作者簡(jiǎn)介：翁燕珍 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 博士、助理研究員
公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships，以下簡(jiǎn)稱PPP）是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式通常指由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)和建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)，而政府部門則負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。這種模式能較好地解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)當(dāng)中的融資難及運(yùn)營(yíng)效率差的問題，同時(shí)也能活躍社會(huì)資本。英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，在公路領(lǐng)域有很多實(shí)踐。筆者在對(duì)有關(guān)文獻(xiàn)材料進(jìn)行翻譯、整理和分析基礎(chǔ)上，形成了本篇文章，以期對(duì)我國(guó)公路領(lǐng)域推廣PPP模式有所啟發(fā)和借鑒。
一、英國(guó)PPP項(xiàng)目概述
?。ㄒ唬㏄PP項(xiàng)目的起源
英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家。20世紀(jì)80年代，私人部門開始參與英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。1992年，英國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)衰退、公共支出不斷擴(kuò)大，政府提出私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱PFI），極大地促進(jìn)了私人資本介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。英國(guó)PPP大致分為兩類：一類是特許經(jīng)營(yíng)，凡是由使用者付費(fèi)都稱為特許經(jīng)營(yíng)；另一類是私人融資計(jì)劃（PFI），由政府付費(fèi)的稱為私人融資計(jì)劃。PFI是英國(guó)特有的一種基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的模式。截至2014年3月，英國(guó)PFI項(xiàng)目累計(jì)金額566億英鎊。為了便于表述，本文不再區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)和私人融資計(jì)劃，都統(tǒng)稱為PPP。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，最早按照使用者付費(fèi)模式管理的三個(gè)PPP項(xiàng)目是伊麗莎白二世女王大橋（Queen Elizabeth Ⅱ Bridge）、塞文二橋（Second Severn Crossing）和M6高速公路[1]。從1996年開始，英國(guó)新的PPP合同不再采用使用者付費(fèi)模式，而是采用影子收費(fèi)或政府直接付費(fèi)方式向使用者提供免費(fèi)道路服務(wù)，政府基于服務(wù)可得性等因素從預(yù)算資金中撥款向私人部門支付費(fèi)用。
英國(guó)最初提出PPP的主要原因包括以下幾個(gè)方面：一是多年政府投資不足造成基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金缺口又超出公共部門財(cái)政能力；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式存在較多不足，包括成本超值、進(jìn)度推遲、資產(chǎn)全生命周期成本高；三是政府希望向私人部門轉(zhuǎn)移更多風(fēng)險(xiǎn)；四是希望公共部門的支出能夠獲得更多價(jià)值。此外，英國(guó)政府也想借助PPP改善公共部門資產(chǎn)負(fù)債表債務(wù)狀況。
?。ǘ㏄PP項(xiàng)目的發(fā)展
隨著各方對(duì)PPP項(xiàng)目條件認(rèn)識(shí)的不斷提高，以及相關(guān)法律政策的出臺(tái)和修正，PPP模式在實(shí)踐中不斷地作出調(diào)整。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署（NAO）和議會(huì)也一直密切關(guān)注PPP。1998年，國(guó)家審計(jì)署首次發(fā)布了關(guān)于PFI報(bào)告[2]。報(bào)告指出，PFI項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money, VfM）可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，同時(shí)也有助于改善風(fēng)險(xiǎn)分配、優(yōu)化合同條款等。隨后，英國(guó)還采取了一系列措施完善PPP相關(guān)政策，如制定PPP標(biāo)準(zhǔn)合同、對(duì)政府雇員合法利益的保護(hù)、對(duì)合同調(diào)整留有空間等。目前標(biāo)準(zhǔn)合同已經(jīng)開始使用，如果最終簽訂合同與標(biāo)準(zhǔn)合同存在著差異，需履行相關(guān)審批手續(xù)。另外，英國(guó)在推動(dòng)PPP時(shí)還非常注重對(duì)政府雇員的保護(hù)。如果一項(xiàng)資產(chǎn)或服務(wù)通過(guò)簽訂合同方式交給私人提供者或運(yùn)營(yíng)商來(lái)提供，有關(guān)就業(yè)法律規(guī)定會(huì)對(duì)公共部門雇員的合法利益予以保護(hù)。此外，對(duì)于長(zhǎng)期限的合同而言，相比較標(biāo)準(zhǔn)合同，不可避免地會(huì)有相應(yīng)的合同修改和調(diào)整。因此，要求在合同條款中為今后談判變化留下足夠的靈活空間。
