北京地鐵16號(hào)線(xiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“16號(hào)線(xiàn)”）項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院首批推出的80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目之一。2015年2月8日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司及其三方股東草簽了16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目《特許協(xié)議》，標(biāo)志著16號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目招商工作已初步完成。項(xiàng)目招商工作由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“京投公司”，北京市國(guó)有獨(dú)資公司，承擔(dān)北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、資本運(yùn)營(yíng)等職能）具體負(fù)責(zé)，聘請(qǐng)北京金準(zhǔn)咨詢(xún)有限責(zé)任公司等多家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供了全方位PPP咨詢(xún)顧問(wèn)服務(wù)。
16號(hào)線(xiàn)是北京市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃中的中心城區(qū)南北向骨干線(xiàn)路，全長(zhǎng)約50公里，項(xiàng)目已于2013年3月開(kāi)工建設(shè)，計(jì)劃于2017年12月底全線(xiàn)建成通車(chē)。
16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目總投資約474億元，繼北京地鐵4號(hào)線(xiàn)、14號(hào)線(xiàn)采用PPP模式引入社會(huì)資本參與地鐵投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)后，16號(hào)線(xiàn)再度采用PPP模式。與此前模式不同的是，16號(hào)線(xiàn)采用復(fù)合型PPP模式，首次在軌道交通項(xiàng)目中引入保險(xiǎn)股權(quán)投資，采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”的融資模式引入社會(huì)資本，合計(jì)引資270億元，其中：股權(quán)融資規(guī)模120億元，特許經(jīng)營(yíng)融資規(guī)模150億元。該復(fù)合型PPP模式是一次全新嘗試，融資模式和資金規(guī)模都開(kāi)創(chuàng)國(guó)內(nèi)之先。北京市政府有望僅僅使用少量資本金，撬動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本270億元，債務(wù)融資約200億元，極大緩解政府資金壓力。
一、復(fù)合型PPP模式
北京地鐵4號(hào)線(xiàn)、14號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目均采用傳統(tǒng)PPP模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式引入社會(huì)投資者，社會(huì)投資者負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目的投資和一定期限的運(yùn)營(yíng)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式收回投資并獲得合理收益，在一定程度上緩解了政府當(dāng)期出資壓力，為保障軌道交通建設(shè)資金的及時(shí)供給發(fā)揮了重要作用。但是，傳統(tǒng)PPP模式亟待創(chuàng)新，主要原因有：1.軌道交通投資額高，資金需求規(guī)模大，對(duì)社會(huì)資本的出資能力要求高；2.軌道交通運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，潛在的社會(huì)投資者有限。
在強(qiáng)勁的融資需求下，復(fù)合型PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，其是指在傳統(tǒng)PPP模式的基礎(chǔ)上加入股權(quán)融資、EPC工程總承包、土地資源開(kāi)發(fā)、成立專(zhuān)項(xiàng)投資基金等創(chuàng)新元素的PPP模式。
16號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目正是在傳統(tǒng)PPP模式的基礎(chǔ)上加入保險(xiǎn)資金股權(quán)融資方式，采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”的復(fù)合型PPP模式引入社會(huì)資本。城市軌道交通建設(shè)投資資金規(guī)模大，投資期限長(zhǎng)，因有政府主導(dǎo)和支持，收益相對(duì)穩(wěn)定；而保險(xiǎn)資金開(kāi)展股權(quán)融資，具有資金量大、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢(shì)，以財(cái)務(wù)投資為主。軌道交通建設(shè)和保險(xiǎn)股權(quán)無(wú)論從資金規(guī)模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目采用復(fù)合型PPP模式引入保險(xiǎn)股權(quán)投資，搭建了軌道交通建設(shè)和保險(xiǎn)股權(quán)之間的橋梁，既緩解了軌道交通建設(shè)的的融資壓力，也契合了保險(xiǎn)資金的投資需求。
二、融資結(jié)構(gòu)
16號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目從資本層面將16號(hào)線(xiàn)總投資按一定原則和比例分為A、B兩部分，A部分通過(guò)股權(quán)融資方式引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中再資產(chǎn)”）約120億元保險(xiǎn)股權(quán)投資，B部分通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式引入北京京港地鐵有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“京港地鐵”）150億元，合計(jì)吸引社會(huì)資本達(dá)270億元。
1.股權(quán)融資部分主要內(nèi)容
16號(hào)線(xiàn)A部分投資由16號(hào)線(xiàn)公司（線(xiàn)路公司，京投公司下屬全資子公司）負(fù)責(zé)，投資金額約為324億元，其中項(xiàng)目資本金約為130億元，由股權(quán)投資人通過(guò)保險(xiǎn)股權(quán)投資計(jì)劃或其他可行方式募集資金，參與16號(hào)線(xiàn)公司股權(quán)投資120億元，其余資本金由京投公司投入。
股權(quán)投資人將所持有的股權(quán)全部委托京投公司管理，股權(quán)投資人不參與16號(hào)線(xiàn)公司經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)股權(quán)投資人不得向第三方轉(zhuǎn)讓其所持有的16號(hào)線(xiàn)公司股權(quán)。股權(quán)投資期不超過(guò)20年，期末，京投公司按原值回購(gòu)股權(quán)投資人所持16號(hào)線(xiàn)公司股權(quán)；股權(quán)投資期間，股權(quán)投資人以股權(quán)權(quán)益讓渡對(duì)價(jià)款或其他名義獲取股權(quán)投資收益。
2.特許經(jīng)營(yíng)部分主要內(nèi)容
中選的社會(huì)投資者京港地鐵公司在建設(shè)期內(nèi)負(fù)責(zé)16號(hào)線(xiàn)B部分工程的投資建設(shè)任務(wù)，并在30年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)16號(hào)線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)、管理以及全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新改造和追加投資，在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償移交給16號(hào)線(xiàn)公司或市政府指定部門(mén)。京港地鐵公司通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)期間的客運(yùn)票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入、政府補(bǔ)貼等3種方式實(shí)現(xiàn)投資回收并獲得合理投資收益。
