交通運輸是政府提供公共服務的重要領域之一。為積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進交通運輸領域政府購買服務工作，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，國家相關部委頒發(fā)多個文件，對交通運輸領域的項目管理和投融資安排提出了明確的指導意見與規(guī)范原則，要求采取政府和社會資本合作(PPP)模式，具體可采用BOT(建設-經營-移交)，可與EPC(建設工程總承包)模式相結合，也可以采取與ABS(資產證券化)相結合，體現(xiàn)了運營管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新。
一、相關文件對投融資方面規(guī)范的要求
1.《國家發(fā)展改革委辦公廳關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發(fā)改辦基礎〔2016〕1818號)指出，政府采用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核準制管理;政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告。
2.《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建[2015]111號)強調要創(chuàng)新公路投融資模式，社會投資者按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立項目公司建設和運營收費公路項目，政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以項目運營績效評價結果為依據(jù)，適時對價格和補貼進行調整，支持社會資本參與收費公路建設運營，提高財政支出的引導和帶動作用，拓寬社會資本發(fā)展空間，有效釋放市場活力。
3.《財政部交通運輸部關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》(財建〔2016〕34號)表明：購買主體——政府向社會力量購買公路水路交通運輸服務的主體為各級交通運輸行政單位和具有行政管理職能的事業(yè)單位;資金管理——政府向社會力量購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排。購買主體根據(jù)交通運輸服務需求及預算安排，在編制年度預算時提出政府購買服務項目，確定購買內容和數(shù)量，納入政府采購預算管理。按照“應買盡買、能買盡買”原則，凡具備條件的、適合以購買服務實現(xiàn)的，原則上都要通過政府購買服務方式實施。
二、下面列舉幾例高速公路PPP模式的框架圖與融資關系
(一)廣州南部高速公路PPP模式
1.項目基本情況：廣州南部高速公路自廣州海珠區(qū)起，至廣州南沙區(qū)南沙港，全長72.4公里，項目總投資78.4億元，其中項目資本金占35%(資本金中政府方占20%，社會資本占80%)，其余資金50.96億元須自籌解決，政府批準該公路為收費公路，收費年限27年。路橋PPP項目，一般情況下政府有相關承諾，包括承諾除招標前國家、廣州市已規(guī)劃的公路項目外，政府嚴格控制審批建造與本項目平行、方向相同且車輛實質性分流的高速公路。
2.融資模式及框架圖如下：
1.融資結構。本案中，經廣州市政府經授權后，由廣州市高速公路公司與路橋總公司組成項目公司，投資占35%，其余65%從金融機構融資。
2.融資創(chuàng)新。金融機構打破了傳統(tǒng)銀行貸款方式(看資產、看抵押物)，以項目融資的理念考察可否投資，即看該高速公司未來27年的現(xiàn)金流與贏利能力，要求項目公司提前把27年的收費權進行質押，最后成功合作。
(二)重慶涪陵至豐都高速公路PPP項目
1.項目基本情況：重慶涪陵至豐都高速公路是重慶高速公路路網的重要組成部分，全長46.5公里，全線有特大橋梁4座，大橋11座，涵洞36道，人行天橋8座，互通式立交8處，分離式立體交叉8處，通道14道。項目于2008年批準立項，2009年6月開工建設，2013年建成通車。
2.融資模式及框架圖如下：
項目采用BOT+EPC模式，社會資本方為中交路橋集團國際建設股份有限公司。
