基于案例的公路PPP項目風(fēng)險分析
2017-12-28
公路PPP項目是指政府部門與私人部門相互合作，向社會提供公路基礎(chǔ)設(shè)施。自1994年，我國內(nèi)地首例引人國內(nèi)民營資本以BOT方式建立的刺桐大橋至今，我國各地有大量公路項目以PPP模式運作。作為一種“雙贏”的公私合作模式，PPP模式已經(jīng)并將持續(xù)對我國的公路建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，分析應(yīng)對PPP在公路項目中的風(fēng)險已成當(dāng)務(wù)之急。
1、公路PPP項目案例的選取與介紹
1.1 案例的選取
在進(jìn)行案例選擇時，一方面考慮案例的代表性，包括在發(fā)展階段、工程項目、風(fēng)險因素和PPP形式等方面具有代表性；另一方面考慮資料的公開性和可獲得性。綜合這兩個方面的因素，選擇泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、湖南長潭西高速公路、西臨高速公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓四個公路PPP項目作為案例來分析公路PPP項目中的風(fēng)險。
1.2 案例介紹
1.2.1 泉州刺桐大橋
刺桐大橋是我國內(nèi)地最早采用引人國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項目，曾被樹為典型0 20世紀(jì)90年代初，福建省泉州市只有泉州大橋一座跨越晉江的大橋，原來設(shè)計每晝夜通車5000輛，實際每晝夜通行車輛達(dá)到24000輛，嚴(yán)重超負(fù)荷運行。為了緩解交通壓力，1994年初，泉州市決定建設(shè)泉州刺桐大橋。由于泉州市政府財力有限，因而面向社會招商「中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會課題組：（（ PPP機制創(chuàng)新：呼喚法制化契約制度建設(shè)一一泉州刺桐大橋BOT項目調(diào)研報告》，《經(jīng)濟研究參考》，2014年]。1994年3月，泉州市委常委會研究決定，刺桐大橋由泉州市名流實業(yè)股份有限公司牽頭組建項目公司承建，實行股份制和業(yè)主負(fù)責(zé)制，多渠道籌集資金。項目總投資2.5億元，按照BOT模式進(jìn)行大橋的建設(shè)運營。項目于1995年5月18日動工建設(shè)，1996年底竣工，1997年1月日正式投人運營，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半的時間，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。自大橋通車，車流量迅速上升，車輛通行費穩(wěn)步增長：1997年為2375.5萬元；1998年為2436萬元；1999年為2963.6萬元；2000年為3748.5萬元；2001年上升至4700萬元。
但后來，刺桐大橋的建設(shè)經(jīng)營方名流公司與政府的矛盾尖銳起來?，F(xiàn)在，泉州市內(nèi)跨江大橋已由當(dāng)時的2座變?yōu)?座，2011年開始，只有刺桐大橋在收費，其余的都免費，束」桐大橋成為被其他新建橋梁分流的對象。
1.2.2杭州灣跨海大橋
杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國杭州灣海域的跨海大橋，曾保持中國世界紀(jì)錄協(xié)會世界最長的跨海大橋紀(jì)錄，現(xiàn)在為繼美國的龐恰特雷恩湖橋和青島膠州灣大橋之后世界第三長的橋梁。
杭州灣跨海大橋項目總投資169億元「黃靜雯、劉小平：《國內(nèi)PPP發(fā)展歷程及未來展望》，聯(lián)合資信評估有限公司，2015年3月16日]。由于前期預(yù)期項目收益可觀，政府與包括17家民營企業(yè)在內(nèi)的民間資本共同出資，成立項目公司一一寧波杭州灣大橋投資開發(fā)有限公司（即項目公司）。
杭州灣跨海大橋與2003年11月14日開工，2007年6月26日貫通，2008年5月1日通車。在項目前期階段，寧波市專門成立大橋指揮部，負(fù)責(zé)大橋建設(shè)指揮協(xié)調(diào)工作，直接對項目公司董事會和監(jiān)事會負(fù)責(zé)。大橋指揮部總指揮長由寧波市市長助理兼任，全面負(fù)責(zé)工程項目實施的招投標(biāo)和剩余資金的籌集，并對大橋的建設(shè)和運營進(jìn)行綜合管理及協(xié)調(diào)。2008年在大橋通車前夕，杭州灣跨海大橋管理局正式掛牌成立（直屬于寧波市政府）。2010年大橋竣工后由大橋管理局正式負(fù)責(zé)大橋的運營和管理。
