公路PPP項目案例分析及操作建議
2017-12-27
【摘要】
文章結合某咨詢公司成功實施并已完全落地的公路PPP項目,通過分析實際案例運作過程,從發(fā)起PPP項目并入庫、確定項目實施機構、選擇項目咨詢單位、編制項目實施方案、進行項目推介、開展物有所值評價和財政承受能力論證、聯合審查并審定項目實施方案、采購社會資本合作伙伴、合同談判及協(xié)議簽署和核準項目申請報告或審批項目可行性研究報告等十個方面系統(tǒng)介紹了公路PPP項目從發(fā)起、準備到項目執(zhí)行階段的實施流程和操作建議。
隨著我國投融資體制改革的進一步深化,國家有關PPP政策法規(guī)頂層設計的進一步明晰,我國各級政府部門對于如何操作實施PPP項目逐步厘清了思路,PPP項目的識別、準備與采購逐步規(guī)范化和標準化,PPP項目的落地率也大幅度提升。截至2016年6月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫中入庫項目達到9285個,總投資額10.6萬億元。其中,市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)三個行業(yè)項目數和投資額均居前三位。
下面,筆者就結合某咨詢公司成功實施并已經完全落地(“已經完全落地”指社會資本與政府簽訂了投資協(xié)議,項目公司與政府簽訂了特許經營協(xié)議)的公路PPP項目,通過分析實際案例運作過程,與大家探討進行公路PPP項目識別、準備與采購應注意的問題,并給出相關操作建議。
PPP項目概況
(一)項目基本情況
某公路項目(簡稱“A項目”)路線全長約110km,按四車道高速公路標準建設,設計速度100km/h,路基寬度26m,橋涵設計汽車荷載等級采用公路-I級。
A項目投資估算總金額約為70億元。
(二)實施PPP模式的基本思路
A項目擬采用“BOT+施工總承包+政府補貼”模式。
BOT(建設-運營-移交):由社會資本成立項目公司,項目資本金由社會資本籌集。資本金以外的融資貸款由項目公司作為貸款主體向銀行貸款或通過其他方式融資,融資擔保為項目30年收費權質押。
施工總承包:本項目的全部工程施工任務由社會資本負責完成。
政府補貼:政府投入15億元人民幣作為建設期補助,資金來源為中央車購稅資金。
(三)特許經營期
特許經營期分為建設期和運營期(含收費期)兩個階段,其中:
建設期:36個月,自項目開工日起至交工日止;
運營期(含收費期):自交工日起至項目移交日止,其中收費期30年,自本項目收費許可頒布之日起計。
(四)特許經營權
政府授予項目公司獨占的、具有排他性的特許經營權,該權利在整個特許經營期內有效。項目公司享有的特許經營權包括:
1.投資、建設項目的權利;
2.運營、管理項目的權利;
3.收取車輛通行費的權利;
4.項目沿線規(guī)定區(qū)域內的服務設施經營權;
5.項目沿線規(guī)定區(qū)域內的廣告經營權等。
PPP項目實施過程概述及相關建議
(一)發(fā)起PPP項目并入庫
【案例分析】
A項目由某省交通運輸廳(簡稱“省交通運輸廳”)負責發(fā)起。省交通運輸廳委托咨詢單位編制完成項目工程可行性研究報告后進行了行業(yè)初審,同時開展了項目環(huán)評、水保、土地預審等前期工作。
2015年,交通運輸部在對各地上報的政府和社會資本合作(PPP)試點項目進行遴選后,同意將A項目作為交通運輸部第一批PPP先行試點項目。
【操作建議】
公路PPP項目的發(fā)起,可以由交通運輸主管部門或社會資本發(fā)起,以交通運輸主管部門發(fā)起為主。公路PPP項目應當符合國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等。
交通運輸主管部門向本級人民政府提出公路PPP項目發(fā)起建議后,經過初步篩選,一般列入本級人民政府發(fā)展改革部門或者財政部門PPP項目庫,成為備選PPP項目。
