海外高速公路項(xiàng)目PPP模式的應(yīng)用研究
2017-12-26
高速公路是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施組成的一部分，在綜合交通網(wǎng)絡(luò)中起“骨干”作用，支撐著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投資金額一般較大，政府需要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。為緩解經(jīng)濟(jì)壓力，減輕風(fēng)險(xiǎn)，越來(lái)越多的高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式。與DBB、CM、DBM等模式相比，PPP模式優(yōu)勢(shì)明顯，成為我國(guó)對(duì)外承包高速公路項(xiàng)目首選的一種模式。對(duì)于發(fā)展海外基建項(xiàng)目業(yè)務(wù)的企業(yè)而言，海外高速公路項(xiàng)目采用PPP模式，既能減小自身投資風(fēng)險(xiǎn)，也能掙得項(xiàng)目所在國(guó)家政府支持，提高服務(wù)品質(zhì)，建設(shè)品牌項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)意義巨大。
1 PPP模式
PPP（Public Private Partnership）模式，是一種公私合營(yíng)模式，政府為了提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議或其他方式與社會(huì)主體建立起來(lái)的合作關(guān)系，并通過(guò)合同簽署，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。具體分為外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和民營(yíng)類(lèi)。在項(xiàng)目建設(shè)期間，政府與社會(huì)主體之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作，從始至終都參與其中，共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)等事務(wù)，做到風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任公擔(dān)，收益共享，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。
在這一模式下，政府全程參與其中，為項(xiàng)目提供政策、監(jiān)督監(jiān)管等方面支持，社會(huì)主體為項(xiàng)目提供資金、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、人才等方面支持，雙方合作協(xié)調(diào)，各系發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，保證項(xiàng)目順利實(shí)施，提高項(xiàng)目服務(wù)品質(zhì)。其中，社會(huì)主體在項(xiàng)目公司占有大部分股份，便于項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理。
2 海外高速公路項(xiàng)目采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)探討
2.1 減輕經(jīng)濟(jì)壓力
與DBB、CM、DBM等模式相比，政府出資壓力較大，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，難以落實(shí)基本金，經(jīng)濟(jì)壓力相當(dāng)大。采用PPP模式后，社會(huì)資本可以引入項(xiàng)目建設(shè)中，極大拓展了項(xiàng)目融資渠道，充實(shí)項(xiàng)目資金。
2.2 提高投資效率
通過(guò)PPP模式，海外高速公路所在國(guó)家的公共部門(mén)與其他國(guó)家的社會(huì)主體建立一種相對(duì)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的合作關(guān)系，雙方互惠互利，為項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。特別是政府為社會(huì)主體提供政策、監(jiān)督等方面的支持，便于減少海外高速公路項(xiàng)目建設(shè)中的一些麻煩，加速公路建設(shè)速度，提高項(xiàng)目投資效率。
2.3 保證還款開(kāi)源
PPP模式下，政府與社會(huì)主體之間的權(quán)利、責(zé)任通過(guò)合同簽訂來(lái)明確，政府支出責(zé)任是明確的。將政府支出部分納入財(cái)政預(yù)算后，可以明確政府支出責(zé)任，保證還款來(lái)源。
2.4 改善公路服務(wù)品質(zhì)
政府與社會(huì)主體共同管理海外高速公路項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，政府本身有監(jiān)管職責(zé)，加之社會(huì)主體機(jī)制靈活，技術(shù)應(yīng)用意識(shí)強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)化程度高，雙方各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，不僅能保證高速公路建設(shè)質(zhì)量，還能提高公路的服務(wù)品質(zhì)。高速公路承包方不再是干完活拿錢(qián)走人，需要參與公路建成后的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等管理工作，直至項(xiàng)目最終交給業(yè)主，保證了建設(shè)質(zhì)量。
3 海外高速公路項(xiàng)目PPP模式—以馬來(lái)西亞南北高 速公路項(xiàng)目為例
3.1 項(xiàng)目概況
馬來(lái)西亞南北高速公路貫穿馬來(lái)半島，全長(zhǎng)912 km。最開(kāi)始，該條高速公路由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，但是項(xiàng)目建設(shè)中期由于正確財(cái)政困難，資金不足，導(dǎo)致公路簡(jiǎn)稱(chēng)400 km后無(wú)法繼續(xù)建設(shè)下去。經(jīng)過(guò)各方考慮與商討，馬來(lái)西亞政府決定采用BOT模式繼續(xù)項(xiàng)目。確定融資模式后，馬來(lái)西亞聯(lián)合工程與政府歷時(shí)兩年談判，完成項(xiàng)目資金安排，得到政府在該項(xiàng)目上的授權(quán)，與馬來(lái)西亞政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目得以重新開(kāi)工。
3.2 PPP模式操作
馬來(lái)西亞南北高速公路PPP模式采用BOT。馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司作為項(xiàng)目發(fā)起公司，出資新建普拉斯南北高速公路項(xiàng)目有限公司，負(fù)責(zé)承建512 km的公路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)。政府委托項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)30年，到期后，項(xiàng)目公司無(wú)償將馬來(lái)西亞南北高速公里所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。馬來(lái)西亞政府向南北高速公路項(xiàng)目公司提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保，如果普拉斯公司在項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)前17年內(nèi)因交通量下降而出現(xiàn)資金困難，政府為其提供另外資金支持。除此之外，馬來(lái)西亞政府為項(xiàng)目公司提供23 500萬(wàn)美元的援助性貸款，約占項(xiàng)目建設(shè)總投入的13%，項(xiàng)目公司在25年還清貸款，并可以在前15年內(nèi)延期償付。
為了更清楚了解馬來(lái)西亞南北高速公路PPP模式操作，下面結(jié)合對(duì)項(xiàng)目主要參與者、資金構(gòu)成等進(jìn)行了分析，如圖1所示。