1.2.3 長潭西高速公路
長潭西線高速公路全長27.95km，投資8.6億元。項目于2004年6月開工，是湖南省首條BOT高速公路項目，北起長沙岳麓區(qū)含浦鎮(zhèn)，與長沙繞城高速公路學(xué)士聯(lián)絡(luò)線順接，南與湘潭境內(nèi)的潭邵高速公路湘潭互通聯(lián)絡(luò)線相連。
2003年，湖南高速公路建設(shè)在全國排名倒數(shù)，湖南省政府面向社會招商，引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)。2004年，湖南省交通廳代表省政府與凱旋國際投資有限公司簽訂了《湖南省長沙至湘潭西線高速公路特許經(jīng)營合同》，以BOT方式運營長潭西線高速公路項目。當(dāng)時，由于湖南省高速公路缺乏建設(shè)資金，急需引人民間資本發(fā)展，政府給予長潭西公司優(yōu)厚的條件。
然而，隨著國家和湖南省高速路網(wǎng)建設(shè)加快，長潭西線附近修建了長韶婁和長湘兩條收費高速公路。同時，城市干道也在快速建設(shè)，長潭西這條位于所謂“金三角”的 “印鈔機”效益開始下滑，甚至面臨虧損風(fēng)險。
1.2.4西臨高速公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓
1996年，陜西省人民政府將西臨高速公路20年的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給陜西金秀交通有限公司，轉(zhuǎn)讓價格3億元。這是陜西省引進(jìn)社會資本建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的第一個成功案例。西臨高速公路全長20.1 km，該項目的轉(zhuǎn)讓期限從1996年10月1日開始，到2016年9月30日為止。
這一起收費權(quán)項目轉(zhuǎn)讓在當(dāng)時被視為一個雙贏的決定。西臨高速公路轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)換來的資金，被投人到陜西另一條高速公路的建設(shè)中，創(chuàng)造性地解決了公路建設(shè)資金不足的問題。公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對資金短缺的陜西來講，顯然是一種資金盡快回籠周轉(zhuǎn)的好途徑，為陜西高速公路的建設(shè)贏得了寶貴的發(fā)展時間。但是，這樣一個政府和企業(yè)雙贏的案例，在社會上卻引起了廣泛的爭議，主要原因是由于西寶高速公路、臨渭高速公路、渭撞高速公路于1995一1999年相繼通車后，西臨高速公路的交通量大幅度增長。2000一2013年，西臨高速公路通行費收人累計達(dá)到20.49億元。高額的通行費收人讓陜西省人民政府、陜西省交通運輸廳飽受國有資產(chǎn)流失的非議。
2、公路PPP項目中的風(fēng)險
2.1 政策風(fēng)險
政策風(fēng)險在各個案例中都有表現(xiàn)。泉州刺桐大橋項目中的政策風(fēng)險一方面表現(xiàn)為政策變更風(fēng)險。按照1994年簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，刺桐大橋項目公司的特許經(jīng)營期為30年（含建設(shè)期），期滿后將全部設(shè)施無償移交給泉州市政府。國務(wù)院2004年通過并開始實施的《收費公路管理條例》，規(guī)定還貸類的收費公路收費期限不得超過巧年，經(jīng)營性的則不得超過25年。這樣，刺桐大橋當(dāng)年與泉州市政府簽訂的協(xié)議就變成了不合法的合同，項目能否經(jīng)營30年成了問題。對于這種政策變更風(fēng)險，民營資本毫無抵抗之力。
刺桐大橋項目中的政策風(fēng)險另一方面表現(xiàn)為政府違背承諾導(dǎo)致的市場風(fēng)險。1997年，也就是刺桐大橋通車當(dāng)年，福建省政府將泉州大橋收費權(quán)移交給了泉州市政府。這樣，刺桐大橋以民營資本為主的投資運營主體就和泉州市政府構(gòu)成了競爭關(guān)系。從泉州大橋的年收人可以看出，原來年收人在5000萬元左右，刺桐大橋通車后，這一數(shù)字驟降3000萬元左右。1997年底，泉州至廈門高速公路通車。由于刺桐大橋與高速公路相距僅300m，且有空閑的連接匝道，名流公司提出連接方案，并先期投資700多萬元，但申請一直未獲批準(zhǔn)。而在此期間，泉州市政府投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國道貫通，然后直通與324國道相連的泉州大橋?，F(xiàn)在，泉州市內(nèi)跨江大橋已有8座，除刺桐大橋之外的7座都是免費的，顯然刺桐大橋的經(jīng)營與收益要受到極大的影響。
