世界各國PPP融資模式的經(jīng)驗研究
2017-12-26
PPP（Public Private Partnership）是西方國家在20世紀90年代以后出現(xiàn)的一種新興的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，目前尚未形成統(tǒng)一的嚴格定義。按照世界銀行定義，PPP是指公共部門與私人部門簽訂的長期協(xié)議，要求私人合作者投資（包括貨幣、技術(shù)、經(jīng)驗、信譽），并將某些關(guān)鍵風險（設(shè)計/技術(shù)、建設(shè)/安裝、交付和市場需求等）轉(zhuǎn)移給私人部門，以交付傳統(tǒng)上應(yīng)由政府提供的服務(wù)，并按照業(yè)績獲得報償。過去20多年，PPP 在全球各地都取得了顯著進展，廣泛適用于公共管理的各個領(lǐng)域。借鑒國際上PPP發(fā)展的先進經(jīng)驗，加強政府與市場合作，對于新形勢下提高我國基礎(chǔ)設(shè)施供給水平具有重要的現(xiàn)實意義。
一、世界各國PPP發(fā)展歷程
據(jù)統(tǒng)計，1985～2011 年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP 名義價值為7751 億美元。其中，英國、澳大利亞、加拿大、西班牙、德國、法國等發(fā)達國家PPP 項目規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位?；仡橮PP發(fā)展軌跡，經(jīng)歷了四個主要階段。
（一）初步探索階段（1979年～1999年）
英國是最早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家。20世紀70 年代末，英國對電力、電信、自來水和煤氣供應(yīng)等行業(yè)進行了大規(guī)模民營化改革，但在教育、醫(yī)療等重點公共服務(wù)領(lǐng)域沒有進行民營化改革。1979年撒切爾夫人擔任英國首相后，在國內(nèi)大力推行將公共部門持有的企業(yè)私有化，但效果不佳且引發(fā)公眾的強烈不滿。面對傳統(tǒng)政府采購歷史欠賬過多、資金預(yù)算緊張、超期超支嚴重等弊病，為鼓勵私人部門參與公共服務(wù)，英國政府借鑒Dartford Bridge、Severn Bridge和Eurotunnel等大型項目的成功經(jīng)驗，于1992年首次推出私人融資計劃（Private Finance Initiative, PFI）。在管理方面，英國1993 年在財政部設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997 年在財政部設(shè)立旨在推廣PFI工作的專門工作組，1999 年成立了由政府持有全部股權(quán)的英國伙伴關(guān)系（Partnership UK）組織。
（二）快速成長階段（2000年～2007年）
英國最先發(fā)起的PFI，隨后被許多英聯(lián)邦國家采用，也被其他國家廣泛借鑒使用。2000年以來，世界各國先后建立了促進、發(fā)展以及管理的PPP 單位（PPP Unit）。由于PPP 的需求、法律、行政管理傳統(tǒng)、文化等諸多因素，這些機構(gòu)的組織形態(tài)、發(fā)揮的作用也各不相同。英國政府2001年將政府全資控股的Partnership UK改為公私合作、共同持股的PPP組織，其中英國財政部持有44% 的股權(quán)，在特殊情況或特殊事項上擁有一票否決權(quán)，以確保在重大事項上公共部門的決定權(quán)。在PFI 發(fā)展過程中，英國審計署持續(xù)對大批PFI 項目進行審計，幾次提交的研究報告對推動PFI 發(fā)展提供有力的數(shù)據(jù)支持。澳大利亞在2000 年建立了首個地方性PPP 單位―維多利亞州PPP 單位，聯(lián)邦政府和各州政府有關(guān)部門陸續(xù)制定了有關(guān)規(guī)制公私合作安排的政策指引和框架協(xié)議。加拿大2000年開始出現(xiàn)省級的規(guī)劃和一些公私合作的專業(yè)機構(gòu)，PPP項目數(shù)量隨之增加，經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項目也在全國普遍開展起來。
（三）成熟完善階段（2008年～2011年）
2008年金融危機爆發(fā)后，世界各國公共投資資金明顯減少，為調(diào)動各方力量擺脫經(jīng)濟不景氣，各國加大了對PPP 支持力度，紛紛成立國家層面的PPP 單位，促使PPP 發(fā)展的組織保障躍上新臺階。英國政府2010年把Partnership UK與英國財政部PPP 政策小組合并，創(chuàng)立了英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK) ，作為英國財政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機構(gòu)，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領(lǐng)域PPP 的技術(shù)援助，負責執(zhí)行全國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略和為私人投資于各種基礎(chǔ)設(shè)施部門提供便利。