在建設(shè)工程投資控制過程中，一般分為決策階段的投資控制、設(shè)計(jì)階段的投資控制、招標(biāo)階段的投資控制以及施工階段的投資控制。其中，設(shè)計(jì)階段的投資控制尤為重要。在此階段，需編制初步設(shè)計(jì)概算(下稱“概算”)及施工圖預(yù)算，而概算作為總投資控制的依據(jù)，有著十分重要的作用。

　　實(shí)踐中，較政府投資項(xiàng)目，很多PPP項(xiàng)目因種種原因更容易面臨超出概算(以下簡(jiǎn)稱“超概”)風(fēng)險(xiǎn)，致使項(xiàng)目無法推進(jìn)，影響項(xiàng)目進(jìn)展。本文結(jié)合部分PPP項(xiàng)目關(guān)于超概的解決思路，分析PPP項(xiàng)目超概的原因、面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及超概的預(yù)防措施。

　　一、概述

　　設(shè)計(jì)概算是指以初步設(shè)計(jì)文件為依據(jù)，按照規(guī)定的程序、方法和依據(jù)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目總投資就其構(gòu)成進(jìn)行的概略計(jì)算。概算由設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制，并對(duì)其編制質(zhì)量負(fù)責(zé)。

　　概算應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)所需的全部費(fèi)用，如工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)(基本預(yù)備費(fèi)、價(jià)差預(yù)備費(fèi))等，部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還包括鋪底流動(dòng)資金。概算在編制時(shí)，應(yīng)按當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐脑O(shè)備、材料價(jià)格計(jì)算。

　　概算文件應(yīng)視項(xiàng)目具體情況采用三級(jí)概算(總概算、綜合概算、單位工程概算)或二級(jí)概算(總概算、單位工程概算)的編制形式。

　　根據(jù)《政府投資條例》(國(guó)務(wù)院令第712號(hào))等相關(guān)規(guī)定，概算是控制項(xiàng)目總投資的依據(jù)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，不得隨意超出概算?！逗幽鲜∈〖?jí)政府投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》(豫發(fā)改投資〔2020〕54號(hào))同時(shí)規(guī)定未經(jīng)核定概算的省級(jí)政府投資項(xiàng)目不得開工建設(shè)。

　　因此，概算經(jīng)批準(zhǔn)之后，即作為政府投資額的上限，應(yīng)避免項(xiàng)目超概。

　　二、PPP項(xiàng)目超概原因分析及超概后果

　　(一)PPP項(xiàng)目相較政府投資項(xiàng)目更易超概的分析

　　較政府傳統(tǒng)投資項(xiàng)目而言，PPP項(xiàng)目更容易超概，主要原因如下：

　　1.項(xiàng)目邊界條件不同

　　政府傳統(tǒng)投資項(xiàng)目一般在施工圖預(yù)算出來之后，編制工程量清單，經(jīng)財(cái)政評(píng)審進(jìn)行招標(biāo)。此時(shí)，項(xiàng)目往往已經(jīng)完成了初步設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘察，項(xiàng)目邊界較為清晰，前期工作深度較深，且傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目一般僅針對(duì)工程費(fèi)用部分，投資較為控制。

　　PPP項(xiàng)目一般在完成可研報(bào)告編制之后即進(jìn)行社會(huì)資本采購(gòu)。此時(shí)，前期工作準(zhǔn)備時(shí)間較短，很難準(zhǔn)確界定項(xiàng)目的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的邊界條件比較模糊，一般按照“費(fèi)率”下浮的方式確定建設(shè)成本結(jié)算基數(shù)。在此過程中會(huì)存在大量的變動(dòng)因素，特別是雙方約定的建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素及承擔(dān)方式，均會(huì)影響到總投資的最終確定。

　　2.項(xiàng)目籌資方式不同

　　資金是保障項(xiàng)目順利實(shí)施的重要因素，如項(xiàng)目實(shí)施過程中，因資金到位不及時(shí)，極易導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)停窩工、工期延誤等現(xiàn)象。