(二)確定項目實施機構
【案例分析】
經過省級人民政府授權,省交通運輸廳作為項目實施機構,負責A項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作,主要職責包括:
1.組織本項目社會資本的采購招標活動,編制PPP項目社會資本采購招標文件,進行采購結果的確認談判等;
2.與中標社會資本簽署投資協(xié)議;
3.項目公司成立后,與項目公司簽署特許經營協(xié)議;
4.根據投資協(xié)議和特許經營協(xié)議約定,監(jiān)督社會資本是否履行出資義務,項目公司是否履行融資、建設、運營養(yǎng)護、維修等義務,定期對項目進行中期評估并報政府備案;
5.項目運營期滿,代表政府收回特許經營協(xié)議約定的項目資產;
6.政府授予項目實施機構的其他權利。
為保證A項目的順利實施,省交通運輸廳還成立了由廳長直接牽頭,包括主管副廳長、各相關處室負責人在內的PPP項目工作領導小組,定期或不定期召開會議研究、討論并解決PPP項目實施各個環(huán)節(jié)中遇到的重大問題。PPP項目工作領導小組下設PPP項目工作辦公室,設有2名專職人員負責與項目咨詢單位對接,直接推動PPP項目實施的各項工作。
【操作建議】
經過本級人民政府授權,交通運輸主管部門可自行作為項目實施機構或者指定下屬事業(yè)單位作為項目實施機構。由于項目實施機構在PPP項目全生命周期內宜長期存在,且其在PPP項目中是代表政府方的主體,是公權力的代表,因此,不宜指定本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)擔任項目實施機構。
項目實施機構應設置專門機構或者指定相關處室負責推動PPP項目實施的各項工作。
(三)選擇項目咨詢單位
【案例分析】
2015年10月,省交通運輸廳選定某咨詢公司為A項目實施PPP模式的咨詢單位。某咨詢公司提供的咨詢服務主要包括：
1.項目投資評估報告
通過對項目交通需求分析及預測、工程造價評估、財務評價、財政補貼方案和風險分析及對策等進行分析研究,為政府提供相關技術支持。
2.項目實施方案報告
通過對項目風險分配、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和采購方式選擇等進行分析研究,科學、客觀闡述項目的實施方案。
3.招標代理服務
在業(yè)主(省交通運輸廳)委托的范圍內,編制社會資本采購招標文件(含投資協(xié)議和特許經營協(xié)議);發(fā)布招標公告、出售招標文件;組織潛在投標人踏勘現場、解答潛在投標人提出的疑問并發(fā)布補遺書;組織開標、協(xié)助評標委員會評標、協(xié)助業(yè)主定標并發(fā)出中標通知書;參與業(yè)主與中標社會資本的合同談判工作、協(xié)助業(yè)主與中標社會資本簽訂合同;提供有關法律法規(guī)、政策等咨詢服務。
【操作建議】
對于PPP項目而言,項目實施方案與社會資本的采購活動具有重大關聯關系,通過何種方式選擇社會資本、社會資本需滿足的資格條件、投資協(xié)議及特許經營協(xié)議框架草案等內容在項目實施方案中均已明確,因此,建議將項目實施方案的編制與社會資本的采購活動委托給同一家咨詢單位,避免這兩項工作在銜接環(huán)節(jié)上產生問題。
(四)編制項目實施方案
【案例分析】
2015年11月至2016年2月,某咨詢公司編制完成了項目投資評估報告和項目實施方案,省交通運輸廳組織了多輪會議對項目實施方案進行評審,評審專家涉及財務、金融、法律、公路技術等多項領域,同時還邀請發(fā)展改革、財政等部門派代表參與評審。
項目投資評估報告在可行性研究報告的基礎上,進一步核查了相關數據的準確性和真實性,對項目營業(yè)收入(包括車輛通行費收入、附屬設施如服務區(qū)、廣告牌、加油站等營業(yè)收入)、項目建設期及運營期費用進行精確測算,計算項目的財務投資效益(包括財務盈利能力分析、償債能力分析等),同時計算在不同投資回報率水平下,政府在建設期或運營期每年需要提供的補貼額度。