1.EPC即Engineering、Purchase、Construcrion。EPC不僅包括具體的設計工作，而且還包括整個建設工程內容的總體策劃及整個建設工程實施組織管理的策劃和具體組織工程又稱“交鑰匙”工程，業(yè)主(項目公司)只提出建設方案及標準，不必投入大量的人力，物力到項目管理中。EPC模式下，業(yè)主(項目公司)與總承包商有明確的職責分工。優(yōu)勢是實行總價包干，有效控制投資成本，以及設計單位與施工單位無縫對接。
2.BOT+EPC模式，即政府向企業(yè)(項目公司)授予特許經營權，允許其在一定時間內進行公共基礎建設和運營，而企業(yè)在公共基礎建設過程中采用總承包模式施工，當特許期限結束后，企業(yè)(項目公司)將該設施向政府移交。BOT+EPC模式下，項目公司以投資者的身份，從政府手中獲得特許權，同時又利用這一身份，取得該BOT項目的EPC總承包資格，甚至安排所屬企業(yè)在設計、采購或環(huán)節(jié)充當分包商。
3.BOT+EPC模式優(yōu)勢：一是降低建設風險。BOT的重心在于建設，而不在于運營和移交，而EPC模式可充分解決建設環(huán)節(jié)的風險。因此BOT與EPC工程項目管理模式組合到一起，形成獨特體制機制的創(chuàng)新價值;二是在BOT+EPC下，項目公司的一些股東同時也承擔項目總承包的任務，總承包商在實施項目時會站在業(yè)主的角度思考問題，激發(fā)其管理動力，充分挖掘管理的潛力，使承包商在項目實施中變被動為主動，在項目管理上有利于項目的整體利益。
(三)甘肅省隴南市兩徽高速PPP項目
1.項目基本情況：甘肅PPP模式首批公路試點項目，每公里造價1.4億。該項目被財政部確定為第二批政府和社會資本合作示范項目。經甘肅省政府批準，甘肅省交通建設集團有限公司為項目PPP實施機構，主要負責PPP項目的準備、采購、監(jiān)管、移交等工作。
2.融資結構。該項目采用“設計施工總承包(EPC)+建設—運營—移交(BOT)+可行性缺口補助”模式建設，項目資本金30.12億元，占投資估算總金額的40%，由政府資金和社會資本自有資金共同組成;國內銀行貸款45.18億元，占投資估算總金額的60%。
甘肅兩徽交通投資基金由甘肅交建集團、甘肅交通投資基金及社會投資人共同設立，2015年前后已投放基金5億元，該基金將全部用于兩徽高速公路建設。其中甘肅交通投資基金為“合伙制私募基金”，由省交通運輸廳與中交基金共同發(fā)起，基金總規(guī)模為400億元。
1.引入了央企中交集團和省企合作，有利于充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。
2.項目的一大亮點是引入交通投資基金，充分發(fā)揮公路建設基金的支撐作用。
(四)廣深珠高速公路PPP項目ABS融資案例
1.項目基本情況：廣深珠高速公路項目于1987年4月部分項目開工建設，1997年7月全線正式通車。廣深高速公路項目資金的籌措采用了類似BOT的融資模式，但又存在較大的差別。實質為TOT模式。以項目公司——廣深珠高速公路有限公司(以下簡稱公司)為主體負責項目的建設、營運。項目經營期為15年。項目總投資為13.4億美元和7.04億元人民幣。
2.融資模式及框架圖如下：該項目從表面程序上看，經營權出售在先(BOT模式)，收購方以收購已有項目的收益作保證發(fā)行債券籌集資金(ABS模式)，然后才將籌得的2億美元支付給經營權益的出售方。
1.由于廣深珠高速公路項目投資巨大、回收期限較長，BOT投資者通過對其持有的軌道交通項目收益權進行ABS證券化，可以達到分散風險，提高收益的目的。由于項目發(fā)起人與項目購買者均不用提供股本資金，融資成本低，風險小，且?guī)缀鯇崿F(xiàn)了100%的融資要求。
2.政府在類似大型項目的時候其實都可以考慮將BOT與ABS兩者結合，主要目的在于降低BOT門檻，吸引更多社會資本參與。
3.廣深珠高速公路項目不僅采用ABS證券化融資模式，而且還是在全球最大的資本市場——美國證券市場進行融資，即為離岸資產證券化，優(yōu)勢明顯。
三、總結
運用PPP模式，將交通運輸領域部分政府公共服務事項從“直接提供”轉為“購買服務”，按照一定的方式和程序交由社會力量承擔，有利于促進轉變政府職能，加快推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化;有利于激發(fā)市場活力，實現(xiàn)公共資源配置效率最大化，提高財政資金的使用效率;有利于調動社會力量參與交通運輸領域治理、提供交通運輸服務的積極性，構建多層次、多方式公路水路交通運輸服務市場供給體系。因此，PPP模式大有作為。
