傅蔚岡：中國高速公路為什么要收費？
2015-07-23
對于中國高速公路，公眾意見最大的估計就是其收費政策，據說現(xiàn)在世界上70%以上的收費公路都是在中國。自從2012年8月份開始中國政府決定在春節(jié)、清明、五一和十一等四個節(jié)假日對七座以下小汽車免費后，公眾對高速公路免費的期盼又增加了很多。不過7月21日，交通運輸部公布的《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）修訂稿則是打破了高速公路免費的夢想：政府收費高速公路在政府性債務償清后，以及特許經營高速公路經營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費。
為什么美國的高速公路可以免費，而中國卻要收費？
也真是如此，很多人將此稱之為“高速公路將永遠收費”并引發(fā)了諸多不滿。不滿的原因還是老調重彈，為什么其他國家的高速公路可以免費，而中國卻要收費？大約是在3年前，我曾經寫過短文，討論中國高速公路為什么要有“貸款修路、收費還貸”的模式，一個很重要的原因就在于中國啟動高速公路建設時的機動車擁有量實在太低，無法像美國那樣通過燃油稅給高速公路建設和維護籌資。一個可供佐證的數(shù)據是，1990年全國民用汽車保有量僅有551.36萬輛，如果每年只靠這些汽車的燃油稅來解決高速公路的籌建，那么中國高速公路擁有量斷然不可能達到今天的成就：《2014年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》表明，截至2014年底，全國高速公路里程11.19萬公里，已經躍居世界第一。
為什么不能靠燃油稅為高速公路籌資，而是按照里程收費？
那么接下來的問題就是，在中國機動車擁有量已經進入世界前列的今天，能否實施像美國那樣的燃油稅制度，而不是像現(xiàn)在的高速公路收費制度為高速公路的運營和建設籌資？統(tǒng)計數(shù)據表明，中國龐大的汽車擁有量已經能夠負擔相關的費用：截至2013年底，中國共有民用車輛12670.14萬輛，其中私人汽車擁有量是10501.68萬輛；中國車船稅473.96億元，車輛購置稅為2596.34億元；2013年全國消費成品油為2.87億噸，其中品種汽油和柴油分別超過0.93億噸（1噸約1350升）、1.7億噸（1噸約1190升），按此計算，2013年征收的成品油消費稅超過3000億；換句話說，2013年與機動車相關的稅收約為6000億元。那么，每年6000億元的稅收是否能夠滿足公路的養(yǎng)護和建設費用？
國家統(tǒng)計局的數(shù)據顯示，2013年中央和地方公共財政為交通運輸行業(yè)共支出9348.82億元，其中用于公路運輸?shù)闹С黾s為4108.94億元。照此算來，直接來自汽車及和燃油的稅收估計已經能夠滿足相關的支出？需要指出的是，目前中國公路中相當一部分的費用并不是公共財政支出，而是來自使用者付費。據《2013年收費公路統(tǒng)計公報》數(shù)據顯示，2013年，全國收費公路支出總額為4313億元，而當年全國收費公路車輛通行費總收入為3652億元，兩者之間有662億元的缺口。在總額4313億元的支出中，用于還本付息支出3147億元，養(yǎng)護經費支出390億元，運營管理支出457億元，稅費支出214億元，其他費用支出104億元。如果以此來看，在現(xiàn)行稅率下要讓公路的支出都是來自于燃油稅恐怕還不太現(xiàn)實，收取通行費恐怕還是一個更為可行的方式。
更為重要的一個現(xiàn)實是，隨著技術原因，市場上出現(xiàn)了越來越多的非燃油車，如果再以燃油稅為公路建設和維護籌集資金，馬上遇到的一個問題就是，那些電動車可能無需為其在路上行駛而支付費用，而這和使用者付費的根本宗旨相違背。也正是如此，即便在美國這樣以燃油稅為主體的國家，最近也出現(xiàn)了由燃油費向里程計費的潮流。
美國于1956年制定的《聯(lián)邦資助高速公路法》確立了交通專用的聯(lián)邦燃油稅，其出發(fā)點是基于“使用者付費”，即道路系統(tǒng)的主要受益對象是機動車輛的駕駛者，因此他們要為道路使用行為支付合適的稅費。之所以這樣考慮，很重要的一個原因是當年各種車輛的燃油效率比較接近，燃油消耗也就成為駕駛行為的衡量方式。但是隨著技術原因，新能源汽車的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的燃油稅機制遭受嚴重挑戰(zhàn)。根據明尼蘇達大學趙志榮教授的總結，這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是燃油稅已經無法體現(xiàn)“使用者付費”的邏輯基礎；另一方面，高收入階層擁有新車的比例較高，往往有比較高的燃油效率，和較低的燃油稅負擔；相反，收入較低的階層大量使用的舊車往往有較低的燃油效率，因此對燃油稅的貢獻更大。這種“劫貧濟富”的福利補貼，也與社會公平原則相悖。
也正是如此，近年來美國在積極探索按里程收費，而中國目前的公路收費制度實際上也是按照里程收費。換句話說，當年因為“貸款修路、收費還貸”邏輯而建立的收費公路體系，在新能源汽車大面積使用的背景下，居然會被歪打正著而與時代的技術背景相契合。
為什么不僅要收費，而且必須由經營性公司來收費？
當然，這并不意味著目前的收費公路體系就無可指責，比如說在ETC技術如此發(fā)達且人力成本逐漸走高的當下，目前的收費系統(tǒng)有沒有必要維持如此高的人工收費比例？大規(guī)模的人工收費既導致了高昂的人力成本，同時還會導致收費口的交通擁堵——已經有足夠多的研究證明，收費口是導致高速公路擁堵的重要原因。
而前段時間公布的《2014收費公路統(tǒng)計公報》居然還披露了一個更有意思的現(xiàn)象，即非營利性的政府還貸公路比經營性公路的成本更高：占全國收費公路里程64.0%的政府還貸公路收支缺口為1293.7億元，占總缺口1571.1億元的82.34%，其缺口比例遠遠超出其里程比例。在收費標準統(tǒng)一的前提下，為什么政府還貸公路的收支缺口會遠遠高于經營性公路？最為可能的原因就是，政府還貸公路的成本更高——包括投資成本和運營成本。
由此而言，將來中國真的要減少個人在高速公路上的支出，最好的辦法可能還是繳費，而且還必須是由經營性公司來收費。這樣的結論雖然看起來是很荒誕，但如果仔細推敲卻又是在情理之中，諺語早就說過，“免費的是最貴的”。
（作者傅蔚岡為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）