加拿大借鑒地方級PPP 單位的形式，于2008年建立了國家級的PPP 單位―PPP 加拿大(PPP Canada) 。該機構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會，在管理上具有更高的靈活性。其負責審核和建議聯(lián)邦級的PPP 項目，為PPP 管理制定政策和最優(yōu)實踐，提供技術(shù)援助，并與地方級的PPP 單位合作推廣PPP。澳大利亞于2008年設(shè)立了國家級的PPP 單位―澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure Australia)，通過基礎(chǔ)設(shè)施和運輸部向澳大利亞議會提交年度報告。其主要職能是協(xié)助政府制訂基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)藍圖，制訂基礎(chǔ)設(shè)施融資的規(guī)章，為政府、投資人和基礎(chǔ)設(shè)施擁有人提供咨詢服務(wù)。
?。ㄋ模┥罨母镫A段（2012年至今）
盡管PFI在英國成績斐然，但項目花費太高、進度較慢、財務(wù)不透明、投資人牟取暴利、風險分擔不合理等問題也經(jīng)常被議會和納稅人所詬病。2011年12年，英國財政部宣布對實行了20年之久的PFI進行改革，并就13個方面存在的問題向國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)和個人公開征詢改進建議。2012年12月，英國財政部發(fā)布文件《公私合作的新方式》（《NewApproach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改進模式―PF2（Public Private 2）。與PFI相比，最大的區(qū)別是在PF2 中私人部門對基礎(chǔ)設(shè)施不再運營，引入政府權(quán)益資本，政府兼具投資人和采購商的雙重身份，公共財政政策由原來的“不花錢也辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;少花錢多辦事”。此外，PFI還在加大英國基礎(chǔ)設(shè)施局授權(quán)、增加服務(wù)靈活性、提高透明度等關(guān)鍵問題上有了重大改變，未來很可能引領(lǐng)世界PPP發(fā)展的新潮流。
二、世界各國開展PPP的主要經(jīng)驗
（一）國家層面的政治支持和政策引導為順利開展PPP提供了基礎(chǔ)性保障。國際實踐表明，私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目成功運作和融資安全必須得到政府的強有力支持。20世紀70年代末至80年代初，石油危機和經(jīng)濟滯漲令凱恩斯主義遭到廣泛質(zhì)疑。為了破解政府投資運營的基礎(chǔ)設(shè)施存在投資浪費、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等諸多弊病，英、美等國倡導對公共企業(yè)實施私有化改革。其間曾出現(xiàn)“過度私有化”誤區(qū)：將基礎(chǔ)設(shè)施供給責任全部交給私人部門，政府怠于作為，一旦出現(xiàn)始料未及的問題和風險時極易引發(fā)虧損，融資難度增大，這使私人部門傾向于不斷提高公共產(chǎn)品價格、卻對增加投入越發(fā)謹慎，阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。20世紀90年代開始，英、美等國開始糾正過度私有化弊端，推出一系列基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式。一是政策層面給予強力支持，如美國提出“吸引私人資本參與重建美國”、“PPP要后來居上”等戰(zhàn)略目標，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世親自為《地方政府開發(fā)PPP 項目手冊》撰寫序言并提出“通過PPP 地方政府可以實現(xiàn)選民的愿望”。二是政府正確引導解決融資難問題，日本、美國加大政府增信支持或提供低息貸款，法國允許項目法人經(jīng)過批準以承建設(shè)施向銀行抵押融資，英國推出一系列短期擔保計劃，韓國提供稅收優(yōu)惠，這些措施較好地促進了基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)。
?。ǘ┩陚湎到y(tǒng)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范為順利開展PPP奠定了堅實的制度保障。PPP是以長期合同的形式存在的，其持續(xù)期至少在10年以上。由于PPP項目的參與者包括利益完全不同的公共部門和私人部門，因此在存續(xù)期內(nèi)有效保障公共部門和私人部門的合法權(quán)益是雙方共同關(guān)注的問題。世界各國的實踐證明，健全的、與PPP相關(guān)的法律法規(guī)是項目順利啟動、成功實施、平穩(wěn)運營的基本保證，也是防止和減少風險的重要手段。英國政府發(fā)布的技術(shù)政策與指南最多、最成熟，包括《公私合作：政府的方式》、《基礎(chǔ)設(shè)施采購：交付長期價值》、《公共部分與私營部門聯(lián)合體操作指南》、《公私合作的新方式》等，此外還先后發(fā)布了4個版本的PFI合同示范文本，其中2007版共37章、300余頁，內(nèi)容詳盡、便于操作，不僅節(jié)省談判時間，而且減少了公私部門之間產(chǎn)生的法律糾紛。澳大利亞2008～2011 年間連續(xù)發(fā)布一整套全國公私合作指南，共9卷，涉及PPP的方方面面，此外還專門發(fā)布了適用于社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的標準合同范本，為PPP項目的成功實施提供了政策和技術(shù)上的保障。