　　傳統(tǒng)投資項(xiàng)目先有預(yù)算在招標(biāo)，承包商不需要再去籌措資金，在其中標(biāo)后，即可開始項(xiàng)目實(shí)施，政府根據(jù)其施工進(jìn)度支付工程款，工期延誤的可能性相比PPP項(xiàng)目較小。

　　PPP項(xiàng)目主要依賴投資人的融資能力，并由項(xiàng)目公司去籌措資金。然而，項(xiàng)目公司能否順利完成融資，取決于社會(huì)資本方的實(shí)力、項(xiàng)目融資手續(xù)、政策的松緊等，不確定性因素較多。在實(shí)際中，不少項(xiàng)目因種種原因?qū)е氯谫Y不能，項(xiàng)目因資金問題而頻繁停工。

　　停窩工不僅導(dǎo)致項(xiàng)目公司多支出相關(guān)費(fèi)用，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的遲延。2017年前后，材料價(jià)格經(jīng)歷了一波上漲，造成部分項(xiàng)目本應(yīng)在材料價(jià)格處于低點(diǎn)時(shí)完成，但因?yàn)楣て谘诱`，致使工程在材料價(jià)格處于高點(diǎn)時(shí)完成，直接導(dǎo)致工程投資額的增加。

　　(二)PPP項(xiàng)目常見超概原因分析

　　因PPP項(xiàng)目與政府方的上述區(qū)別，PPP項(xiàng)目更容易超概。更有甚者，部分項(xiàng)目超概甚至超出原概算金額的30%甚至更高，經(jīng)分析超概原因，可分為政府方原因、社會(huì)資本方原因以及不可抗力原因。

　　1.政府方原因

　　一是項(xiàng)目前期工作深度不足，部分項(xiàng)目急著上馬，包裝時(shí)間較短，未充分考慮、調(diào)研項(xiàng)目所需的實(shí)際規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)。在做可研估算時(shí)，也未經(jīng)充分的科學(xué)論證，可研估算確定時(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，致使投資額滿足不了項(xiàng)目的實(shí)際需求，項(xiàng)目初始，即遺留了超概的風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是部分項(xiàng)目在建設(shè)期間提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。部分項(xiàng)目隨著項(xiàng)目實(shí)施，原預(yù)計(jì)的項(xiàng)目功能或者標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滿足不了項(xiàng)目的實(shí)際需要，如某項(xiàng)目原計(jì)劃僅路面維修改造，但實(shí)際實(shí)施時(shí)增加了雨污分流和電力電信管網(wǎng)等工程。因?yàn)榻ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提升以及建設(shè)規(guī)模的增加，均導(dǎo)致了投資額增加，造成超概。

　　三是因政府方原因?qū)е鹿て谘诱`，造成工期延長(zhǎng)。工程本應(yīng)在材料價(jià)格處于低位時(shí)完成，但因工期延誤，在材料價(jià)格處于高位時(shí)才完成，直接引起了費(fèi)用增加，造成了超概。政府方常見的原因主要有土地提供不及時(shí)、項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)辦理不及時(shí)致使融資困難，項(xiàng)目因資金缺口而停滯等。

　　四是部分項(xiàng)目落地時(shí)間久，從可研審核通過，到項(xiàng)目落地前前后后經(jīng)過三四年或者更久，期間經(jīng)歷了人材機(jī)等價(jià)格上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可研估算的金額。以及部分項(xiàng)目前期終止后，未調(diào)整可研報(bào)告，在二次選擇投資人時(shí)，總投資仍根據(jù)舊可研報(bào)告的估算金額為基數(shù)計(jì)算總投資，未考慮項(xiàng)目的邊界條件已經(jīng)發(fā)生了變化，也導(dǎo)致了項(xiàng)目概算不能滿足實(shí)際情況。