?。ㄈ┕妼?duì)PPP的接受態(tài)度
在英國(guó)，公眾對(duì)PPP接受度存在著兩種現(xiàn)象。一種現(xiàn)象是混淆了PPP與私有化。從本質(zhì)上講，兩者有明顯的區(qū)別。私有化是指一項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門，由諸如公用事業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。PPP是公共部門和私人部門合作的一種制度安排，依據(jù)合同法通過(guò)合同對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定。另一種現(xiàn)象是公眾普遍對(duì)整個(gè)PPP政策持反對(duì)意見，但一旦公共部門披露PPP模式與其他模式的優(yōu)缺點(diǎn)，公眾對(duì)特定項(xiàng)目會(huì)給予支持。因此，上述兩種現(xiàn)象說(shuō)明，政府的透明度、政策和項(xiàng)目信息的可獲得性以及審計(jì)，對(duì)于改善公眾對(duì)PPP的認(rèn)知和接受度具有重要作用。
二、公路PPP項(xiàng)目管理
?。ㄒ唬㏄PP在公路網(wǎng)體系中的作用
PPP項(xiàng)目在英國(guó)公路網(wǎng)體系中所占比例不大，但卻發(fā)揮著重要的作用。公路管理局是英國(guó)運(yùn)輸部的一個(gè)組成部門，負(fù)責(zé)管理英國(guó)4300多英里的高速公路和主要干線公路，并對(duì)PPP項(xiàng)目履行重要職責(zé)。表1為自1996年以來(lái)英國(guó)公路管理局運(yùn)用PPP模式完成累計(jì)投資情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996至2012年英國(guó)高速公路和主要干線公路PPP項(xiàng)目累計(jì)投資約38億英鎊。
圖1 1996至2012年英國(guó)公路管理局運(yùn)用PPP模式情況
?。ǘ┗貓?bào)機(jī)制
對(duì)于私人部門而言，PPP項(xiàng)目要求有一定收入來(lái)源，進(jìn)而補(bǔ)償其投資、運(yùn)營(yíng)、融資、交易費(fèi)用以及股權(quán)投資的回報(bào)?；貓?bào)機(jī)制主要有三種：使用者付費(fèi)、影子收費(fèi)和政府直接付費(fèi)。使用者付費(fèi)是指使用者對(duì)使用公路所支付的費(fèi)用。影子收費(fèi)是指公共部門基于一定交通量向私人部門付費(fèi)。政府直接付費(fèi)是指公共部門付費(fèi)給私人部門，付費(fèi)機(jī)制由幾方面因素構(gòu)成，其中一項(xiàng)主要因素是保證服務(wù)的可得性，即公共部門基于服務(wù)的可得性向私人部門付費(fèi)；另外一些可能的收入來(lái)源包括公路沿線的商業(yè)開發(fā)或土地使用安排帶來(lái)的輔助收費(fèi)，例如公路休息服務(wù)站、餐廳等。
在英國(guó)，采用PPP模式的項(xiàng)目除M6及一些橋梁（塞文二橋）采用真實(shí)收費(fèi)外，其他高速公路項(xiàng)目均采用影子收費(fèi)模式或政府直接付費(fèi)模式。早期的PPP項(xiàng)目多是基于交通量的影子收費(fèi)，近來(lái)PPP項(xiàng)目則更多使用基于考慮多種因素下的政府直接支付機(jī)制。具體因素包括：擁堵狀況、道路可得性、最小績(jī)效準(zhǔn)則以及安全性。支付費(fèi)用的大小主要與既定服務(wù)水平的可得性掛鉤。通常情況下，在項(xiàng)目采購(gòu)階段，私人部門會(huì)就政府直接付費(fèi)額度提出相應(yīng)的要求。
由于政府直接付費(fèi)模式對(duì)政府帶來(lái)了較大資金壓力，英國(guó)政府考慮將在今后采用更多真實(shí)收費(fèi)機(jī)制開展高速公路PPP項(xiàng)目。
（三）項(xiàng)目分析和選擇
決定一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式是一項(xiàng)重要的任務(wù)。英國(guó)公路管理局有關(guān)官員表示，采用PPP模式可以實(shí)現(xiàn)物有所值，但對(duì)于規(guī)模太大、過(guò)于復(fù)雜或準(zhǔn)備不夠充分的項(xiàng)目而言卻并不適合。因此，需要公共部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明有清晰的要求，并對(duì)項(xiàng)目有充分準(zhǔn)備。英國(guó)是根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)和主要計(jì)劃方案制訂相應(yīng)的交通規(guī)劃。英國(guó)公路管理局決定一個(gè)項(xiàng)目是否實(shí)施主要考慮幾方面因素：一是該項(xiàng)目建設(shè)的必要性情況；二是其他在建或要建項(xiàng)目情況；三是該項(xiàng)目總投資；四是路網(wǎng)對(duì)于各項(xiàng)目實(shí)施交付時(shí)間上的優(yōu)先序要求等。英國(guó)要求，對(duì)于任何一個(gè)重大項(xiàng)目（通常投資額在1億英鎊）首先應(yīng)考慮是否采用PPP模式，對(duì)于投資額低于750萬(wàn)英鎊的項(xiàng)目，認(rèn)為采用傳統(tǒng)建設(shè)方式更能創(chuàng)造價(jià)值。
