許昆林：確保民營企業(yè)真正敢投資PPP項目
2017-12-27
近日，國家發(fā)展改革委副秘書長、投資司司長許昆林接受專訪，就時下熱門話題PPP進行了深度訪談。他對我國PPP的整個發(fā)展歷史、進程以及發(fā)展改革委等部門所做的與PPP相關的部署，作了全面系統(tǒng)的闡述，希望讀者能從中獲益。
記者：我國開展PPP工作已有數(shù)十年歷史，請問到目前為止我國PPP工作取得了哪些進展？
許昆林：早在上世紀80年代，我國就開始在投資建設中探索實行PPP模式，采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠被認為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等5個項目，正式開展BOT試點，被認為是我國PPP模式發(fā)展的開元之年。此后，PPP模式加速發(fā)展。據(jù)初步調查，改革開放以來，全國共實施3000多個特許經營項目，涌現(xiàn)出一大批成功案例。這些特許經營項目大多集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等使用者付費為主的領域。2014年以來，對公建公營的醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，逐步開展政府購買服務，使我國政府和社會資本合作的模式和內容更加豐富多樣。
多年來，國家發(fā)展改革委會同有關部門和各地方采取了一系列措施，推動了我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展，包括制定政策文件完善制度環(huán)境，推動PPP項目加快落地，深化國際合作等，都取得了積極成效。
記者：在加強PPP政策頂層設計上，國家發(fā)展改革委主要做了哪些工作？
許昆林：2014年11月，國家發(fā)展改革委報請國務院印發(fā)實施了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），明確提出在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，并在規(guī)范合作關系保障各方利益、健全風險防范和監(jiān)督機制、健全退出機制等方面作出了詳細規(guī)定，這也是首次在國務院文件中系統(tǒng)闡述PPP模式。2014年12月，按照國發(fā)〔2014〕60號文的要求，在廣泛搜集材料、深入實地調研的基礎上，國家發(fā)展改革委研究起草并印發(fā)《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），重點針對PPP模式的操作要點以及推進中存在的主要問題，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展政府和社會資本合作（PPP）提出了具體要求。2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、住房城鄉(xiāng)建設部等五部門印發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，為推進PPP模式制定了統(tǒng)一的制度規(guī)范。
根據(jù)2016年7月7日國務院常務會議明確的PPP部門職責分工，同年8月10日國家發(fā)展改革委及時印發(fā)了《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），指導各地加強協(xié)同配合，認真貫徹落實《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），建立項目聯(lián)審機制，探索多樣化的投資回報模式，優(yōu)化市場信用環(huán)境，切實加大傳統(tǒng)基礎設施領域PPP模式推廣力度。針對地方、企業(yè)反映項目實施中的困惑和障礙，2016年10月24日國家發(fā)展改革委又印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），理順了PPP項目管理與投資管理的程序關系，規(guī)范了PPP項目操作流程，明確了項目法人變更等具體問題解決途徑，為參與各方提供了清晰、簡便、高效的操作指引。
記者：國家發(fā)展改革委如何細化措施在各個領域規(guī)范推廣PPP模式？
許昆林：在規(guī)范推廣PPP模式上國家發(fā)展改革委分別聯(lián)合水利部、國家鐵路局、住房城鄉(xiāng)建設部、國家林業(yè)局、農業(yè)部、交通運輸部等部門先后印發(fā)了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發(fā)改農經〔2015〕488號）、《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎〔2015〕1610號）、《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號）、《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》（發(fā)改農經〔2016〕2455號）、《關于推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改農經〔2016〕2574號）、《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎〔2016〕2851號）等文件，推動相關行業(yè)PPP模式規(guī)范發(fā)展。國家能源局也出臺了《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》（國能新能〔2015〕8號）、《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）等文件，規(guī)范促進能源領域PPP模式發(fā)展。