政策風(fēng)險在杭州灣跨海大橋項目中同樣存在。在項目建設(shè)過程中，政府多次提出更改項目的投資回報率。不僅如此，大橋從規(guī)劃到建成的10年間屢次增資，前期建設(shè)過程中參股民營企業(yè)只好繼續(xù)追加投資，造成在整個大橋建設(shè)過程中民營企業(yè)及其股本的多次變更，給工程項目的順利完成帶來重大損害。后期民營資本紛紛退出，政府通過國有企業(yè)贖回了股份。項目股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，國有資金占股權(quán)的70.62%，民營資本由50.25%大幅下降到29.38% 。
政策風(fēng)險同樣是長潭西線高速公路項目中的主要風(fēng)險。在湖南省交通廳與長潭西公司原來簽訂的合同中有“不得修建競爭性高速公路”的條款。合同第八章有條款規(guī)定“在本項目附近甲方不得進(jìn)行任何競爭性的建設(shè)規(guī)劃。如果依照法律、法規(guī)缺失必須另建收費公路，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由乙方投資建設(shè)。”根據(jù)評估公司的評估，長韶婁高速開通后，因其與長潭西相交，將分流其40%一50%的車流量通行費，合計損失可達(dá)11億余元。2012年建成通車的長湘高速公路已經(jīng)分流了長潭西20%一30%的車輛通行費。長潭西公司認(rèn)為，長韶婁與長湘高速對長潭西高速形成了實質(zhì)競爭，這兩條高速公路的修建違背合約，給公司經(jīng)營帶來了不應(yīng)承受的巨大風(fēng)險。但是湖南省交通廳認(rèn)為經(jīng)濟要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有“頂層設(shè)計”，是不合法的。競爭性高速公路也沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來界定。
長潭西線的政策風(fēng)險還表現(xiàn)在政府違背簽訂合同時所做的承諾。當(dāng)年簽署B(yǎng)OT合同時，政府為了吸引資金，在合同里簽訂了一些現(xiàn)在看來無法兌現(xiàn)的承諾。當(dāng)初湖南省答應(yīng)征收土地、拆遷安置等費用由政府以每公里152萬元“包干”，但是后來補償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，實際的征收拆遷補償支出增加了約1.6億元。根據(jù)當(dāng)時省政府下達(dá)的“原定BOT合同和政策不變的”文件規(guī)定，先由長潭西公司墊付，后由省政府和省交通廳給予政策性補償，但至今未果。
與前三個案例不同，政策風(fēng)險在陜西省西臨高速公路中則是由政府來承擔(dān)。當(dāng)私人資本獲得高回報的時候，政府沒有違背合約，在合同期內(nèi)執(zhí)行當(dāng)初合同約定的內(nèi)容，允許私人資本持續(xù)獲取高的市場收益，因此承受社會的質(zhì)疑。這一案例導(dǎo)致在后來的操作中，政府不敢有所作為，阻礙了合作的進(jìn)程，實際上也限制住了民營資本在公路項目中的作為。
2.2 金融風(fēng)險
金融風(fēng)險在杭州灣跨海大橋項目中體現(xiàn)得較為充分。杭州灣跨海大橋建設(shè)遇到各項重大金融考驗：銀行貸款利率上調(diào)、通貨膨脹導(dǎo)致大橋建設(shè)成本不斷上漲；銀行貸款暫時中止導(dǎo)致大橋建設(shè)出現(xiàn)資金不足，這些因素導(dǎo)致杭州灣跨海大橋項目的金融風(fēng)險。
2.3 市場風(fēng)險
市場風(fēng)險在刺桐大橋、杭州灣跨海大橋和長潭西高速項目中均有所體現(xiàn)。其中，在泉州刺桐大橋項目中，市場風(fēng)險來自于政府違背承諾的政治風(fēng)險。市場經(jīng)營的唯一性被消除，來自于政府投資免費大橋的競爭導(dǎo)致車流量急劇下降，收益難以得到保障。