一個(gè)項(xiàng)目被識(shí)別分析認(rèn)為是PPP模式的潛在項(xiàng)目后，接下來(lái)由重大項(xiàng)目和采購(gòu)局決定項(xiàng)目具體實(shí)施方案。對(duì)于潛在的PPP項(xiàng)目，首先需要進(jìn)行物有所值評(píng)估，主要從五個(gè)方面進(jìn)行分析：一是項(xiàng)目規(guī)模是否足夠大，大到可以抵消采購(gòu)和實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的交易成本；二是公共部門是否可以明確界定產(chǎn)出和服務(wù)要求；三是私人部門是否有足夠的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施項(xiàng)目；四是全生命周期內(nèi)的產(chǎn)出和服務(wù)是否可以被量化；五是是否有合理的方法對(duì)私人部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。
如果上述五個(gè)方面評(píng)價(jià)都通過(guò)了，說(shuō)明項(xiàng)目采用PPP能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值，接下來(lái)則開展公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)比較分析（簡(jiǎn)稱“PSC分析”）。PSC分析旨在對(duì)某個(gè)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化時(shí)，采用PPP模式與傳統(tǒng)政府供給模式相比是否能夠產(chǎn)生價(jià)值。如圖2所示，當(dāng)采用PPP模式，基本成本（base case）和公共部門保留風(fēng)險(xiǎn)成本之和小于PSC公共部門支出成本，這就說(shuō)明項(xiàng)目采用PPP模式是物有所值的，反之，則不適合采用PPP模式。英國(guó)財(cái)政部一般不再要求PPP項(xiàng)目進(jìn)行PSC分析，而是基于審計(jì)和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)來(lái)判斷一個(gè)項(xiàng)目是否能通過(guò)PSC檢驗(yàn)。而公路管理局則仍借助于PSC方法進(jìn)行判斷。
但值得注意的是，針對(duì)于物有所值（VfM）和PSC分析目前仍存在著一定爭(zhēng)議。盡管如此，使用這種方法至少可以促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施決策過(guò)程的規(guī)范化和可審計(jì)化，此外還可以鼓勵(lì)所有項(xiàng)目進(jìn)行全面的商業(yè)分析。
?。ㄋ模╋L(fēng)險(xiǎn)分配和管理
有效的風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP項(xiàng)目管理的重要方面。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)并沒有將重要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，這說(shuō)明該項(xiàng)目并不適合采用PPP模式來(lái)供給。但需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門這一點(diǎn)并不能被過(guò)分地強(qiáng)調(diào)。英國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架有一個(gè)基本設(shè)計(jì)，具體見表1所示。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移最大化，英國(guó)公路管理局提出了“穩(wěn)健、可審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配”計(jì)劃，具體采取了一系列措施：一是制定標(biāo)準(zhǔn)的合同范本；二是采取一些項(xiàng)目采購(gòu)技術(shù)，例如在合同最終簽署前組織召開風(fēng)險(xiǎn)研討會(huì)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整進(jìn)行談判等。
表1 英國(guó)基本風(fēng)險(xiǎn)分配框架
風(fēng)險(xiǎn)
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公共部門
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私人部門
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設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)
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√
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土地征用風(fēng)險(xiǎn)
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√
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環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)