項目實施方案的具體內容按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(六部委第25號令)和《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)相關要求進行編制。
【操作建議】
項目實施方案是實施PPP項目的總體綱領性文件,決定了PPP項目實施的方向及原則,是整個PPP項目的靈魂。項目實施方案需明確PPP項目的具體運作方式、投融資結構安排、投資回報機制、風險分配機制、利益共享機制、政府給予的承諾和保障、投資協(xié)議及PPP合作項目合同框架草案等內容,直接關系到未來PPP項目能否落地、能否成功實施,項目實施機構必須予以高度重視。
項目投資評估報告是編制項目實施方案的重要支持性文件,不宜直接套用工程可行性研究報告中的數據,因為某些項目的工程可行性研究報告更多為“可批性研究報告”,相關數據并不準確,甚至與實際數據差異較大,在測算過程中需要對相關數據進行調整。
在項目實施方案編制過程中,發(fā)展改革、財政等政府相關部門提前介入評審,有利于項目實施方案在政府聯審階段順利通過。
(五)項目推介
【案例分析】
2016年1月,在項目實施方案初稿編制完成后,省交通運輸廳同時在中國采購與招標網、中國政府采購網、省交通運輸廳網站及省公共資源交易網發(fā)布了項目推介公告。共有12家單位參加了省交通運輸廳組織召開的項目推介會議。在推介會議上,省交通運輸廳對本項目基本情況、項目運作方式、項目交易結構等進行了介紹,向與會的社會資本代表發(fā)放了項目推介資料(包括工程可行性研究報告電子文件),社會資本代表也踴躍發(fā)言,提出其對A項目的重點關注問題。
【操作建議】
在項目實施方案編制期間,項目實施機構可以組織開展項目推介會,介紹項目情況、了解潛在投資人的財務實力、投融資能力、投資意向和條件等信息,一方面可以通過項目推介來了解市場對PPP項目的響應程度,另一方面也可以進一步評估項目開展PPP模式的可行性,設計PPP模式的基本框架,有利于保證社會資本采購工作的順利進行。
必要時,項目實施機構可向潛在社會資本發(fā)放參與PPP項目的調查問卷,通過書面形式了解企業(yè)相關情況、關于項目投資回報機制和績效考核機制的建議、關于PPP項目實施的其他合理化建議等。
(六)開展物有所值評價和財政承受能力論證
【案例分析】
在項目實施方案編制過程中,省財政廳委托了另外一家咨詢單位,對A項目開展了物有所值評價工作和財政承受能力論證,并出具了相關報告。經驗證,A項目通過了物有所值評價和財政承受能力論證,能夠采用PPP模式。
物有所值評價工作和財政承受能力論證報告的編制均按照財政部《關于印發(fā)〈物有所值評價指引(試行)〉的通知》(財金〔2015〕167號)和《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》(財金〔2015〕21號)有關規(guī)定執(zhí)行。
【操作建議】
在進行財政承受能力論證時,不能只衡量個別PPP項目所需財政補貼額度是否超過本級人民政府當年一般公共預算支出比例的10%,而應當統(tǒng)籌考慮各年度各行各業(yè)開展PPP項目所需的所有財政補貼或費用支出,其累計支出額不應超過本級人民政府當年一般公共預算支出比例的10%。但目前,針對項目進行的財政承受能力論證很難做到這一點,政府在未來有可能發(fā)生極大的財政風險。
(七)聯合審查并審定項目實施方案
【案例分析】
2016年3月,A項目實施方案報省人民政府后,由該省發(fā)展和改革委、財政廳等有關部門對A項目實施方案進行聯合審查。相關部門均根據職責分別出具了書面審查意見。例如,省財政廳指出,項目實施方案中規(guī)定“由政府和社會資本共同組建項目公司,具體負責項目籌資、建設、運營和移交問題”,將增加一定的政府融資風險,建議采用將政府投資僅作為項目補助資金但政府不參股項目公司的運作模式。
