國外高速公路特許經(jīng)營實踐與經(jīng)驗借鑒
2017-12-26
作者簡介：褚春超交通運輸部科學研究院研究員、主任工程師
程天成 交通運輸部直屬機關青聯(lián)
石佩文 交通運輸部科學研究院 研究實習員
高速公路實施特許經(jīng)營一致是行業(yè)熱議的焦點問題。首先，剖析了國外典型國家高速公路特許經(jīng)營管理的實踐和特點；其次，從規(guī)范的管理范式、有效的融資渠道、健全的法律保障和完善的配套制度等方面，闡述了國外實踐對我國探索完善高速公路特許經(jīng)營的啟示。研究成果可為我國制定高速公路特許經(jīng)營管理制度、規(guī)范高速公路特許經(jīng)營管理實務提供決策支持。
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國外高速公路特許經(jīng)營管理
國外在高速公路特許經(jīng)營方面，積累了豐富的經(jīng)驗，下面就法國、澳大利亞、意大利、西班牙等國家，關于高速公路特許經(jīng)營管理機構(gòu)、準入條件和程序、特許內(nèi)容、特許期限、收費標準與服務水平監(jiān)管等方面進行系統(tǒng)闡述。
1.1 法國
法國高速公路始終以特許經(jīng)營為基礎的發(fā)展歷程在世界范圍內(nèi)頗具典型性，被世界銀行稱之為“一種真正的法國模式”。最早可以追溯到1955年通過的高速公路法案，該法案奠定了法國現(xiàn)代高速公路特許經(jīng)營的法律基礎[1]。截止2008年底，法國擁有公路經(jīng)營企業(yè)18家，收費經(jīng)營公路總長度為8522公里[2]。
管理主體。法國公共工程、運輸和旅游部下設的公路與公路交通局是負責高速公路特許經(jīng)營的直接管理機構(gòu)，他代表政府與公路經(jīng)營企業(yè)簽訂高速公路特許經(jīng)營協(xié)議，負責監(jiān)督項目建設質(zhì)量和后期運營服務，協(xié)助項目進行貸款及提供補助建設資金等[3]。
經(jīng)營期限。特許經(jīng)營期通過公開招標確定，在經(jīng)營期內(nèi)如果達不到預期的經(jīng)營效益（國家預測的車流量），國家將延長經(jīng)營期。經(jīng)營期滿后經(jīng)營公司將公路完好交還國家。在收益方面，公司應在其凈盈利中提取必要款額設立足夠的儲備基金，以保證履行其義務。
1.2 意大利
意大利是世界上最早發(fā)展特許經(jīng)營公路的國家之一，早在1924年即通過特許經(jīng)營方式建成了米蘭至萊克斯的高速公路。1955年，意大利頒布《高速公路及一般公路建設法》以法律形式將高速公路實施特許經(jīng)營明確下來，提出政府應引導公司通過發(fā)行公路建設債券和貸款進行公路建設，并按道路使用者的收益情況收取車輛通行費[4]。自此高速公路得到長足發(fā)展，到2008年底，意大利收費高速公路5694公里，由25家特許公司經(jīng)營，占當年高速公路總里程6588公里的86.4 %[2]。
管理主體。公共工程部是意大利的公路主管部門，負責高速公路規(guī)劃編制、發(fā)展政策與戰(zhàn)略的制定，其下設的國家公路管理局（ANAS）具體負責高速公路融資、建設和經(jīng)營管理[5]，包括直接投資建設管理不收費的高速公路、向企業(yè)授予高速公路特許經(jīng)營權(quán)并進行監(jiān)管，其中特許期限、收費標準、政府補助比例、期滿收回等都在特許經(jīng)營協(xié)議中有明確規(guī)定。
特許經(jīng)營期限。一般情況下，特許經(jīng)營期限為30年，經(jīng)營到期后收歸國有。若期間對公路進行擴建與改造，可申請延長收費期限。如都靈至米蘭的高速公路原本應在2014年到期，但由于公路公司在1999年對公路進行了改擴建，收費期限則經(jīng)國家許可延長12年至2026年結(jié)束[6]。
在早期，為扶持高速公路發(fā)展，政府視項目建設情況將一次性或分期投入一定的資金（約30%）的資金作為補助，國家對公司向銀行和私人借貸部分提供擔保。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公司經(jīng)營效益明顯改善，目前政府主要通過調(diào)整收費標準、延長收費期等政策，引導公司調(diào)整完善自身經(jīng)營機制，實現(xiàn)公路滾動發(fā)展。
1.3 澳大利亞