（三）設(shè)立高效專業(yè)的管理咨詢機構(gòu)為順利開展PPP提供了可靠的組織保障。從國際經(jīng)驗看，政府在履行PPP職能時，普遍存在招標采購動力不足、部門間協(xié)調(diào)不夠、專業(yè)技能缺失、交易成本過高、相關(guān)信息不全等機制性失效問題，需要建立PPP專業(yè)組織予以彌補。凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP單位甚至地方PPP單位，如英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK)，PPP 加拿大中心(PPP Canada)、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure Australia)等。作為PPP專門管理機構(gòu)，PPP專門機構(gòu)利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家，為政府提供專業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機制性失效問題，在成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。雖然各國PPP中心的職能依各自政治制度、法律框架、發(fā)展水平等不同而有所差異，但無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的，其主要職能包括：（1）提出政策建議，包括為PPP立法、篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定項目采購與實施程序、設(shè)計沖突解決機制等提出建議；（2）參與項目審核，從PPP項目準備至合同簽署，全過程參與審核，決定項目是否適用PPP模式;（3）提供技術(shù)支持，在項目識別、評估、招標采購、合同管理等環(huán)節(jié)，為政府提供技術(shù)支持，與市場投資人溝通互動；（4）提高政府能力，通過培訓等提高政府部門對PPP的正確認識，開展相關(guān)能力建設(shè)；（5）支持項目融資，通過直接投資項目，或代表政府發(fā)布項目信息以增強市場投資人信心，促進項目融資；（6）建立信息平臺，搭建PPP政策和項目信息平臺，幫助政府推介PPP項目，保證信息公開透明，促進市場競爭。
?。ㄋ模?gòu)建目標共同、利益共享、風險共擔的運作機制是順利開展PPP的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。PPP項目的全生命周期普遍偏長，經(jīng)歷規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、維護等多個階段，20-30年的投資回收期頗為常見，所涉風險類型和表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣。因此，PPP項目成功運行必然具備目標共同、利益共享、風險共擔三個重要特征。一是目標共同。政府和私人資本之間構(gòu)建伙伴關(guān)系是PPP題中應(yīng)有之義。公共部門之所以與私人部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心就是存在一個共同目標：在某一具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。私人部門以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，公共部門以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。二是利益共享，PPP中公共部門和私人部門并不是分享利潤，而且還需要對私人部門可能的高額利潤進行控制，即不允許私人部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。PPP的利益共享是指，私人部門通過資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢獲得合理利潤，提高基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量與效率，政府在不增加財政負擔的前提下，履行好公共服務(wù)職能，使大眾共享PPP的社會成果。三是風險共擔。在PPP中，公私部門合理分擔風險這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私人部門其他交易形式的顯著標志。如政府采購過程中，公私雙方是讓自己盡可能少承擔風險。而PPP中，公共部門卻盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，讓對方承擔的風險盡可能小；私人部門實際會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，從而使公共部門規(guī)避易發(fā)“道德風險”的領(lǐng)域。因此，PPP模式中，應(yīng)更多的考慮雙方風險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔，將整體風險最小化，風險的合理分擔成為項目成功的關(guān)鍵所在。PPP項目風險分類與風險分擔見表１。
