軌道交通項(xiàng)目是中國進(jìn)行PPP模式的主要板塊之一，其投資運(yùn)營(yíng)成本高（動(dòng)輒牽涉數(shù)百億元投資）、票價(jià)浮動(dòng)受限，以及特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)等因素，使地方政府越發(fā)難以負(fù)擔(dān)全額補(bǔ)貼。由此，與其他行業(yè)相比，軌道交通PPP模式的運(yùn)用更特殊和復(fù)雜。本文以香港地鐵為例，探討港鐵公私合作的過程和機(jī)制、如何達(dá)到與城市的發(fā)展共贏，也為內(nèi)地軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)運(yùn)用PPP模式提供參考。
一、問題：PPP模式什么值得關(guān)注
2014年，中央政府大力鼓勵(lì)公共私營(yíng)合作（Public-Private Partnership）模式，地方政府積極響應(yīng)。各界圍繞PPP模式展開討論，大部分都集中于政府項(xiàng)目融資減債的角度。政府主要關(guān)注，投資者能帶多少資金進(jìn)來？資金何時(shí)到位？而投資者則關(guān)注，政府能給多少補(bǔ)貼？如何能在最短時(shí)間內(nèi)收回成本？投資回報(bào)收益如何？相較于對(duì)財(cái)務(wù)和融資的熱切關(guān)注，PPP合同很重要的一部分——有關(guān)對(duì)公共產(chǎn)品長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)要求、持續(xù)的效益監(jiān)管考慮等課題，則較少停留在人們的視野中。實(shí)際上，PPP模式更需體現(xiàn)長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，注重全生命周期的質(zhì)量和效率以及物有所值。這些均應(yīng)是政府選取PPP模式的先決條件，以保障實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。
二、解讀：軌道交通融資模式
PPP不僅是融資模式，更是公共資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和管理方式的創(chuàng)新。模式重視契約理念、公共產(chǎn)品與服務(wù)的全生命周期的合作、以及利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，體現(xiàn)政府和社會(huì)資本之間的長(zhǎng)期合作，雙方要按市場(chǎng)規(guī)則，平等協(xié)商、通過“合同條款”約束政企雙方行為。PPP模式更強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的綜合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的分享，使社會(huì)資本有盈利但不暴利，雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)方式，盡可能達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。中國城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入黃金發(fā)展期。至2013年末，中國內(nèi)地累計(jì)有19個(gè)城市建成投運(yùn)城軌線路87條，運(yùn)營(yíng)里程2539公里，到2020年，中國將有33個(gè)大中城市配有177條軌道交通線。城市軌道交通需要龐大的建設(shè)資金，其運(yùn)營(yíng)與沉淀成本亦非常高。軌道建設(shè)運(yùn)營(yíng)的投融資模式成為很多國內(nèi)城市的難題。
軌道交通發(fā)展的投融資模式，大致有政府投融資、PPP模式、市場(chǎng)化投融資模式三種。軌道交通采用PPP模式，可有效減輕政府財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)效率。中國內(nèi)地以深圳地鐵四號(hào)線、北京地鐵四號(hào)線和杭州地鐵一號(hào)線為代表。PPP模式應(yīng)用于軌道交通，相比其他交通基建項(xiàng)目更為復(fù)雜。有鑒于此，本文嘗試以軌道交通項(xiàng)目融合物業(yè)發(fā)展(TOD: Transit-oriented Development，軌道交通導(dǎo)向發(fā)展) 的PPP模式為例，試圖在融資之外，探討PPP的運(yùn)作。
三、經(jīng)驗(yàn)：港鐵MTR TOD模式
世界各地軌道交通建設(shè)普遍面臨建設(shè)資金短缺和運(yùn)營(yíng)虧損兩大難題。香港實(shí)行“以地養(yǎng)鐵”，軌道項(xiàng)目PPP模式結(jié)合物業(yè)發(fā)展，讓香港地鐵成為世界少有能盈利的軌道交通機(jī)構(gòu)。
德福花園（九龍灣地鐵站上蓋物業(yè) 香港最早的上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目之一）
對(duì)于港鐵的成功，內(nèi)地大多關(guān)注土地收益如何跟軌道建設(shè)資金掛鉤。筆者認(rèn)為，它更重要的意義體現(xiàn)在創(chuàng)新機(jī)制、協(xié)同效應(yīng)，以及軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品融入市場(chǎng)等方面。它通過香港都市的密集環(huán)境、地鐵可在車站與車輛段上蓋物業(yè)及地下空間的發(fā)展，提供有利地鐵運(yùn)營(yíng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，在集中人流、提升土地價(jià)值之余，也成功解決軌道交通發(fā)展資金與運(yùn)營(yíng)效益的問題，充分將正外部性內(nèi)部化，提高了軌道交通服務(wù)質(zhì)量和城市公共基礎(chǔ)建設(shè)的效益。港鐵“物業(yè)+軌道”發(fā)展模式的演變歷程，主要可分為三階段：1980年代，主要利用所擁有空間發(fā)展補(bǔ)貼開支；到了1990年代，則利用新線與新發(fā)展區(qū)的融合創(chuàng)造價(jià)值； 到2000年代，利用長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)的分期發(fā)展讓土地價(jià)值最大化。
港鐵的角色
政府和市場(chǎng)之間的角色經(jīng)過十余年發(fā)展，港鐵軌道運(yùn)營(yíng)和物業(yè)發(fā)展利潤(rùn)比重，已由70：30倒掛為36：64，物業(yè)發(fā)展成為港鐵主要利潤(rùn)來源。這歸功于其物業(yè)+軌道發(fā)展模式。港鐵承擔(dān)了部分政府在城市發(fā)展建設(shè)的職能，通過城市發(fā)展和軌道交通兩個(gè)不同的主體整合考慮，總體提高了社會(huì)和土地經(jīng)濟(jì)效益，還作為一個(gè)有效的平臺(tái)，引入市場(chǎng)力量改善軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理和資產(chǎn)管理，并通過市場(chǎng)資金滿足軌道和其他社會(huì)公共利益需求。
四、啟示：物業(yè)+軌道模式
對(duì)內(nèi)地軌道交通發(fā)展的啟示：
1) TOD軌道+物業(yè)模式需通過捕捉外部效益回報(bào)初始投資。軌道交通投資中，單純票務(wù)收入難以負(fù)擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本以及初始投資的還本付息，而若能捕捉軌道交通正外部性帶來的價(jià)值，則可提高項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，降低對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴，激發(fā)上述軌道與城市發(fā)展的正循環(huán)。
2) TOD與PPP的互動(dòng)衍生一體化規(guī)劃和精細(xì)化管理。軌道交通對(duì)周邊物業(yè)價(jià)值的提升有明顯作用，而站點(diǎn)周邊的物業(yè)開發(fā)也為軌道交通提供了客流保障；如何優(yōu)化二者之間的連接，最大化可能產(chǎn)生的價(jià)值提升，是軌道交通PPP成功吸引投資者，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公共服務(wù)意義的關(guān)鍵。
3) 從規(guī)劃、建設(shè)至運(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)全生命周期的物有所值。在軌道交通PPP項(xiàng)目中引入TOD模式，對(duì)軌道交通和沿線土地合理的綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)，以及市場(chǎng)機(jī)制下軌道企業(yè)的高效和精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理，可提高項(xiàng)目的資金價(jià)值。