澳大利亞屬于政府財政實力比較雄厚的發(fā)達國家，盡管如此其仍把實施特許經(jīng)營作為高速公路發(fā)展的一個重要方向，認為通過特許經(jīng)營吸引社會資金將高速公路網(wǎng)提前建成投入使用，可產(chǎn)生明顯的社會與經(jīng)濟效益，并且引進特許經(jīng)營機制有利于提高公路建設、養(yǎng)護和管理效率[4]。在澳大利亞廣泛推行的收費公路特許經(jīng)營制度，一般可概括為建設、擁有、經(jīng)營、移交（BOOT）等幾個環(huán)節(jié)，在管理上具有以下特點[7]：
管理主體。州政府負責公路特許經(jīng)營協(xié)議的簽署與管理。
收益監(jiān)管。在簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中約定項目收益，當項目實際收益超過約定預期收益時，超過部分上繳政府；如果項目收益提前達到了約定的投資回報率，則需終止特許經(jīng)營并無償移交給政府。
收費標準。以道路使用者節(jié)約的通行時間作為確定收費標準的主要因素，一般按照每節(jié)約15分鐘收費3澳元計算。并在特許經(jīng)營協(xié)議中明確，當物價出現(xiàn)大幅波動時，公路經(jīng)營企業(yè)可報請政府每半年調(diào)整一次收費標準，在得到政府批準后實施。
1.4 西班牙
1967年西班牙政府公布并實施《干線公路網(wǎng)計劃》，規(guī)定城市間高速公路實行收費公路特許制度，其設計、施工、維護管理均由特許公司負責[8]。1968年，西班牙法羅維亞集團（Ferrovial）獲得了A8（Bilbao）至（Behobia）收費公路的特許權(quán)，這是西班牙第一個特許經(jīng)營高速公路項目。1972年，西班牙制定并公布實施了《關于采取特許經(jīng)營方式建設、管理高速公路的法律》。截止2008年底，西班牙擁有西班牙高速公路特許經(jīng)營股份有限公司（ACESA）、伊比利亞半島高速公路股份有限公司（IBERPISTAS）、CINTRA等34家公路經(jīng)營企業(yè)，特許經(jīng)營公路3335公里。
此外，在美國也常采用特許經(jīng)營方式管理收費高速公路，如加利福尼亞州Orange縣91號高速公路，由Caltrans和Orange縣交通局建設，在管理上加利福尼亞州政府與加利福尼亞私有交通公司簽訂了35年的特許經(jīng)營協(xié)議。
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國外特許經(jīng)營借鑒與啟示
國外在實施高速公路特許經(jīng)營管理方面取得了豐富經(jīng)驗，為我國建立和完善收費公路特許經(jīng)營制度提供了有益的借鑒。針對當前我國公路特許經(jīng)營制度環(huán)境，本文認為可以得到以下幾點啟示。
2.1 特許經(jīng)營是典型的規(guī)范管理范式
對公益性基礎設施的建設經(jīng)營管理采用特許經(jīng)營模式，可解決這類物品由政府提供低效的問題，即所謂的“政府失靈”。通過采取特許經(jīng)營的模式可選擇有實力、有經(jīng)驗的經(jīng)營企業(yè)進行建設經(jīng)營管理，并將這種經(jīng)營活動置于政府嚴格監(jiān)管之下，確保供給服務或物品的穩(wěn)定性、質(zhì)量和水平。在國外，對收費公路普遍實施特許經(jīng)營制度，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議來管理。據(jù)統(tǒng)計，截止2009年底，歐洲高速公路、橋梁、隧道特許經(jīng)營公司協(xié)會共有意大利、法國、西班牙、葡萄牙、丹麥、挪威、盧森堡、瑞典、匈牙利、比利時、克羅地亞、斯洛文尼亞、希臘等17個正式會員國和德國、摩洛哥、捷克、斯洛伐克等4個聯(lián)系會員國，2009年底共擁有特許經(jīng)營公路29758公里。實施特許經(jīng)營的收費公路通常養(yǎng)護及時、管理規(guī)范、服務水平和質(zhì)量高，能保證較高的通行效率和良好的車輛行駛安全性。在美國收費公路的億公里人身傷亡事故率僅為不收費公路的6.5%。
2.2 特許經(jīng)營是條有效融資渠道
世界各國將高速公路市場化實施特許經(jīng)營，除了解決政府對高速公路投資、運營和提供服務的低效率外，還有一個重要原因在于針對高速公路建設、養(yǎng)護資金的短缺，可以利用高速公路提供差別化服務的特性，通過收取通行費的模式方便地籌集到公路建設發(fā)展資金。