3.2.1 主要參與者
項(xiàng)目發(fā)起人：馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目的真正發(fā)起人是馬來(lái)西亞政府。馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司是馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目的發(fā)起公司，其出資創(chuàng)建了普拉斯南北高速公路項(xiàng)目有限公司，負(fù)責(zé)512公里公路的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)等工作。
項(xiàng)目公司：馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司。
財(cái)務(wù)顧問(wèn)：英國(guó)摩根格蘭福投資銀行是馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)顧問(wèn)，為項(xiàng)目資金籌集提供策劃與操作。在馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目實(shí)施期間，英國(guó)摩根格蘭福投資銀行為普拉斯南北高速公路項(xiàng)目有限公司籌集9.21億美元貸款，占項(xiàng)目總投入的44.5%，為馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
貸款銀行：包括國(guó)際金融機(jī)構(gòu)與馬來(lái)西亞本國(guó)金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)。
馬來(lái)西亞政府：作為東道主，馬來(lái)西亞政府給予馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)30年。并且，為其提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保和援助性貸款，使項(xiàng)目順利實(shí)施有了基本政策與資金保障。
3.2.2 資源來(lái)源
馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目投資預(yù)計(jì)20.71億美元，資金構(gòu)成具體是：馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司作為項(xiàng)目發(fā)起公司，投入11.5億美元建立項(xiàng)目公司，占項(xiàng)目總投資的53.97%。其余部分來(lái)自銀團(tuán)貸款，這部分資金是英國(guó)摩根格蘭福投資銀行為項(xiàng)目公司籌集的。其中，從馬來(lái)西亞本國(guó)銀行及其他非金融機(jī)構(gòu)籌集貸款5.81億美元，國(guó)際銀行貸款3.4億美元。馬來(lái)西亞政府作為項(xiàng)目真正發(fā)起人，為項(xiàng)目公司提供6 000萬(wàn)美元的從屬性備用貸款。以上資金為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，
3.2.3 融資結(jié)構(gòu)
從馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目資金來(lái)源可以看出，該項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)以馬來(lái)西亞政府與項(xiàng)目公司簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心。在PPP模式下，馬來(lái)西亞聯(lián)合工程公司出資注冊(cè)新建了一家公司，即普拉斯南北高速公路項(xiàng)目有限公司，直接負(fù)責(zé)
512 km的公路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)等工作，是項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)責(zé)任的法律實(shí)體。而且，該項(xiàng)目公司作為馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目融資的直接借款人，承擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)償還貸款負(fù)有直接法律責(zé)任。
3.2.4 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要有完工風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，為最大程度減少風(fēng)險(xiǎn)或使風(fēng)險(xiǎn)可控，采取了以下風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施：
①完工風(fēng)險(xiǎn)。由貸款銀行承擔(dān)，需要注意的是公路與電廠等項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目，一般采用分段施工、分段投入使用當(dāng)時(shí)，一段工程量完成后就會(huì)獲得一定收益，及時(shí)不能按時(shí)完成施工，也不會(huì)出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
?、谑袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。公路作為產(chǎn)品，其服務(wù)對(duì)象是社會(huì)大眾，具有不確定性，但是政府為項(xiàng)目公司提供最低收入保障，有效規(guī)避了這一風(fēng)險(xiǎn)。
?、劢鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期為7年，由于周期較長(zhǎng)，勢(shì)必存在金融風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，馬來(lái)西亞政府為項(xiàng)目公司提供年利率擔(dān)保和匯率擔(dān)保，幫助項(xiàng)目公司解決了利率與匯率風(fēng)險(xiǎn)。
?、苄庞蔑L(fēng)險(xiǎn)。馬來(lái)西亞政府為項(xiàng)目公司提供從屬性備用貸款6 000萬(wàn)美元，一定程度上降低了項(xiàng)目公司信用風(fēng)險(xiǎn)。
?、菡物L(fēng)險(xiǎn)。政府為保證項(xiàng)目順利實(shí)施，成立特別法，設(shè)立BOT專(zhuān)責(zé)委員會(huì)。
3.2.5 項(xiàng)目成功之處分析
從政府角度看，采用PPP融資模式后，馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目按原計(jì)劃建成并投入使用，緩解了政府資金不足問(wèn)題，也為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了極大便利。而且，在項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合約到期后，可以無(wú)條件收回這條公路；從工程承包角度看，馬來(lái)西亞聯(lián)合公司作為項(xiàng)目的投資者、經(jīng)營(yíng)者，其享有這條公路30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)得到2億美元左右的凈利潤(rùn)。此外，在項(xiàng)目建設(shè)7年間，馬來(lái)西亞聯(lián)合公司可以得到1.5億美元左右的凈稅前利潤(rùn)。
4 結(jié) 語(yǔ)
總之，通過(guò)以上論述與案例分析，對(duì)海外高速公路項(xiàng)目PPP模式操作有了一定認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)高速公路項(xiàng)目融資與建設(shè)由一定借鑒價(jià)值。在國(guó)際化經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國(guó)對(duì)外承包企業(yè)想要走上國(guó)際，一方面不斷加強(qiáng)自身的綜合實(shí)力，另一方面借鑒國(guó)際上成功經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，互有助益。
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