記者：為促進PPP項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了哪些措施？
許昆林：為使項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了以下措施：一是加大資金支持力度。2015年和2016年累計安排PPP項目前期費用10億元，支持1400多個PPP項目開展前期工作，總投資超過2萬億元。國家發(fā)展改革委會同國家開發(fā)銀行印發(fā)《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號），通過貸款期限適當延長、利率適當優(yōu)惠等政策，加大政策性金融對PPP項目的支持力度。國家發(fā)展改革委會同財政部印發(fā)《關于運用政府投資支持社會投資項目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號），充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用，推動PPP項目加快實施。二是積極開展項目推介。2015年5月，國家發(fā)展改革委建立首個國家部委層面的PPP項目庫，先后向社會公開推介了三批PPP項目。為了鼓勵和引導民間資本、金融資金參與PPP項目，2015年10月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合全國工商聯(lián)召開了民營企業(yè)PPP項目推介會，向民營企業(yè)推介了7個省的287個PPP項目，總投資9400億元；2016年10月，國家發(fā)展改革委與全國工商聯(lián)再次召開民營企業(yè)投資PPP項目推介研討會，向民營企業(yè)推介了668個PPP項目，總投資1.14萬億元。為進一步加強項目融資、籌資的針對性，利用國家發(fā)展改革委與金融機構建立的投融資合作對接機制，2016年9月召開了金融機構PPP項目推介會，向金融機構推介了1077個傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目，總投資1.92萬億元，為金融機構與項目順利對接創(chuàng)造條件。
這些措施效果明顯，2016年以來PPP項目落地加快。據(jù)有關市場機構統(tǒng)計，2014年1月~2016年12月簽約的1775個PPP項目中，有1401個項目是2016年簽約的、項目總投資約2.4萬億元。
記者：能不能詳細介紹一下國家發(fā)展改革委針對民間投資回落的情況，在吸引民營企業(yè)參與PPP項目上具體做了哪些工作？
許昆林：受多種因素影響，2015年四季度以來，民間投資增速有所回落。2016年5月，國務院部署開展了促進民間投資政策落實專項督查和第三方評估調研；7月份對民間投資體量大、同比增速下降多和民間投資增速靠后的?。ㄊ校╅_展重點督導工作。在督查調研的基礎上，研究出臺促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施，明確大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，進一步完善基礎設施、公共服務領域鼓勵民間投資參與的政策措施。
一是助推民營企業(yè)高效參與PPP項目。針對民營企業(yè)參與PPP項目存在的問題，國家發(fā)展改革委邀請部分民營企業(yè)代表分享了參與PPP項目的心得體會及建議，組織清華大學PPP研究中心、咨詢機構、律師事務所等方面專家進行了分析點評，為民營企業(yè)更好、更廣泛地參與PPP項目提供了借鑒。
二是加強宣傳報道，引導良好輿論環(huán)境。為引導民營企業(yè)樹立信心，積極擴大PPP項目投資，國家發(fā)展改革委通過多個渠道、多種方式，加強PPP政策和相關工作宣傳解讀。比如，2016年10月份召開的民營企業(yè)投資PPP項目推介研討會，加強了宣傳工作，持續(xù)推動媒體傳播、保持輿論熱度。據(jù)統(tǒng)計，海內外120余家權威媒體參與了此次推介研討會的報道，共形成新聞信息近9萬條，對此次會議的意義均給予充分肯定。通過國家發(fā)展改革委官網(wǎng)、微博以及PPP微信公眾號等，大力加強政策宣傳解讀，引導民間資本建立科學合理的預期，讓民營企業(yè)及時了解國家政策、借鑒其他企業(yè)的經驗，更好地參與PPP項目。
三是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。為給予各類投資主體公平參與機會，國家發(fā)展改革委積極完善政策措施，要求各地在遴選社會資本參與PPP項目時，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭，為民營企業(yè)投資PPP項目吃下“定心丸”。
四是大力推進重點PPP項目。聯(lián)合國家鐵路局擇優(yōu)選擇杭紹臺城際鐵路、濟青高鐵、廊涿城際鐵路、三門峽至禹州鐵路等8個項目，作為吸引社會資本投資鐵路示范項目予以重點推進；聯(lián)合水利部等部門選擇湖南省莽山水庫、廣東省高陂水利樞紐、重慶市觀景口水庫、貴州馬嶺水利樞紐等12個項目開展第一批國家層面聯(lián)系的試點工作，吸引社會資本參與重大水利工程建設。國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》（發(fā)改經體〔2016〕2480號），選擇了天津經濟技術開發(fā)區(qū)增量配電業(yè)務等105個第一批增量配電業(yè)務改革試點項目，鼓勵和引導社會資本投資增量配電業(yè)務。
