我國首例“PPP路橋項目”結局慘淡問題解析
2017-12-26
福建泉州刺桐大橋是我國首個PPP項目，開始于1996年，合約期30年。這是中國國內最早采用BOT方式建設的收費路橋項目，可由于早年的合同不完備，加之法律不健全，經(jīng)過近20年的扯皮，現(xiàn)在仍是處境艱難。
陳慶元是福建商人，留著兩撇濃黑的胡子，帶著濃郁的南方腔調。在上周中國財政學會PPP專業(yè)委員會主辦的第2期“中國PPP沙龍”內部研討會上，他講起了刺桐大橋建設和運營中的心酸故事。“他們說我投了2.5億，就是100萬個二百五。”臺下來學習交流PPP（公私合營）經(jīng)驗的官員、學者和企業(yè)家們也跟著笑起來。
參與調查這一案例的學者們認為，這個案例體現(xiàn)了早期PPP相關法律的不完善以及政府和企業(yè)雙方在合同管理方面的薄弱，而地方政府如何“可信”，是企業(yè)觀望心態(tài)的要點。
研究者們認為，未來隨著PPP相關的法律體系不斷完善，將對PPP形成法律保障，但PPP運作本身對政企雙方都提出較高的管理要求，政府更需要不斷提升自身管理能力，尤其在“合同管理”這一核心內容方面，地方政府將面臨不小的挑戰(zhàn)。
上個世紀90年代，福建省泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，政府決定再建一座，為了解決資金問題決定吸引社會資本，當時也有外資企業(yè)前來談判，但都提出了很多要求，于是，政府決定引入民營資本泉州名流公司以BOT的方式投資建設了刺桐大橋。
“那時候合同就是一張紙。”陳慶元說。直到后來，他才看到一份別國的PPP項目合同，“有半人高”。由于政府和企業(yè)雙方在當時都欠缺合同管理能力，簡單的“一紙”合同為日后項目建設和運營帶來了無盡的麻煩和痛苦。
財政部財政科學研究所所長、中國財政協(xié)會副會長兼秘書長、PPP專委會主任委員賈康（微博）表示，泉州刺桐大橋這個案例帶有第一個吃螃蟹的性質，但將近20年后，PPP實踐并沒有得到很好的發(fā)展。
陳慶元對此歸結道：“榜樣的力量是無窮的，修理榜樣結果是很嚴重的。”
1997年，福建省將泉州大橋收費權移交給泉州市，泉州大橋和刺桐大橋形成競爭關系。此后，政府還投資建設了與泉州大橋并行的兩座新橋，現(xiàn)在的刺桐大橋周邊，有7條不收費的政府建橋。
“他們7座橋不收費，只有我一座橋收費，這就是在我身上捅了七刀，不會立刻死，但慢慢放血而死。”陳慶元仍是笑著說。由于刺桐大橋運營的頭幾年盈利能力超過政府預期，此后泉州市讓刺桐大橋PPP項目公司耗費1.2億元修了兩條與項目并無關系的路。
“信用是最最重要的。”在長達20年不斷的扯皮中，陳慶元描述他現(xiàn)在最大的愿望就是，放棄剩余的運營期，要回1.2億元與PPP項目無關的修路款。
據(jù)陳慶元說，在他建刺桐大橋之后，泉州的民營企業(yè)家再也不做基礎設施建設。“民間資金很多，為什么民營企業(yè)沒有積極性？”
對于這樣一個20年前首吃螃蟹的案例，中國財政學會PPP專業(yè)委員會常務委員、大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，刺桐大橋20年的風雨歷程是財政部推動PPP工作和國家發(fā)改委推動特許經(jīng)營立法的一面鏡子，經(jīng)驗教訓值得總結借鑒。
“難得的是沒有發(fā)生一起違約。”金永祥說。
在地方建設中，政府違約拖欠款項時有發(fā)生，刺桐大橋的“無違約”卻并非完全得益于制度保護，而更多依賴于企業(yè)家與政府高級官員的良好關系。
項目先天不足留下很多問題，雙方在20年時間里總在扯皮，造成很大內耗，降低了項目效率。金永祥認為，高回報是問題的根源。“假如項目實際回報水平差，可能后來很多故事就不會發(fā)生，政府救項目公司的可能性很大。”