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√
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施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
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√
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巖土風(fēng)險(xiǎn)
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√
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設(shè)施重新定位風(fēng)險(xiǎn)
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√
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運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)
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√
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付費(fèi)兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)1
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√
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潛在缺陷風(fēng)險(xiǎn)2
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√
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√
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法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)
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√
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不可抗力風(fēng)險(xiǎn)
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√
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競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目3
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√
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注：1.假設(shè)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為政府直接付費(fèi)；2.需要具體根據(jù)項(xiàng)目而定；3.公共部門
通常會(huì)規(guī)定一個(gè)項(xiàng)目一定范圍內(nèi)不再增加平行的公路，所以此處競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目為一定
范圍外其他交通項(xiàng)目的增加對(duì)本項(xiàng)目帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)，由私人部門承擔(dān)。
（五）采購(gòu)程序及透明度
針對(duì)公路PPP項(xiàng)目，英國(guó)通常采用競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式選擇私人部門。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜性的不同，官員和咨詢顧問可以起到很大作用。例如，M25高速公路項(xiàng)目[3]采購(gòu)過(guò)程就涉及大量?jī)?nèi)外部人員，從而使得項(xiàng)目采購(gòu)得以高效開展。采購(gòu)過(guò)程主要包括四個(gè)主要階段：一是資格預(yù)審；二是投標(biāo)；三是談判；四是簽訂合同。其中，資格預(yù)審包括：發(fā)布預(yù)先信息通知、告知市場(chǎng)有一個(gè)項(xiàng)目即將采購(gòu)；在歐盟官方期刊OJEU上發(fā)布公告；發(fā)布資格預(yù)審公告，介紹項(xiàng)目情況、項(xiàng)目產(chǎn)出要求和說(shuō)明、評(píng)估準(zhǔn)則。招標(biāo)包括：發(fā)布招標(biāo)文件（包含合同范本、投標(biāo)說(shuō)明和指南、項(xiàng)目的可行設(shè)計(jì)方案、項(xiàng)目時(shí)間安排表）；投標(biāo)要求及對(duì)相關(guān)問題的解答；提交投標(biāo)文件；對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行評(píng)估，選出候選名單，最終確定優(yōu)先有選人。