在杭州灣跨海大橋項目中，政府前期并未對大橋的壟斷運營作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車，以及后續(xù)規(guī)劃的杭州灣第三跨海工程錢江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目對杭州灣跨海大橋產(chǎn)生競爭作用，使其實際客流量低于預(yù)期。由于上述競爭性項目影響，2010年杭州灣跨海大橋?qū)嶋H車流量比預(yù)期下降40.44%，嚴(yán)重降低了項目收益，實際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期。杭州灣跨海大橋中的市場風(fēng)險還表現(xiàn)在項目前期對收益率與市場經(jīng)濟波動等論證估計不足，杭州灣跨海大橋通車5年后，項目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來源——通行費收人僅為6.43億元；按照30年收費期限，可能無法收回成本。
在長潭西高速公路項目中，地方政府為了吸引社會資本，對企業(yè)承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，私人企業(yè)沒有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)人，結(jié)果項目經(jīng)營之后，政府負(fù)擔(dān)不了支出壓力，項目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)雙輸局面。
2.4 技術(shù)風(fēng)險
技術(shù)風(fēng)險主要出現(xiàn)在杭州灣跨海大橋項目中。由于項目前期對大橋建設(shè)技術(shù)論證不足，技術(shù)難題頻繁出現(xiàn)。杭州灣跨海大橋的施工地形復(fù)雜，特殊的“喇叭口”地理構(gòu)造，潮汐落差大，水文地質(zhì)條件復(fù)雜，海中平臺建設(shè)以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導(dǎo)致工程施工的技術(shù)難題。
2.5 建設(shè)風(fēng)險
建設(shè)風(fēng)險主要出現(xiàn)在長潭西線高速公路項目中。這一風(fēng)險源于政府行為的政治風(fēng)險所致。在長潭西線湘潭收費站建設(shè)過程中，當(dāng)工程已經(jīng)完成70%以上土建時，湖南省交通廳要求將收費站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費。后來，湖南省交通廳又要求湘潭收費站遷移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費和擁堵等問題。數(shù)次移站，提高了長潭西公司的建設(shè)成本，給長潭西公司造成損失。
3、公路PPP項目風(fēng)險的主要影響因素
通過對以上案例的風(fēng)險分析，可以看出，我國公路PPP項目風(fēng)險的影響因素主要有三個方面：①法律不健全難以保障合同的權(quán)威性；②合同不完備難以囊括合同期內(nèi)所有問題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準(zhǔn)備。
3.1 法律不健全
PPP涉及的公路項目，與公眾的日常生活密切相關(guān)。項目提供的工程質(zhì)量、收費都是比較敏感的話題，需要有專門的法律規(guī)范，對項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營、收費、調(diào)整、爭端解決以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，涉及的法律法規(guī)比較多。我國PPP方面的法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律文件PPP立法進(jìn)程函待加快。雖然財政部和發(fā)改委出臺了部分文件，有意統(tǒng)籌規(guī)劃項目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項目中，合同約定的經(jīng)營期與國務(wù)院的相關(guān)條例相矛盾，導(dǎo)致合同難以執(zhí)行，引發(fā)政治方面的風(fēng)險。因此，迫切需要制定國家層面的完整的法律法規(guī)體系，給社會資本通過PPP模式進(jìn)人公路建設(shè)運營領(lǐng)域提供一個透明、規(guī)范的法律環(huán)境。
3.2 合同不完備
公路PPP項目需要在公共部門和私人部門簽訂的合同下規(guī)范進(jìn)行，各方都必須具備契約精神，嚴(yán)格遵守合同規(guī)定。從案例中可以看出，我國的公路PPP項目，僅僅依靠簡單的文件，而沒有系統(tǒng)規(guī)范的契約設(shè)計，也就難以及時應(yīng)對公路PPP項目實施過程中的諸多不確定性。當(dāng)前，我國無論政府還是社會，普遍缺乏契約精神。PPP項目的核心是契約，沒有契約的PPP項目，只能是扭曲的PPP項目。我國政府的原則是公平之上的原則，當(dāng)公平與契約沖突的時候，契約就被挑戰(zhàn)甚至被忽略。
