有公路經(jīng)營公司的改制實(shí)現(xiàn)。即對(duì)現(xiàn)有的國有公路經(jīng)營公司控制的公路，以免費(fèi)通行為目標(biāo)分類進(jìn)行清理，對(duì)仍無法免費(fèi)的收費(fèi)公路，通過組織改制，轉(zhuǎn)化為公路PPP，政府通過“按績效支付”模式實(shí)施監(jiān)管。
為盡快實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路的免費(fèi)通行，對(duì)現(xiàn)有國有公路經(jīng)營公司控制下的收費(fèi)公路，應(yīng)按照投資成本的回收與收費(fèi)收入之間的比重進(jìn)行分類處理，政府應(yīng)考慮建設(shè)成本的回收和收費(fèi)收入之間的平衡。
對(duì)已經(jīng)通過收費(fèi)收回投資成本的經(jīng)營性公路，如果已有收費(fèi)收入已經(jīng)高于投資成本一倍或數(shù)倍的，則應(yīng)當(dāng)考慮公共利益，而停止收費(fèi)。對(duì)尚未收回投資成本的經(jīng)營性公路，則按照通行流量確定其投資成本回收期限，并采用固定收益的方式，明確其回報(bào)的金額。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)收回收費(fèi)權(quán)，但可以由公路經(jīng)營公司代收通行費(fèi)并繳入政府財(cái)政，財(cái)政部門從收費(fèi)收入中按月或季度支付固定回報(bào)。然后再采用“按績效支付”模式納入到PPP框架下實(shí)施治理，以此平衡利用人和公路經(jīng)營公司的權(quán)益，保障公共利益。
在按以上方式對(duì)已有收費(fèi)公路進(jìn)行分類清理后，顧及授予私人公司收費(fèi)特許固有的風(fēng)險(xiǎn)，可考慮對(duì)其剩余控制的收費(fèi)公路重新評(píng)估，按其評(píng)估的凈值作價(jià)，通過公開轉(zhuǎn)讓股權(quán)方式，將其改制為私人公司，進(jìn)而再實(shí)現(xiàn)“按績效支付”模式。
?。?）政府還貸公路中“按績效支付”模式的實(shí)現(xiàn)路徑
在PPP治理模式下，政府應(yīng)明確，不得將政府還貸公路轉(zhuǎn)化為由私人公司控制的經(jīng)營性公路，由公路經(jīng)營公司收費(fèi)管理的政府還貸公路，仍交回政府自己負(fù)責(zé)。
對(duì)已到期的政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，停止收費(fèi)。對(duì)尚未收回投資的收費(fèi)公路，可繼續(xù)采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式，但應(yīng)當(dāng)明確，收費(fèi)期限到期一條，終止收費(fèi)一條。對(duì)政府還貸公路的管理，也可采用“按績效支付”模式，委托私營公路經(jīng)營公司代為收費(fèi)并負(fù)責(zé)保養(yǎng)，同時(shí)按照其績效支付固定報(bào)酬。■
[作者系東南大學(xué)交通政策與法制研究中心研究員、北京大成（南京）律師事務(wù)所PPP專業(yè)咨詢律師。]