表1 PPP項目風險分類與風險分擔
三、我國開展PPP的政策建議
?。ㄒ唬┳龊庙攲釉O(shè)計，建立健全PPP政策、法規(guī)體系。一是加快PPP立法進程。借鑒國外成功經(jīng)驗并結(jié)合我國具體實際，加快建立和完善以《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法為主，大中型項目單項立法作為補充，地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法等法律法規(guī)相配套，其他文件作為指導的系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。同時，進一步細化非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，進一步規(guī)范PPP項目操作規(guī)則，包括市場準入、政府采購、預(yù)算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等，形成對PPP的統(tǒng)一管理，為在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用奠定政策基礎(chǔ)。二是加大宣傳力度。積極向地方政府宣介PPP模式，適時推動地方政府用好地方立法權(quán)，先行制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等地方性PPP法規(guī)，促進法制環(huán)境優(yōu)化改善。
?。ǘ┘訌娊M織領(lǐng)導，盡快建立專門的PPP管理機構(gòu)?？煽紤]由財政部進行專屬管理，構(gòu)建PPP工作機制，并積極推動設(shè)立PPP管理機構(gòu)，加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的統(tǒng)一指導。此外，利用現(xiàn)有行業(yè)部委內(nèi)具有相應(yīng)知識經(jīng)驗的專家，在財政部設(shè)立為實施PPP模式提供全面專業(yè)支持的經(jīng)濟咨詢機構(gòu)和技術(shù)咨詢機構(gòu)，滿足PPP 模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。
?。ㄈ﹫猿质袌龌\作，培育搭建符合PPP要求的投融資主體。一是完善地方政府融資平臺建設(shè)。更好地發(fā)揮融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的經(jīng)驗和作用，整合財政、土地、金融、行政等資源，對已有融資平臺進行改造和規(guī)范，吸引社會資本特別是民營資本入股，推動成立融資平臺與社會資本共同出資設(shè)立的混合所有制投融資主體。二是培育符合PPP模式要求的市場化企業(yè)。按照財政部“更加強調(diào)公私部門共同參與的全過程合作，實施主體必須為政府與社會資金共同組建的SPV公司”的要求，研究解決建設(shè)管理基礎(chǔ)設(shè)施項目的回報率問題，增強市場化企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的吸引力，并在運行過程中進一步增強其實力，培育企業(yè)發(fā)展壯大。
（四）明確支持領(lǐng)域，研究創(chuàng)新適應(yīng)我國實際的PPP的模式。《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》規(guī)定，城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管網(wǎng)建設(shè)和改造、污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)、生態(tài)園林建設(shè)等4個重點領(lǐng)域中的經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可采用PPP模式推進；國務(wù)院首批鼓勵社會資本參與投資運營的80個示范項目，涉及鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等。建議我國可先從經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展先行先試，研究創(chuàng)新適應(yīng)我國國情的模式，待完善成熟后借鑒推廣，促進PPP模式項目盡快落地。針對項目本身經(jīng)濟性的強弱采用不同的激勵政策，對經(jīng)濟性較強的項目，可以采用市場化程度更高的方式，而市場化程度較低的可借鑒PFI模式。同時，加強風險管控，從國家層面規(guī)范對地方政府財政負債的評價標準，加強對地方政府負債的控制，為推廣PPP模式創(chuàng)造良好的政府信用環(huán)境。