對(duì)于16號(hào)線(xiàn)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)的A部分項(xiàng)目，在其竣工驗(yàn)收后，由京港地鐵公司與16號(hào)線(xiàn)公司簽訂資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得其資產(chǎn)使用權(quán)。
三、融資模式和機(jī)制創(chuàng)新
設(shè)計(jì)針對(duì)性融資模式，吸引不同特性社會(huì)投資者。不同社會(huì)投資者在利益訴求和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意愿等方面具有不同特性，16號(hào)線(xiàn)復(fù)合型PPP模式區(qū)分了投資者特性并針對(duì)性設(shè)計(jì)出相應(yīng)融資模式。股權(quán)投資人傾向于獲取穩(wěn)定收益，不愿意參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，不愿意過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投資回報(bào)率的要求較低；地鐵運(yùn)營(yíng)商愿意參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，愿意承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)對(duì)投資回報(bào)率的要求較高。16號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”的復(fù)合型PPP模式引入社會(huì)資本：股權(quán)投資人將所持有的16號(hào)線(xiàn)公司股權(quán)全部委托京投公司管理，不參與16號(hào)線(xiàn)公司的經(jīng)營(yíng)管理。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，股權(quán)投資人雖是16號(hào)線(xiàn)公司絕對(duì)大股東，但實(shí)質(zhì)上僅為財(cái)務(wù)投資人，不承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)率要求較低；而地鐵運(yùn)營(yíng)商作為特許經(jīng)營(yíng)部分的社會(huì)投資者愿意參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，愿意承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)投資回報(bào)率要求高于股權(quán)投資人。16號(hào)線(xiàn)復(fù)合型PPP模式的設(shè)計(jì)充分遵循了風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則，有利于調(diào)動(dòng)不同社會(huì)投資者的積極性，為順利引入較大規(guī)模社會(huì)資本提供了基礎(chǔ)。
區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)特征，設(shè)置合理、靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合理、靈活的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP融資模式創(chuàng)新的保障。對(duì)于16號(hào)線(xiàn)復(fù)合型PPP模式，京投公司在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和梳理，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，特研究提出以下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則供行業(yè)參考借鑒：(1)風(fēng)險(xiǎn)由對(duì)其最有控制力的一方承擔(dān)，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)控制成本；(2)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配，有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性；(3)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限，避免一方承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)處置方法于特許協(xié)議中落實(shí)。
調(diào)整投資控制方法，確保資金足額到位。地鐵4號(hào)線(xiàn)以工程量為基礎(chǔ)劃分B部分投資，社會(huì)投資者完成了B部分的工程量即認(rèn)定為完成了46億元的工程投資。社會(huì)投資者在投資過(guò)程中可能出現(xiàn)節(jié)省投資的現(xiàn)象，相應(yīng)提高收益水平。地鐵16號(hào)線(xiàn)在吸收4號(hào)線(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整了投資控制的方法，以實(shí)際資金投資為基礎(chǔ)劃分B部分投資，由京投公司委托專(zhuān)業(yè)公司控制預(yù)算的執(zhí)行，實(shí)際資金投資以最終的審計(jì)為準(zhǔn)，多退少補(bǔ)。市政府授權(quán)京投公司組織實(shí)施B部分竣工審計(jì)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者B部分150億元投資構(gòu)成進(jìn)行審計(jì)和確認(rèn)，通過(guò)上述機(jī)制的安排，確保引入150億元社會(huì)資本足額投入到位。
提前謀劃PPP招商，促進(jìn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有效銜接。16號(hào)線(xiàn)復(fù)合型PPP模式招商工作開(kāi)始時(shí)間較早，項(xiàng)目開(kāi)始招商時(shí)，工程初步設(shè)計(jì)和設(shè)備招標(biāo)尚未完成，社會(huì)投資者有機(jī)會(huì)介入前期工作，參與工程初步設(shè)計(jì)和設(shè)備招標(biāo)工作，有利于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的有效銜接，有利于建設(shè)水平和運(yùn)營(yíng)水平的提高。
16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首次采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”投融資模式融資建設(shè)的大型城市軌道交通項(xiàng)目，其復(fù)合型PPP投融資方式給我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了新的參考樣本。
項(xiàng)目點(diǎn)評(píng)：
軌道交通是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，由于其投資額高、公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，各城市普遍面臨高速發(fā)展與資金瓶頸之間的矛盾，積極探索和實(shí)踐有效的融資模式并進(jìn)行科學(xué)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)于城市發(fā)展軌道交通，意義重大。
在國(guó)家深化投融資體制改革的大背景下，16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目創(chuàng)新采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”的復(fù)合型PPP模式，將發(fā)揮顯著的標(biāo)桿示范作用，推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不斷發(fā)展。
——北京金準(zhǔn)咨詢(xún)有限責(zé)任公司總經(jīng)理，陳宏能