透明的采購(gòu)過(guò)程是公共部門和私人部門合作的一項(xiàng)重要前提條件。足夠的透明度對(duì)于實(shí)際和潛在參與方、采購(gòu)官員、法律方和公眾而言帶來(lái)穩(wěn)定、可靠和可預(yù)測(cè)的信息。對(duì)于具有規(guī)模大且復(fù)雜的公路PPP項(xiàng)目，透明度尤為重要。因?yàn)樯鐣?huì)公眾、政府官員、媒體都高度關(guān)注這類大型項(xiàng)目，私人部門將其資金投入到這類項(xiàng)目時(shí)也都非常謹(jǐn)慎。因此，通過(guò)采取多種渠道、規(guī)范措施提高項(xiàng)目的透明度，滿足各方的信息需求是英國(guó)在實(shí)踐中的一塊重要工作。例如，聘用廉潔正直的官員對(duì)合同中涉及的復(fù)雜條款談判進(jìn)行監(jiān)管，確保采購(gòu)過(guò)程公正。
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英國(guó)公路管理局設(shè)定的PPP項(xiàng)目合同期限通常為30年。標(biāo)準(zhǔn)的合同內(nèi)容包括：核心和一般的合同條款和要求；具體項(xiàng)目合同條款和要求；履行合同條款的時(shí)間表等。
合同變更在實(shí)踐中是經(jīng)常會(huì)發(fā)生的情況。隨著時(shí)間的推移，很多條件發(fā)生改變，但早期的PPP合同并沒有設(shè)置足夠的靈活性以適應(yīng)條件的改變。針對(duì)這種情況，英國(guó)公路管理局制定了雙重合同修訂機(jī)制。如果發(fā)生重大變化，就對(duì)合同進(jìn)行重新審查，這可能會(huì)促使雙方就合同需要變更的部分進(jìn)行重新談判，在此基礎(chǔ)上對(duì)合同進(jìn)行變更。M25就是首個(gè)在協(xié)議中包含審查條件的項(xiàng)目。否則，就采用一次性修改方式，對(duì)已有合同按照標(biāo)準(zhǔn)化方式進(jìn)行修改。一次性修改可能來(lái)自合同規(guī)定的合理調(diào)整、法律調(diào)整、私人部門提出的修改，或者是為了改進(jìn)或提高項(xiàng)目而需要進(jìn)行的變更。
三、PPP項(xiàng)目合同管理和運(yùn)營(yíng)
從PPP項(xiàng)目全生命周期看，運(yùn)營(yíng)階段是非常關(guān)鍵的。運(yùn)營(yíng)期間，使用者直接付費(fèi)模式下，使用公路設(shè)施的公眾向私人部門支付通行費(fèi)，并對(duì)公路設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)以確定是否滿足其預(yù)期和需求。與其他傳統(tǒng)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施模式不同，采用PPP模式的項(xiàng)目更注重吸引公眾的注意力，將公眾的預(yù)期和需求放在首位也正是PPP實(shí)踐相比較傳統(tǒng)政府供給模式的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。因此，在最初設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目時(shí)，明確項(xiàng)目產(chǎn)出很重要，包括公眾所關(guān)注的諸如通行時(shí)間是否可靠，駕駛環(huán)境是否安全以及旅程的舒適度等。為此，明確的項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出結(jié)果是PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)和采購(gòu)以及后續(xù)管理的重要前提。下面對(duì)英國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目合同管理和運(yùn)營(yíng)中的績(jī)效評(píng)估、合同管理以及項(xiàng)目移交進(jìn)行闡述和分析。
?。ㄒ唬┛?jī)效評(píng)估
基于項(xiàng)目產(chǎn)出建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法是公共部門開展有效監(jiān)督管理的重要手段。英國(guó)采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Indicator, KPI）對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段私人部門提供服務(wù)的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為對(duì)私人部門獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，私人部門如果保持或超過(guò)了大部分合同條款規(guī)定的績(jī)效水平，則可以延長(zhǎng)事先約定的合同期限。例如，在M25項(xiàng)目中，英國(guó)將KPI與其向私人部門支付體系相結(jié)合。支付體系具體根據(jù)六個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，包括車道可用性（Lane availability）、通行效率（Route performance）、判定準(zhǔn)則（Condition criteria）、安全設(shè)施（Safety performance）、事故管理（Unplanned events）以及增值服務(wù)（Proactive management）。其中，車道可用性為主要因素。具體見表2。
表2 英國(guó)M25項(xiàng)目向私人部門支付體系調(diào)整機(jī)制
關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）