他表示，PPP項目要有合理的風險分擔機制，就刺桐大橋而言，投資人把交通流量風險擔下來期待換取高回報是一種僥幸心理。
賈康認為，這一項目在雙方都欠缺經(jīng)驗，居然是靠一個簡單的紅頭文件解決了一開始非常重要的契約形式問題。“沒有全套的契約設計，以后所有的不確定性就在此，實際上本來PPP是合作伙伴的關系，但卻變成了一個高低不對等的博弈。”
“政府不誠信”是陳慶元介紹博弈經(jīng)驗時說得最多的一句話，他認為，未來需要出臺具有法律效力的合同文本。
中國財政學會PPP專委會秘書長、財政部財科所研究員孫潔也指出：“合同是至關重要的東西，是解決項目問題的依據(jù)。”
對于刺桐大橋的案例，孫潔說，假設當年把“前后2公里不許建大橋”寫進合同，就可以成為之前解決問題的依據(jù)。
“在我國目前的體制下，基礎設施的高回報在政治上對主政者是有壓力的，有時候回報高了應該通過重新談判來進行調整。”金永祥說。
國家發(fā)改委推動的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法已經(jīng)出了第6次征求意見稿，正在征求各部委意見。這部法律未來將成為PPP的重要法律依據(jù)。
《第一財經(jīng)日報》記者獲得的第6次征求意見稿對特許經(jīng)營較為敏感的價格調整問題提出了兩種價格確定和調整的方式，并對政府承諾有所限制。
一種方式是通過銷售服務向用戶收費取得收入的特許經(jīng)營項目，屬于實行市場調節(jié)項目的，應當允許價格根據(jù)市場情況適當浮動；屬于政府定價項目的，應按相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并確定價格。
另一種方式是特許經(jīng)營項目按協(xié)議約定由指定單位支付費用；需納入政府定價項目進行成本核算的，由實施機關提出支付費用的測算依據(jù)，納入實施方案一并審定。
不過，在有法律規(guī)定前，刺桐大橋“脆弱”的合同尤其是定價管理問題，成了政府和企業(yè)曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。尤其在周邊大橋都實現(xiàn)了免費，當?shù)厥忻駥θ栽谑召M的刺桐大橋抱怨不休。
孫潔說：“不能寄期望于一部法律解決所有問題，要依靠合同，尤其是在不完備的法律條件下，我認為合約將起到至關重要的作用。”
在利益分配和風險分擔方面，孫潔認為，利益要可控。“民營企業(yè)追逐利潤是天職，但在公共項目中要保證公眾利益。”
但他也指出，并不是所有的PPP項目都會涉及到公眾利益，“比如說鳥巢，這類娛樂場所性質的建設，并不是最基本的公共服務保障，我認為可以允許它暴利，但還需要看到實施中的復雜性。”
對于刺桐項目的現(xiàn)狀，他表示，如果一個項目已經(jīng)完成了使命，發(fā)揮了最大的功能，政府可以提前回購，并非一定要等到經(jīng)營期滿才表示“成功”。
金永祥則表示，在過去十年到二十年時間里，參與PPP項目的公司總體回報水平是不低的。他估計，年回報在15%的公司占大多數(shù)。
“有兩點地方政府把握住了，第一是不讓投資人賠錢，第二是延期付款但不是不付款。”他認為，有時候政府吃虧比投資人違約還嚴重，經(jīng)常被騙，但由于體制問題，“家丑不可外揚”，不為外界知道。
他認為，要改變政府在PPP項目中信譽受損、財務受損只有一個辦法就是“規(guī)范運作，一切按照市場規(guī)則辦”。同時上一級政府監(jiān)管下一級政府，不僅僅要求它們履約，還要監(jiān)督運作項目的規(guī)范性，需要公開、公平、透明、充分競爭。
