摘 要

　　隨著越來越多PPP項目進(jìn)入運營期，項目績效的概念與績效考核機(jī)制的設(shè)計越發(fā)重要，績效已成為衡量公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要指標(biāo)。

　　2020年3月31日，財政部出臺《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號）。此文一出，為困擾PPP項目參與各方提供了較為清晰和明確的指引，PPP項目績效考核工作終于有據(jù)可依。

　　但在筆者對相關(guān)文件進(jìn)行翻閱的時候，發(fā)現(xiàn)績效考核、績效評價與績效管理幾個概念頻繁出現(xiàn)，所以它們代表的意義是否一樣？是否可以相互替代呢？

　　一、PPP項目績效考核與績效評價

　　在PPP項目上，我們慣用“績效考核”來形容實施機(jī)構(gòu)、政府方指定單位根據(jù)事前制定的績效考核指標(biāo)體系，對項目公司提供的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行考核的一系列活動。但筆者在關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）一文中搜索發(fā)現(xiàn)，“績效考核”這個詞組出現(xiàn)的頻率為0，全文采用的字眼多為“績效管理”“績效評價”。所以“績效考核”“績效評價”“績效管理”之間是什么樣的關(guān)系？是否指代同樣的東西？可以互相替代么？

　　 經(jīng)對PPP領(lǐng)域政策文件的查閱后，可以判斷績效考核與績效評價在本質(zhì)上都屬于績效管理范疇，但在考核主體、考核對象、考核周期以及關(guān)注重點等方面卻有所區(qū)別。

　　 績效考核一般是指實施機(jī)構(gòu)會同行業(yè)主管部門根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目建設(shè)、運營服務(wù)質(zhì)量與效益進(jìn)行績效考核，考核結(jié)果作為項目公司或社會資本獲得項目回報的依據(jù)。

　　 根據(jù)財金〔2020〕13號文：“第十七條 項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。”那么績效評價可以理解為在績效考核基礎(chǔ)上對項目提出了“再評價”“后評價”的要求，并且增加了對項目實施機(jī)構(gòu)在產(chǎn)出、效果、管理等方面的考核，使得考核內(nèi)容更為完整。具體對比見表1。

　　通過以上對比，可見績效評價是更全面的績效考核，從考核對象來說，其關(guān)注側(cè)重除了項目本身的運營效率及效益，也包括對于項目參與主體的評價，在這一點上可以進(jìn)一步完善項目監(jiān)管體系，起到督促實施機(jī)構(gòu)依法依規(guī)推進(jìn)項目的作用；從考核階段而言，績效評價涵蓋項目建設(shè)期、運營期，也覆蓋項目結(jié)束后的再評價和后評價工作，通過整體評價項目優(yōu)良程度，關(guān)注為將來的PPP項目提供借鑒、同時促進(jìn)模式的推廣應(yīng)用。

　　無論是績效評價還是績效考核，都以績效管理為內(nèi)涵，是PDCA全過程的循環(huán)，通過項目全生命周期的考核對公益性項目的運營效益、質(zhì)量等進(jìn)行反復(fù)測量及調(diào)整，以保障公共服務(wù)需求的滿足。

　　二、績效評價與項目支出績效評價

　　在財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）之前，財政部于2月25日出臺了《關(guān)于印發(fā)<項目支出績效評價管理辦法>的通知》（財預(yù)〔2020〕10號）。

　　從適用范圍角度看，項目支出績效評價包括項目支出來源于一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的項目，應(yīng)參照財預(yù)〔2020〕10號開展相關(guān)績效評價工作。而PPP項目績效評價則是專門為PPP項目而設(shè)，適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費項目。

　　從考核目的而言，項目支出績效評價側(cè)重于“支出”二字，是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判，其主要目的是為了提高財政資源配置效率和使用效益；而PPP項目績效評價則關(guān)注項目預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項目管理的方面，主要為了提高項目運營效率及效益，實現(xiàn)物有所值、可持續(xù)發(fā)展等目的?？梢院唵卫斫?， PPP項目績效評價為項目支出績效評價的一個細(xì)分，同時所涵蓋的意義也不拘泥于項目支出，而是更為廣泛的公共服務(wù)產(chǎn)出與效益。

　　表1 績效考核、績效評價與項目支出績效評價

 

　　三、結(jié)語

　　無論是項目支出績效評價、項目績效考核還是績效評價，都是屬于預(yù)算管理的重要一環(huán)，是以《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）為頂層設(shè)計框架構(gòu)建的項目及財政支出的管理手段，在概念上存在著互相交叉、維度不同，在實踐中相互嵌套的關(guān)系，在使用上無需過于拘泥于字眼。

　　在我國預(yù)算管理工作不斷深化、完善過程中，項目績效評價工作必將促進(jìn)財政資源配置優(yōu)化，進(jìn)一步推動PPP項目規(guī)范有序發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。