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評(píng)估方法
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車道可用性
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罰款的情形：
1、封閉道路；
2、延誤通行（基于延誤成本模型罰款）。
不罰款的情形：
1、在擴(kuò)寬通道時(shí)，事先獲得批準(zhǔn)封閉部分路段；
2、基于緊急維護(hù)施工需要，對(duì)夜間核心路段進(jìn)行封閉；
3、突發(fā)事件和意外事故。
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通行效率
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1、月度獎(jiǎng)勵(lì)或者罰款；
2、對(duì)特定路段的評(píng)估。
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判定準(zhǔn)則
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罰款的情形：
1、不合格的行車道；
2、被冰雪嚴(yán)重影響的道路通道；
3、技術(shù)系統(tǒng)造成的損失。
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安全設(shè)施
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1、年度獎(jiǎng)勵(lì)或罰款；
2、M25與國(guó)家安全形勢(shì)的比較。
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增值服務(wù)
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1、年度獎(jiǎng)勵(lì)；
2、對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)目標(biāo)完成情況的評(píng)估。
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?。ǘ┖献麝P(guān)系管理
英國(guó)公路PPP項(xiàng)目合同期限設(shè)定在30年。因此，公共部門和私人部門之間是長(zhǎng)期合作關(guān)系，將這種合作關(guān)系的安排如何充分體現(xiàn)在合同管理實(shí)踐中尤為關(guān)鍵。
在項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工階段，英國(guó)引入獨(dú)立審核人作為第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核，例如核實(shí)支付請(qǐng)求、通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪問檢查項(xiàng)目產(chǎn)出是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求等。聘請(qǐng)獨(dú)立審核人所需的審核服務(wù)費(fèi)用主要有兩種支付方式：一種是由公共部門和私人部門共同承擔(dān)；另一種是如果支付費(fèi)用在某一限額以下，由私人部門獨(dú)立承擔(dān)，如果支付費(fèi)用超過(guò)該限額，則超過(guò)部分由雙方共同承擔(dān)，未超過(guò)部分仍由私人部門承擔(dān)。通常情況下，如果支付給獨(dú)立審核人的費(fèi)用過(guò)高，則說(shuō)明私人部門的表現(xiàn)欠佳。因此，上述兩種支付方式對(duì)私人部門具有一定激勵(lì)作用。
在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，英國(guó)公路管理局的合同經(jīng)理作為公共部門代表，與私人部門進(jìn)行長(zhǎng)期合作。合同經(jīng)理的主要職責(zé)包括道路性能檢測(cè)、私人部門財(cái)務(wù)監(jiān)管和合同管理等（具體見表3）。在較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，合同經(jīng)理必須嚴(yán)格按照雙方合同約定，謹(jǐn)慎地處理風(fēng)險(xiǎn)分配和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等情況從而平衡好公共部門與私人部門之間的關(guān)系。要做好此項(xiàng)工作，合同經(jīng)理需要得到私人部門內(nèi)部員工的支持。如果私人部門沒有按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)，公共部門可以按照以下五個(gè)步驟處理：第一步，提出意見和批評(píng)。合同經(jīng)理以書面形式通知私人部門，告知其行為不符合某些要求或標(biāo)準(zhǔn)。第二步，提交不合格報(bào)告。合同經(jīng)理出具關(guān)于私人部門不符行為的官方報(bào)告。第三步，補(bǔ)救措施。合同經(jīng)理向私人部門提出警告，如果在某一時(shí)限內(nèi)無(wú)法完成要求或達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則將會(huì)采取相應(yīng)的懲罰措施。第四步，實(shí)施懲罰。合同經(jīng)理簽署不合格報(bào)告，并對(duì)私人部門采取懲罰措施。第五步，警告。合同經(jīng)理通知私人部門合同重大條款可能被執(zhí)行，并最終會(huì)有政府介入。對(duì)于違約行為，應(yīng)以最小損失為原則盡快處理。到目前為止，英國(guó)PPP項(xiàng)目中，還沒有發(fā)生過(guò)第五步警告階段的情況。
