PPP的全球現(xiàn)狀與國別經(jīng)驗
2017-12-26
PPP的雛形在歷史上早已有之。早在18、19世紀的英國，就有大商人聯(lián)合設立類似信托的公司，向私人借錢維修公路，并設卡收費，作為還款來源。現(xiàn)代意義上的PPP則出現(xiàn)于上世紀90年代初的英國、加拿大等國家.本部分將首先介紹PPP的全球發(fā)展概況，其次介紹英國與加拿大的PPP發(fā)展歷程。
1、全球發(fā)展概況
根據(jù)布魯金斯與洛克菲勒基金會在2011年發(fā)布的報告，如果按照1985年至2011年期間的名義總投資來計算，則PPP的全球前五大市場分別為歐洲、亞洲與澳大利亞、拉美與加勒比、美國與加拿大。2012年，PartnershipsBulletin和德勤對70多家國際領先的PPP企業(yè)進行調(diào)查，評選出了全球五大最活躍的PPP市場，依次為加拿大、美國、法國、比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟和英國。
世界銀行和PPIAF的PPI項目數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計了中低收入國家的基礎設施行業(yè)私人參與狀況。PPI這一概念是由世界銀行提出的，與PPP可以互換，只不過前者多用于開發(fā)性融資領域。如圖2所示，如果以投資額來衡量的話，中低收入國家的PPP起步于上世紀90年代，在1998年達到峰值，之后從2004年起再次上升，在2012年再次達到峰值。但2012年的峰值僅為1998年峰值的一半左右。
德勤在2007年提出了PPP的市場成熟度理論，在對各國影響PPP發(fā)展的9個要素進行評估的基礎上，將各國的PPP發(fā)展劃分為由低到高的三個階段：發(fā)展中的PPP市場、活躍的PPP市場以及運行良好的成熟PPP市場。在此基礎上，他們對不同國家和地區(qū)的發(fā)展情況進行了評估。目前英國和加拿大在PPP領域相對領先，處于成熟階段。因此，接下來我們將分別介紹英國與加拿大的PPP發(fā)展狀況。
2、英國
英國是全球范圍內(nèi)最早實施PPP的國家之一，英國PPP的主要形式是私人融資計劃。1992年11月，保守黨政府的財政部長拉蒙特在秋季預算報告中宣布，將允許私人資本在公共建設中發(fā)揮更大作用，此即PFI的開端。目前英國主管PPP的機構(gòu)是財政部下屬的英國基礎設施局。
根據(jù)英國財政部2014年12月發(fā)布的報告，截至2014年3月，英國一共有728個PFI項目，資本總額達566億英鎊。預計2014至2015財年，私人部門的投資支出將達到20億英鎊，到2015至2016財年則將增長到29億英鎊;在這兩個財年中，政府支付的“單一費用”預計分別為103億英鎊和105億英鎊。英國多數(shù)政府部門都有過與私人部門合作的經(jīng)驗。在截至2012年的717個項目資金已到位項目中，教育部、衛(wèi)生部、交通部、國防部分別占了166、118、62和46個項目。從應用領域來看，項目最多的是學校、醫(yī)院、市政建設、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理。除了以上領域，PFI還廣泛用于國防等領域，比如空中加油機的采購、海岸防務項目、空中交通管制等。
支持者認為，PFI通過將私人企業(yè)引入公共服務的提供過程中，緩解了公共財政壓力，發(fā)揮了私人部門的創(chuàng)造性，引入了債權(quán)人監(jiān)督機制，提高了公共服務質(zhì)量。在PFI模式下，政府由公共服務的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，私人部門負責公共設施的建設、維護，并從政府那里獲得長期穩(wěn)定的費用支付，公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務，最終實現(xiàn)三贏。但是，也不無反對聲音。2008年，北愛爾蘭公共事務聯(lián)盟發(fā)布了一份報告，指出了北愛爾蘭境內(nèi)PPP/PFI項目存在的諸多問題。該報告建議對政府的公共投資政策進行獨立評估，并在評估完成之前暫停PPP。
從1995年到本輪全球金融危機前，PFI整體呈上升趨勢，到2006年達到高峰。從2006年到現(xiàn)在，無論項目數(shù)還是資本總額都呈現(xiàn)出下滑態(tài)勢。金融危機造成的融資條件惡化與政府財政緊縮只是一個導火索，事實上，PFI在經(jīng)過20年發(fā)展后已經(jīng)問題重重。由于與私有化存在千絲萬縷的聯(lián)系，PFI從一開始就為左派所詬病。近年來連保守黨都認為它作為一種項目融資方式的效率極端低下。
有鑒于此，英國政府對PFI進行了系統(tǒng)的評估和改革，并于2012年12月推出了PF2，以增強公眾和私人投資者信心，推動PFI持續(xù)發(fā)展。表4中列舉了PFI的主要問題以及相應的改革措施。
3、加拿大