　　2.社會(huì)資本方原因

　　社會(huì)資本方常見的原因主要有因其自身原因?qū)е碌墓て谘诱`，如資金到位不及時(shí)、人材機(jī)未及時(shí)到位、施工組織不合理等，錯(cuò)過了材料價(jià)格較低的時(shí)點(diǎn)，形成的工程量花費(fèi)了更多的投資。此外，社會(huì)資本方在施工時(shí)因質(zhì)量缺陷返工也導(dǎo)致了投資額增加。

　　雖然因社會(huì)資本方原因增加的投資額，應(yīng)由其自行承擔(dān)，在總投資認(rèn)定時(shí)不應(yīng)計(jì)入總投資，但是，因其占用了項(xiàng)目公司的資金額度，項(xiàng)目公司需另行籌措資金解決剩余的工程。

　　3.其他原因

　　因揚(yáng)塵管控、政策變更、地質(zhì)條件、材料價(jià)格上漲等原因，也導(dǎo)致了項(xiàng)目超概。

　　《政府投資條例》(國(guó)務(wù)院令第712號(hào))規(guī)定可以調(diào)概的事由為國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等，《河南省政府投資管理辦法》(省政府令196號(hào))在此基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了自然災(zāi)害也可以進(jìn)行調(diào)整概算。上述情形系法定超概情形，除此之外的原因，建議應(yīng)厘清責(zé)任之后，再進(jìn)行概算調(diào)整。

　　(三)超概后果

　　超概之后，最直接的后果會(huì)面臨融資缺口的問題，如項(xiàng)目超概過多，在政府方未履行完調(diào)概手續(xù)之前，金融機(jī)構(gòu)很難向項(xiàng)目公司發(fā)放貸款，一定程度上影響項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施;如項(xiàng)目公司通過流動(dòng)資金貸款，可能造成更高的資金成本，在總投資認(rèn)定時(shí)，過高的資金成本能否計(jì)入總投資存在一定的不確定性。

　　三、調(diào)概的程序

　　在項(xiàng)目超概后，對(duì)使用預(yù)備費(fèi)可以解決或者部分分項(xiàng)工程投資超過批復(fù)的投資概算但項(xiàng)目總投資不超過核定的總投資概算的，則可進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑，無需履行調(diào)概程序。

　　如無法通過內(nèi)部調(diào)劑及動(dòng)用預(yù)備費(fèi)解決的，應(yīng)申請(qǐng)調(diào)概。關(guān)于調(diào)概程序，國(guó)家層面的政策文件未見詳細(xì)的規(guī)定，各個(gè)地方關(guān)于調(diào)概的程序規(guī)定并不完全相同，以河南省為例，經(jīng)梳理，調(diào)概的時(shí)點(diǎn)、程序可參照如下執(zhí)行：

　　(一)關(guān)于調(diào)概的時(shí)點(diǎn)

　　《河南省省級(jí)政府投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》(豫發(fā)改投資〔2020〕54號(hào))規(guī)定，原則上應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)際完成投資達(dá)到原核定項(xiàng)目概算總投資百分之七十及以上時(shí)申請(qǐng)概算調(diào)整，一個(gè)項(xiàng)目原則上只允許調(diào)整一次。

　　(二)關(guān)于調(diào)概的程序

　　根據(jù)河南省相關(guān)規(guī)定，在初設(shè)批復(fù)之后，如需要申請(qǐng)調(diào)整概算的，可不需要重新編制可行性研究報(bào)告，由原概算審批部門出具概算調(diào)整調(diào)整手續(xù)即可。

　　項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案以及資金來源，并附具與調(diào)整投資概算有關(guān)的支撐材料，按照規(guī)定程序由有關(guān)部門報(bào)本級(jí)政府研究同意后，由原投資概算核定部門核定。有關(guān)的支撐材料主要如下：

　　1.原初步設(shè)計(jì)文件及批復(fù)文件;

　　2.概算調(diào)整書，調(diào)整概算與原批概算對(duì)比表，并分類定量說明概算調(diào)整的原因、依據(jù)和計(jì)算方法;