表3 運(yùn)營(yíng)期合同經(jīng)理主要職責(zé)情況
作用
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責(zé)任
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事例
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性能檢測(cè)
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1、正式審查；
2、現(xiàn)場(chǎng)檢查；
3、抽樣調(diào)查。
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抽樣調(diào)查：
1、交通管理；
2、路面狀況。
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財(cái)務(wù)監(jiān)管
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1、交通數(shù)據(jù)；
2、扣除額/獎(jiǎng)金；
3、月結(jié)付款；
4、年度調(diào)整。
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年度調(diào)整：
1、保存有關(guān)記錄；
2、基于扣除額或者獎(jiǎng)金每年調(diào)整一次。
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合同管理
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1、溝通聯(lián)絡(luò)；
2、出具報(bào)告；
3、記錄和數(shù)據(jù)。
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溝通聯(lián)絡(luò)：
1、與PPP承包商；
2、與第三方（比如公眾等）。
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項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的合同管理事項(xiàng)除上面所提及的幾方面外，還有一項(xiàng)需特別注意，即認(rèn)清雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以及確保不會(huì)發(fā)生本該由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)卻因合同經(jīng)理處理不當(dāng)反而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給公共部門的情況。例如，在英國(guó)由私人部門負(fù)責(zé)高速公路的冬季保暢，也就是說(shuō)，當(dāng)冰雪天氣影響道路通行時(shí)，由承包商負(fù)責(zé)道路清掃并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。但是在特大暴風(fēng)雨天氣時(shí)，除雪設(shè)備無(wú)法爬上陡坡，一部分道路不能清理工作，必須封閉道路。根據(jù)合同約定，私人部門會(huì)因此受到處罰。因此，在下次預(yù)報(bào)有災(zāi)害性天氣時(shí)，私人部門會(huì)就如何避免類似事情的發(fā)生咨詢合同經(jīng)理。合同經(jīng)理通常不會(huì)提出具體意見，而是提醒私人部門確保道路通暢是其責(zé)任。由此，私人部門會(huì)認(rèn)識(shí)到類似事情只能依靠自己想辦法來(lái)解決，比如提前將除雪設(shè)備放置在陡坡的頂部。相應(yīng)的，合同經(jīng)理則成功地禁止了私人部門打算轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的行為。
?。ㄈ╉?xiàng)目移交條款
在英國(guó)，項(xiàng)目移交條款會(huì)根據(jù)公路結(jié)構(gòu)構(gòu)成等情況明確特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)剩余的使用壽命。英國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)為在項(xiàng)目移交時(shí)資產(chǎn)剩余使用價(jià)值為25%。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的項(xiàng)目移交程序與項(xiàng)目施工建設(shè)完成后的交付是不一樣。通常，政府與私人部門之間會(huì)建立一套聯(lián)合檢查程序確定項(xiàng)目的維護(hù)狀態(tài)是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。條款中也會(huì)對(duì)不符合要求的情況如何進(jìn)行補(bǔ)救有較為詳細(xì)的描述。例如，在協(xié)議中會(huì)有條款明確建立一套行動(dòng)計(jì)劃和時(shí)間安排表，從而使得設(shè)施達(dá)到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。
四、采用PPP模式帶來(lái)的好處和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
（一）采取PPP模式帶來(lái)的好處