近年來PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無論從市場活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。尤其是自本輪全球金融危機以來，該國的PPP市場持續(xù)活躍，與世界其他地方的低迷形成了鮮明的對比。加拿大PPP委員會發(fā)表的白皮書就毫不諱言地指出，加拿大是全球PPP最佳實踐的主要來源。穆迪也認為加拿大的PPP模式最為成熟，就連英國財政部都對加拿大模式表示了深厚興趣。
PPP最初在加拿大的發(fā)展主要是以不列顛哥倫比亞、亞伯達、安大略和魁北克為代表的省一級政府在推動，經(jīng)過多年的摸索和經(jīng)驗積累，形成了獨具特色的加拿大模式。由于教育、交通、醫(yī)療主要是省一級政府在分管，因此最初的PPP也主要是這些領域在采用。
在意識到PPP的優(yōu)勢之后，聯(lián)邦政府也加大了對PPP的支持力度。與英國為緩解財政約束而引入私人資金不同，加拿大政府似乎一開始就看到了PPP對促進經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)的巨大作用，因此政府從一開始就出資參與項目。2007年，政府設立“PPP基金”和加拿大PPP局，由后者負責協(xié)調(diào)基金的使用。通過五輪項目征集，該局將全部12.5億加元的基金投資于20個項目，并橇動60多億加元的私人資金，使PPP在全國6個省區(qū)、13個市得到了推廣。這也部分解釋了為何金融危機以來該國的PPP市場仍然相當活躍。2013年，聯(lián)邦政府設立新的“建設加拿大基金”，計劃在未來10年調(diào)動140億加元用于支持各級政府的基礎設施建設，以促進經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)和提高生產(chǎn)率。此舉進一步提振了地方政府參與PPP項目的熱情，保證了不斷有新的參與者加入到PPP市場中，也加大了對私人部門的吸引力。
截至2013年，加拿大一共有220個PPP項目，按照累積項目金額排序，前五大PPP行業(yè)分別為：交通、醫(yī)療健康、司法/勞改、能源與教育。
在融資方面，加拿大比較有特色的是養(yǎng)老基金投資PPP的模式。據(jù)統(tǒng)計，加拿大養(yǎng)老金在基礎設施的投資占總資產(chǎn)比例平均為5%，遠高于國際的1%。這些資金雄厚的機構(gòu)投資者的參與，給PPP項目提供了大量的低成本資金，同時他們自身也獲得了長期穩(wěn)定的投資收益。
2014年3月，CCPPP發(fā)布了一份報告，對2003年至2012年這10年期間加拿大PPP項目的經(jīng)濟績效進行了評估，結(jié)論是PPP的實施極大地促進了加拿大的經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造與居民福利。此外，這十年間，PPP項目還幫助公共部門節(jié)約了99億美元，并為聯(lián)邦和地方政府創(chuàng)造了75億美元稅收。
在2015年發(fā)布的白皮書中，CCPPP將PPP在加拿大的成功歸結(jié)為四個關(guān)鍵因素：一是穩(wěn)定的項目儲備;二是高效的招標流程;三是多元的融資來源;四是有利的政治環(huán)境。
PPP的主要優(yōu)勢與問題
我們認為，PPP模式的主要優(yōu)勢包括：
一是有助于緩解財政約束。公共基礎設施往往投資規(guī)模巨大，通過PPP模式引入私人資本，政府可以在較長的時間內(nèi)分攤建設成本、而無需一次性拿出巨額資金。這樣，通過公共服務成本與收益的代際匹配，緩解了財政約束。多個項目可以同時進行，不存在互相擠占資金的問題，從而加快了基礎設施建設進度。此外，在PPP模式下，基建項目往往不列入政府報表，融資、運營、維護費用不再是政府的直接費用，不會增加政府長期債務。最后，與傳統(tǒng)基建方式相比，工期延長和預算超支的風險轉(zhuǎn)給了私人部門，并且政府每年購買公共服務的支出是固定的，從而使政府支出的確定性提高。這就提高了政府債務的可控性。
二是有助于提高服務質(zhì)量。在PPP模式下，私人部門得以更廣泛地參與到設計、建造、融資、運營、維護各個階段，使其技術(shù)、經(jīng)驗、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，而政府部門從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進公共服務質(zhì)量。此外，PPP模式引入私人資本的同時也引入了市場約束：債務人關(guān)心自己的本金能否收回，關(guān)心項目效益，會要求信息披露;股東關(guān)心自己的收益，會撤換不稱職的管理層;項目公司關(guān)注市場需求，會重視用戶體驗，改進服務質(zhì)量。根據(jù)英國國家審計署在2008年對PFI模式的調(diào)查結(jié)果，終端用戶對項目的評價為“相當好”的占到34%，為“不錯”的占到57%，為“一般”的僅為9%。