3.3 信息不充分
這種信息不充分，主要表現(xiàn)在信息無法獲知與信息的不對稱。公路PPP項目的合約通常時間跨度比較長，政府政策與市場需求在項目期內(nèi)都可能會發(fā)生較大的變化，合同各方均難以提前預(yù)知合同存續(xù)期內(nèi)的各種可能變化。另一方面，對政府政策的變化，民營資本難以全面了解；對企業(yè)的經(jīng)營情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導(dǎo)致公路PPP合同執(zhí)行時的道德風(fēng)險。
4、公路PPP項目的風(fēng)險應(yīng)對
4.1 建立健全公路PPP項目的制度框架和法規(guī)體系
加快推進(jìn)立法工作，建立統(tǒng)一的PPP項目的法律框架。建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，確保在項目的授權(quán)、設(shè)計、融資、建造、運營、管理、維護(hù)等各個方面，公路PPP項目的各參與方簽訂相關(guān)的協(xié)議或合同的效力、處理項目實施過程中出現(xiàn)的各種問題都能夠有合法依據(jù)為PPP項目的實施提供堅實可靠的法律保障。完善政策體系，各部門的法規(guī)政策需要相互聯(lián)系，相互銜接。制訂具體的操作指南，公路PPP項目的各項操作流程需要“規(guī)范、公開、透明”，項目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項目的組建、合同的制定與履行、收益補償機制的確立，都必須依法合規(guī)。避免政府失信違約導(dǎo)致的政策風(fēng)險、合作伙伴牟取暴利降低質(zhì)量等運營風(fēng)險。構(gòu)建有效的PPP組織管理體系，設(shè)立專門的PPP機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡。建立統(tǒng)一的國家層面的PPP管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)政府各部門的利益，負(fù)責(zé)PPP項目的統(tǒng)籌管理，完善公路PPP模式的總體框架。
4.2 規(guī)范完善公路PPP項目合同的簽訂與執(zhí)行
建立合理公平的PPP風(fēng)險分擔(dān)機制。在公路PPP項目中，有一部分風(fēng)險是無法控制的。對于無法控制的風(fēng)險，在簽訂合同的時候，就需要通過制度設(shè)計，在政府和民營部門之間建立一個合理公平的風(fēng)險分擔(dān)的原則。風(fēng)險分擔(dān)未必有固定的模式，每個項目的風(fēng)險因素和程度都不同，在簽訂合同時，按照每個項目的具體情況設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)的模式，實現(xiàn)決策權(quán)和風(fēng)險擔(dān)當(dāng)之間的相互匹配，以保障公路PPP項目的成功實施。加強公路PPP項目的信用約束機制。在公路PPP項目中，至關(guān)重要的是參與各方的契約精神，必須無條件地尊重項目合同。在出現(xiàn)爭議時，嚴(yán)格依照法律、合同行事，以保護(hù)合同各方的利益。
4.3 促進(jìn)公路PPP項目信息的充分披露
對于公路PPP項目，需要建立統(tǒng)一公開的項目信息發(fā)布機制，要及時、準(zhǔn)確地向立法機構(gòu)和社會公布所有相關(guān)信息。建立公路PPP項目數(shù)據(jù)庫，搭建PPP項目信息平臺，實現(xiàn)信息公開，解決因為信息不對稱所導(dǎo)致的風(fēng)險。同時，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場調(diào)研。在進(jìn)人公路PPP項目，簽訂合同之前，政府和民營部門都需要做好充分的市場調(diào)研。政府部門需要評估項目的市場前景，不僅包括經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益。同時，政府部門需要評估參與投標(biāo)的民營部門的資質(zhì)與能力，選擇有能力的合作伙伴，避免“饑不擇食”。民營部門需要科學(xué)、充分、準(zhǔn)確評估項目的市場收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經(jīng)濟實力與融資能力，避免市場、金融與運營風(fēng)險。