　　3.與概算調(diào)整有關(guān)的招標(biāo)及合同文件，包括變更洽商部分;

　　4.施工圖設(shè)計(jì)(含裝修設(shè)計(jì))及預(yù)算文件等調(diào)整概算所需的其他材料;

　　5.超概部分的資金來源。

　　上述資料中，資金來源是調(diào)概方案中的核心內(nèi)容。常見方式主要有：

　　一是政府追加投資，維持原項(xiàng)目規(guī)模不變，由政府方負(fù)責(zé)解決超概的資金。

　　二是剝離部分子項(xiàng)目，如為項(xiàng)目包項(xiàng)目，政府方可剝離部分子項(xiàng)目另行實(shí)施，將總投資控制在概算內(nèi)。但是對(duì)于不能分離的項(xiàng)目，無法通過剝離子項(xiàng)目的方式來解決超概。

　　三是如當(dāng)?shù)刎?cái)承有空間，距離10%紅線有較大安全閥的情況下，可以將超概部分的金額也納入PPP項(xiàng)目中。調(diào)概完成后，政府方與項(xiàng)目公司簽署補(bǔ)充協(xié)議，并根據(jù)《財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3790號(hào)建議的答復(fù)》(財(cái)金函〔2020〕59號(hào) )等相關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目庫(kù)中更新項(xiàng)目支出責(zé)任相關(guān)數(shù)據(jù)并上傳修改后的合同等相關(guān)材料，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)缺口部分的融資。

　　如采用方式一及方式二，需要政府方配套資金去實(shí)施，避免項(xiàng)目無法實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾。

　　四、超概的預(yù)防措施

　　(一)前期工作階段

　　前期工作階段對(duì)超概的預(yù)防可從三個(gè)方面進(jìn)行：

　　1.政府方科學(xué)開展前期工作，避免前期工作深度不足，合理規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膬r(jià)格，編制估算，并合理預(yù)留預(yù)備費(fèi)。

　　2.施工圖設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行限額設(shè)計(jì)。在確保各項(xiàng)功能滿足初設(shè)文件的前提下，將施工圖預(yù)算控制在概算范圍內(nèi)。在施工圖設(shè)計(jì)時(shí)，如發(fā)現(xiàn)可能超概，應(yīng)進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，將投資額控制在概算范圍內(nèi)。

　　3.編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，在政府方與社會(huì)資本方合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，督促雙方控制各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，避免增加投資額。

　　(二)項(xiàng)目建設(shè)期

　　項(xiàng)目建設(shè)期間，政府方通過監(jiān)理、全過程造價(jià)咨詢單位等，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的投資控制。定期分析項(xiàng)目的實(shí)際投資額與計(jì)劃投資額，如發(fā)生較大偏差，應(yīng)仔細(xì)區(qū)分原因，厘清政企責(zé)任。如因項(xiàng)目公司責(zé)任造成或應(yīng)由其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，引起的投資額不計(jì)入項(xiàng)目總投資。

　　同時(shí)，政府方提供項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)，及時(shí)提供建設(shè)用地，為項(xiàng)目建設(shè)提供良好環(huán)境，確保項(xiàng)目按期完工，避免因工期延長(zhǎng)導(dǎo)致項(xiàng)目材料價(jià)格上漲引起超概。

　　社會(huì)資本方應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)批復(fù)的設(shè)計(jì)文件施工，不得任意進(jìn)行工程變更，所有變更均需經(jīng)政府方同意。政府方不得隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或建設(shè)規(guī)模，確需調(diào)整的，應(yīng)履行相關(guān)手續(xù)后在調(diào)整。

　　PPP項(xiàng)目超概防控，應(yīng)貫穿項(xiàng)目的全過程，從前期立項(xiàng)，到后期實(shí)施，均需嚴(yán)格把控。同時(shí)，在項(xiàng)目超概后，應(yīng)根據(jù)政策的規(guī)定，履行相關(guān)調(diào)概手續(xù)，保障項(xiàng)目正常推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。