三是能夠通過優(yōu)化風險分擔來降低建設成本。PPP模式的核心是將特定風險分配給最善于管理這種風險的一方。通過對風險的優(yōu)化分擔，將適合私人部門管理的風險轉(zhuǎn)移出去，有利于降低成本，提高公共品的供應效率。其一，通過將建造和運營、維護風險轉(zhuǎn)移給私人部門，使得傳統(tǒng)模式下頻頻出現(xiàn)的工期延長、成本超支問題大大減少。因為在PPP模式下，只有完工才能收到政府支付的費用或向用戶收費，這就使得私人部門有動力去按時，甚至提前完工;其二，由于超過預算的成本是由私人部門承擔的，為了確保項目的盈利性，私人部門會積極采取各種措施管理風險，并通過創(chuàng)新來節(jié)約成本;其三，由于運營、維護也由私人部門一肩承擔，因此后者也不會為趕工而粗制濫造;其四，在典型的PPP結(jié)構(gòu)中，項目資金有相當一部分來自優(yōu)先債務，他們往往是一些大型的機構(gòu)。為了保障自己的權(quán)益，往往會派自己的團隊對項目進行盡職調(diào)查，并幫助改進項目方案，幫助控制風險和成本。事實上，實證結(jié)果也證實了這一點。英國審計署于2003年和2008年兩次對已有的PFI項目進行了抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)英國的PFI中按時、按預算完成的比例均比傳統(tǒng)模式有較大幅度提高。
四是有助于促進經(jīng)濟增長與市場化改革。PPP將大量社會資本引導到基礎設施建設中，從短期看，可以直接提高投資水平，拉動經(jīng)濟增長;從長期看，可以改善基礎設施狀況，提高生產(chǎn)率。與此同時，PPP實施的整個過程需要咨詢、法律、金融、建筑、物業(yè)管理等各個行業(yè)密切配合，從而有利于補足短板，促進多個產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。此外，PPP合同多為20年以上的長期合同，其實施可以推動契約精神的培養(yǎng)和法治環(huán)境的建設。在PPP的實施過程中，對政府和市場的功能重新定位，將私人部門更有效率的職能轉(zhuǎn)移給私人部門，將本該由市場承擔的職能還給市場，從而明確政府和市場邊界。最后，公共部門通過與私人部門深入合作，可以學習后者先進的管理經(jīng)驗，幫助改進政府作風、提高行政效率。
不過，在各國PPP的實踐過程中，也暴露出不少問題。這些問題主要包括：
一是私人部門融資成本顯著高于政府舉債成本。這一點成為反對者抨擊PPP的主要理由。在有些項目中，私人部門盈利不菲。曼徹斯特大學的JeanShaoul對英國最早采用PFI的12家醫(yī)院項目作了研究，發(fā)現(xiàn)平均股權(quán)收益率竟然高達58%，顯著高于英國的國債收益率。
二是前期招投標耗時長、手續(xù)費高。由于PPP模式比傳統(tǒng)的模式復雜，政府和私人部門雙方都需要進行深入的研究或咨詢，由此產(chǎn)生較高的交易成本，而且學習曲線陡峭，需要積累相當多的經(jīng)驗才能降低成本，而單個部門實施PPP的機會不多，培訓成本很高。比如在一項改造倫敦地鐵的項目中，光是簽訂合同就花了4億英鎊，而項目的總成本才157億英鎊。
三是可能加重納稅人長期負擔。“出表”的會計處理導致透明度不夠，使得政府約束軟化，甚至可能導致過度負債。根據(jù)英國財政部的數(shù)據(jù)，從2015年到2049年，政府需要為現(xiàn)有的PFI項目支付共計2222億英鎊使用費，平均到每個家庭約為12208英鎊，而對應的PFI項目資本總額不過566億英鎊。
四是合同周期長，可能導致靈活性不足。經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，變化速度相當快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，對公共設施的控制能力下降，無法進行靈活調(diào)整以適應公共需求的變化，由此導致公共利益受損。
五是雙方存在的機會主義傾向?qū)е马椖渴★L險。政府為吸引私人參與，可能采取先降低標準，完成招標后再修改條款的做法。私人企業(yè)為獲取項目，可能采取先開出優(yōu)厚條件，開工后再提出重新談判的做法。這都不利于PPP的長期健康發(fā)展。
六是可能引發(fā)私有化質(zhì)疑。有人認為PPP是漸進私有化的特洛伊木馬。雖然許多研究中把PPP與私有化作了區(qū)分，但是很多媒體仍然把PPP與私有化混同看待，從而給PPP的推廣實施制造了障礙。
以上問題有些與特定國家發(fā)展PPP的經(jīng)驗不足有關(guān)，另一些問題則是由PPP模式本身所決定的，這是無法克服且必須面對的。應該承認，PPP不是所有的領域都適用，不是所有的問題都能靠它來解決，也不存在適用于一切國家的統(tǒng)一模式，必須根據(jù)項目實際情況合理設計項目結(jié)構(gòu)。PPP不僅是一種融資方式，更是一種管理方式，應該從更宏觀的角度去理解它對經(jīng)濟發(fā)展和對社會治理的作用。