省交通運輸廳綜合政府各部門書面審查意見,對項目實施方案進行了修改完善后報省人民政府審定。2016年5月,省人民政府以紅頭文件形式批復了A項目實施方案,并督促省交通運輸廳切實履行項目行政監(jiān)管職責,加強項目全生命周期內的監(jiān)督管理,建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制。
【操作建議】
在項目實施方案編制及審查過程中,交通運輸主管部門應積極依托本級人民政府建立的PPP項目部門聯動協(xié)調機制,統(tǒng)籌考慮開展PPP項目政府可賦予的政策措施,包括征地拆遷、稅收優(yōu)惠、項目沿線一定范圍土地開發(fā)使用、建設期補助或者運營補貼等,并在項目實施方案和社會資本采購招標文件中予以明示,更好地吸引社會資本參與到PPP項目中。
(八)采購社會資本合作伙伴
【案例分析】
項目實施方案經省人民政府批準后,某咨詢公司于2016年5月底在中國采購與招標網、中國政府采購網、省交通運輸廳網站及省公共資源交易網發(fā)布了A項目社會資本招標資格預審公告,共有15家潛在社會資本報名購買了資格預審文件。
2016年6月底,某咨詢公司向通過資格預審的申請人發(fā)出投標邀請書。在招標階段,某咨詢公司組織投標人對項目現場進行了踏勘并召開了投標預備會。2016年7月底,某咨詢公司組織召開了A項目社會資本招標開標會議,共有7家投標人遞交了投標文件。
評標委員會對7份投標文件進行了初步評審和詳細評審,按照綜合評分由高到低的順序推薦了三名中標候選人。
【操作建議】
PPP項目社會資本合作伙伴的采購方式在項目實施方案中應予以明確,項目實施機構應根據PPP項目的不同特點選擇適用的采購方式。
根據《收費公路管理條例》(國務院令第417號)、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(六部委25號令)、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)有關規(guī)定,由于公路項目建設運營標準和監(jiān)管要求比較明確,核心交易條件一般也比較清晰,公路PPP項目無論是采用特許經營方式還是采用政府購買服務方式,其社會資本合作伙伴均應通過招標方式進行選擇。
對于交易邊界條件不明確的公路PPP項目,也可采用兩階段招標方式進行社會資本采購。
第一階段,招標人依法發(fā)布招標公告,編制和發(fā)出《征詢PPP項目商務技術方案建議文件》,向潛在投標人征詢PPP項目的基本需求目標、交易邊界條件、產品或者服務成果標準和項目建設技術方案等建議。招標人根據潛在投標人提交的PPP項目的商務技術方案建議書編制PPP項目社會資本采購招標文件。
第二階段,招標人向在第一階段提交商務技術方案建議書的投標人提供招標文件,投標人按照招標文件要求,提交包括最終項目實施計劃和投標報價的投標文件。評標委員會對投標文件評審后,推薦中標候選人。
(九)合同談判及協(xié)議簽署
【案例分析】
2016年7月底,省交通運輸廳組建了A項目的采購結果確認談判組,成員包括省財政廳、省發(fā)展改革委和工程管理、項目實施機構、咨詢單位代表,以及財務、法律等方面的專家共9人。PPP項目工作辦公室向前三名中標候選人同時發(fā)出了參與A項目社會資本采購確認談判工作的邀請書。在3周時間內,采購結果確認談判組與第一中標候選人先后進行了五輪談判,談判草案主要由第一中標候選人提出,PPP項目工作辦公室和咨詢單位結合律師意見和項目實施的需要也提出了若干談判問題作為補充。
談判過程中共涉及四類問題:第一類是社會資本認為協(xié)議與法律法規(guī)政策存在沖突或矛盾條款;第二類是社會資本認為協(xié)議雙方權利義務失衡條款;第三類是雙方認為協(xié)議需要進一步明確條款;第四類是協(xié)議中建議增加的額外條款。