近年來，不但發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟體國家的收費公路發(fā)展較快，而且長期以政府財政投入為主的美國等發(fā)達國家收費公路發(fā)展也有不斷擴大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前約近70個國家和地區(qū)不同程度地采取了收費公路政策，其中亞洲有17個國家（未含中國）、歐洲有32個國家和地區(qū)、非洲有4個國家、中北美洲8個國家、南美洲5個國家、大洋洲有2個國家。這些國家的收費公路規(guī)模已達近15萬公里（截止2009年底），主要是高速公路、橋梁、隧道等容易實現(xiàn)排他收費的公路項目。如發(fā)展中國家巴西、南非和馬來西亞的收費公路，分別從1999年的856公里、825公里和1127公里，增加到2008年的8467公里、2400公里和1630公里；發(fā)達國家中的美國收費公路則從90年代的9000公里發(fā)展到2009年底的1.3萬公里左右，歐洲收費公路從2000年的1.9萬公里增加到2008年的2.9萬公里，增加了50%[9]。相比財政實力雄厚的西方發(fā)達國家，尚需借助高速公路特許經(jīng)營制度籌措公路建設發(fā)展資金，在我國現(xiàn)階段更需要充分利用和發(fā)揮好特許經(jīng)營制度，這也是貫徹落實“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”這一良好交通發(fā)展融資機制的具體體現(xiàn)。
1.3 特許經(jīng)營需要相應法律保障
通過立法來保障特許經(jīng)營的順利實施，是國外相關行業(yè)的一條成功經(jīng)驗。如法國1955年通過了《高速公路法案》，奠定了法國現(xiàn)代高速公路特許經(jīng)營的法律基礎；意大利1961年頒布了《意大利高速公路法令》，對高速公路特許經(jīng)營有關內(nèi)容進行了明確規(guī)定；在西班牙，1972年制定并公布實施了《關于采取特許經(jīng)營方式建設、管理高速公路的法律》；在國內(nèi)，2004年，中華人民共和國建設部頒布實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營進行了系統(tǒng)規(guī)定，等等。此外，也有針對一個大型項目，單獨擬定相關專法對實施特許經(jīng)營進行規(guī)范管理的。比如為了英法海底隧道項目擬定了《海峽隧道法案》，針對澳大利亞悉尼港隧道項目指定了《悉尼港隧道法》，國內(nèi)的如《香港海底隧道條例》、《上海市延安東路隧道專營管理辦法》等。
在國內(nèi)針對高速公路特許經(jīng)營問題，雖然有以《公路法》和《收費公路管理條例》為核心的有關公路經(jīng)營管理的法律體系，對公路經(jīng)營權(quán)（或收費公路權(quán)益）的本質(zhì)、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的范圍、特許經(jīng)營的期限、收費標準、轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限與管理、特許經(jīng)營期間的責任與義務等，進行了明確或規(guī)定，但缺乏從法律層面高度以特許經(jīng)營的視角，明確地對高速公路特許經(jīng)營問題進行系統(tǒng)規(guī)范。
1.4 特許經(jīng)營需要完善配套制度
針對高速公路來說，實施特許經(jīng)營肩負著吸引社會資金和提高高速公路運營管理效率的雙重目標。建立健全高速公路特許經(jīng)營制度，制定高質(zhì)量的特許經(jīng)營協(xié)議，重點明確投資準入退出、收費價格、服務質(zhì)量、運營管理的監(jiān)管等幾個方面，對強化特許經(jīng)營實施的質(zhì)量和效果至關重要。
具體來說，在特許經(jīng)營管理機構(gòu)上，應明確統(tǒng)一由交通運輸主管部門負責；在投資準入上，嚴格要求只有滿足一定資質(zhì)、信譽和財力的投資人才允許進入高速公路投資領域；在收費期限上，應突破現(xiàn)有的最長收費年限限制，制定更加靈活的能夠緊密反映項目實際情況的收費期限確定機制；在收費標準上，增強政府對收費標準確定和調(diào)整的調(diào)控權(quán)，應在考慮社會經(jīng)濟發(fā)展、項目投資和公眾承受度等多方面因素后綜合確定；在收費用途上，收取的車輛通行費，除用于維持正常的養(yǎng)護維修和管理活動、還本付息外，有盈余的應規(guī)定可以用于投入新建高速公路；
在投資收益上，將投資回報率控制在合理水平，鼓勵投資人通過技術進步和管理水平提高，降低運營成本，增加收入；在運營服務上，加強高速公路運營服務質(zhì)量監(jiān)管，研究制定全國高速公路運營服務評價標準；在退出機制上，研究建立特許期滿后的退出機制，確保公路交通服務供給的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