在英國(guó)，采用PPP模式帶來(lái)的好處是更快地供給基礎(chǔ)設(shè)施并實(shí)現(xiàn)政府部門職能轉(zhuǎn)變。第一，相比政府傳統(tǒng)供給模式，采用PPP模式可以使得項(xiàng)目盡快實(shí)施和供給。主要原因之一是相比私人部門從市場(chǎng)上的籌融資能力，公共部門爭(zhēng)取并撥出財(cái)政預(yù)算資金的能力更弱，尤其是在大型項(xiàng)目上。但這并不是說(shuō)PPP模式的評(píng)估手段就是公正的，而是僅僅表明公共部門可以充分利用PPP模式完成項(xiàng)目融資并盡快開展項(xiàng)目實(shí)施。第二，越來(lái)越多的私人部門通過(guò)PPP模式參與高速公路運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，使得公路管理局由過(guò)去的公路基礎(chǔ)設(shè)施提供者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變（掌舵者而不是劃槳者），這有助于公路管理局將更多注意力放在提高為公眾服務(wù)的意識(shí)上和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的制定上。
?。ǘ┙?jīng)驗(yàn)總結(jié)
1.在吸引私人部門參與的同時(shí)要維護(hù)公眾利益
公路PPP項(xiàng)目必須要同時(shí)兼顧保護(hù)公眾利益和吸引私人參與。這就要求政府和公眾能夠接受合理的價(jià)格以此獲取邊際價(jià)值或邊際利潤(rùn)，而私人部門也要遵循追求合理的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)，交易成本可控等原則。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，公共部門需要基于案例分析等方法識(shí)別影響項(xiàng)目全生命周期價(jià)值的因素、制定風(fēng)險(xiǎn)分配方案、明確公眾的需求并基于需求制定相應(yīng)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。在吸引私人部門方面，公共部門采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)流程。首先將潛在競(jìng)爭(zhēng)者或投資人篩選到少數(shù)幾家；然后在降低交易成本的基礎(chǔ)上，調(diào)整項(xiàng)目產(chǎn)出要求和招標(biāo)條件，從而提升透明度和加強(qiáng)責(zé)任制。公共部門認(rèn)為通過(guò)這種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序可以避免私人部門有過(guò)多利潤(rùn)，進(jìn)而可以促進(jìn)公眾對(duì)政府的信心。
2.給予私人部門足夠的創(chuàng)新空間
從事公路PPP項(xiàng)目的私人部門通常是具備技術(shù)、法律、商業(yè)等多方面優(yōu)勢(shì)的企業(yè)。這與傳統(tǒng)項(xiàng)目要求按照一定技術(shù)規(guī)范和要求建造設(shè)施并交付的模式存在很大差異。PPP模式下，公共部門授權(quán)給私人部門在協(xié)議范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)具體項(xiàng)目，并給予足夠的創(chuàng)新和調(diào)整空間。因此，私人部門需要在項(xiàng)目管理、工程技術(shù)規(guī)范和要求之間達(dá)成一種平衡，在滿足公共部門目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。
3.不斷加強(qiáng)公共部門有關(guān)能力
公共部門的能力高低對(duì)PPP項(xiàng)目的有效開展來(lái)說(shuō)非常重要。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式的實(shí)踐已經(jīng)向公共部門官員提出了各種挑戰(zhàn)。隨著PPP項(xiàng)目運(yùn)作的逐漸成熟和官員能力的逐步提高，公共部門對(duì)外部咨詢顧問或機(jī)構(gòu)的依賴程度也逐漸降低。這一方面來(lái)自于經(jīng)驗(yàn)，包括諸如組建最佳實(shí)踐小組、建立PPP有關(guān)原則和方針、制定標(biāo)準(zhǔn)和程序等，都對(duì)公共部門能力的發(fā)展具有積極促進(jìn)作用。另一方面來(lái)自于公共部門官員根據(jù)工作需要不斷補(bǔ)充相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技能，例如法律和金融知識(shí)。此外，對(duì)于公共部門而言，在PPP管理上還需要規(guī)范化、程序化，這對(duì)于開展并監(jiān)督管理好PPP項(xiàng)目具有重要意義，不能正確認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，很可能會(huì)使得公共部門的管理能力無(wú)法滿足實(shí)際的需求。
[1] M6高速公路位于伯明翰北部，南起拉格比（Rugby），北至蘇格蘭邊界，全長(zhǎng)43公里。
[2] Department of the Environment, Transport and the Regions: The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build and Operate Roads Contracts (HC 476)
[3] M25高速公路，也稱為倫敦外環(huán)高速公路，是一條環(huán)繞英國(guó)首都圈——大倫敦的環(huán)狀高速道路。