2016年8月中旬,采購結果確認談判組與第一中標候選人達成一致,第一中標候選人成為預中標人。某咨詢公司將A項目社會資本采購預中標結果和擬定的投資協(xié)議、特許經營協(xié)議文本在中國政府采購網上進行公示,公示期內無任何投標人或利害關系人提出異議。此后,某咨詢公司將中標結果在中國政府采購網上進行公告,同時發(fā)出中標通知書。
省交通運輸廳將投資協(xié)議和特許經營協(xié)議文本報省人民政府審核同意后,在中標通知書發(fā)出后30日內,與中標社會資本簽訂投資協(xié)議,約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司,項目公司成立后,省交通運輸廳將與項目公司簽訂特許經營協(xié)議。
【操作建議】
由于PPP項目涉及未來幾十年政府和社會資本的權利和義務,在簽訂投資協(xié)議和特許經營協(xié)議之前,項目實施機構和社會資本之間會有較長的合同談判過程。因此,在招標文件中提供的投資協(xié)議和特許經營協(xié)議草案中,應當明確標示出哪些條款屬于不可變動的核心內容,哪些條款屬于協(xié)議雙方可協(xié)商的內容,避免雙方在合同談判過程中產生根本性分歧。
此外,在合同談判過程中,建議項目實施機構一般遵循以下四個原則:一是在招標文件中已經明確屬于不可變動的核心內容,不能進行談判;二是項目實施方案中已給出明確規(guī)定的,包括政府和社會資本之間的風險責任劃分原則,由于項目實施方案已由政府批準,上述內容不再進行談判;三是會對投標報價產生影響尤其是增加政府支出義務或限制社會資本投入義務的因素,不能進行談判;四是投資協(xié)議和特許經營協(xié)議中規(guī)定不夠明確的條款,或者在不違背上述第一、二、三條原則情況下,投資協(xié)議和特許經營協(xié)議中確實不夠公平合理的條款,可以適當調整。
(十)核準項目申請報告或審批項目可行性研究報告
【案例分析】
A項目的中標社會資本在與省交通運輸廳簽訂投資協(xié)議后,按照約定注冊成立項目公司。項目公司負責編制項目申請報告報國家發(fā)展改革委核準,國家發(fā)展改革委對項目公司提交的項目申請報告,主要從維護經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。
【操作建議】
《國家發(fā)展改革委辦公廳關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發(fā)改辦基礎〔2016〕1818號)規(guī)定,“政府采用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核準制管理。政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理,直接報批可行性研究報告。”
根據上述文件規(guī)定,在編制項目實施方案時需要認真策劃公路PPP項目的具體投融資結構,這關系到公路PPP 項目未來采用審批制還是核準制進行管理。如果政府在建設期提供現金補貼(包括中央車購稅補助或地方政府財政預算補助資金),可選擇作為項目補助資金,也可選擇直接作為項目資本金且政府在項目公司持有股份。
結語
通過某咨詢公司的實踐操作經驗來看,公路PPP項目從發(fā)起、準備到采購結束、項目申請報告完成核準或工程可行性研究報告完成審批進入項目執(zhí)行階段,至少需要一年至兩年時間。
在公路PPP項目實施過程中,咨詢單位應始終牢記PPP項目沒有固化的模式,應在不違背國家相關法律法規(guī)的前提下,根據項目實際特點和項目所處的外部環(huán)境設定PPP具體操作模式,切忌直接照抄、照搬其他示范項目經驗。由于每個PPP項目的建設規(guī)模和技術特點不同,每個PPP項目所處區(qū)域的政治、經濟環(huán)境不同,每個PPP項目政府每年能夠負擔的補貼額度或者可以給予的其他補助缺口不同,導致每個PPP項目的操作模式都是獨一無二的。