記者：杭紹臺城際鐵路PPP項目擬引進民營企業(yè)控股，將成為首個民營企業(yè)控股的高鐵項目，在社會上引起了較大反響。請問，這個PPP項目有何重要意義？
許昆林：杭紹臺城際鐵路是長三角城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)和城際快速交通網(wǎng)絡的重要組成部分，設計速度350公里/小時。項目總投資448.9億元，項目資本金134.7億元。國家發(fā)展改革委已核準了該項目的申請報告。該項目將按照創(chuàng)新投融資方式、培育多元投資主體的原則，由浙江省按PPP模式運作，積極吸引民營企業(yè)等共同籌資建設，出資各方將按《公司法》共同組建SPV公司負責項目建設和經營管理。浙江省明確提出，由民營企業(yè)絕對控股。該項目按上述模式實施后，將對更好吸引民營企業(yè)參與國家重大基礎設施PPP項目起到很好的引領示范作用。一是明確民營企業(yè)在PPP項目中絕對控股，能有效解決“玻璃門”問題，有助于確保民營企業(yè)真正敢參與、敢投資。二是民營企業(yè)取得PPP項目控股權，有助于在項目中充分發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)新、管理、運營優(yōu)勢，推動項目更好實施。三是有助于激發(fā)民營企業(yè)參與基礎設施建設的潛力，切實促進民間投資平穩(wěn)增長，增強經濟發(fā)展活力。這個項目我們將密切關注和跟蹤實施進展，及時總結，研究形成可復制可推廣的經驗。
記者：在您剛才說的一系列政策措施推動下，民營企業(yè)參與PPP項目取得了哪些成效？
許昆林：一是民營企業(yè)參與PPP項目的意愿增強。根據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年民營企業(yè)500強中，已經參與了PPP項目的民營企業(yè)98家，比上年增加40家；不愿參與PPP項目的民營企業(yè)99家，比上年減少了143家。
二是民營企業(yè)牽頭或單獨中標的PPP項目數(shù)量占比超過國有企業(yè)。據(jù)市場機構統(tǒng)計，2016年已公示社會資本方中標人的1401個PPP項目中，民營企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占51%，國有企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占49%。
記者：2017年民間投資能否保持企穩(wěn)回升態(tài)勢？
許昆林：當前民間投資回穩(wěn)向好的基礎還不牢靠。2017年，要下大力氣解決制約民間投資增長的突出問題，努力促使民間投資持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。
一是努力營造良好投資環(huán)境。持續(xù)推進“放管服”改革，提高民間投資便利度，加強產權保護力度，打造新型政商關系。
二是切實加大相關領域開放程度。進一步降低重點領域和行業(yè)民間投資市場準入門檻，消除對民營企業(yè)各種形式的不合理規(guī)定和隱性壁壘。積極開展國有企業(yè)混合所有制改革試點，鼓勵民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革、參股混合所有制企業(yè)。
三是不斷提高民營企業(yè)服務水平。綜合施策降低企業(yè)各類成本，盡最大可能為企業(yè)減負松綁。發(fā)揮好投融資合作對接機制作用，創(chuàng)新投融資方式，為民營企業(yè)提供多樣化的金融服務和融資支持。幫助金融機構明確投資方向，降低投資風險，促進金融資金“脫虛入實”。
四是大力推廣PPP模式吸引民間投資。積極向民營企業(yè)推介優(yōu)質PPP項目，創(chuàng)造條件吸引更多民營企業(yè)參與PPP項目建設和運營。通過合理確定價格收費標準、依法適當延長特許經營年限、充分挖掘項目運營商業(yè)價值等多種方式，建立合理投資回報機制。
記者：前段時間，國家發(fā)展改革委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了開展PPP項目資產證券化工作的通知，在資本市場引起了很大反響。請問，在基礎設施領域開展PPP項目資產證券化工作主要基于什么考慮？對PPP模式長期可持續(xù)發(fā)展會有什么影響？
許昆林：PPP項目運營時間很長，至少10年以上，有些項目長達二十、三十年，期間社會資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項目退出渠道狹窄，資產流動性低，影響了社會資本參與PPP項目的積極性。因此，需要依托資本市場，豐富PPP項目投資退出渠道，提高PPP項目吸引力。此次與證監(jiān)會聯(lián)合開展PPP項目資產證券化工作，對于提高PPP項目資產流動性、盤活PPP項目存量資產、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。從長期看，PPP項目要想實現(xiàn)資產證券化，就要符合一系列嚴格的審查條件，應當依法合規(guī)、管理規(guī)范、運營良好、收益穩(wěn)定，這也會促使社會資本方加強自我約束，提高PPP項目的整體質量，從而促進PPP模式的良性健康發(fā)展。
記者：為加強PPP國際合作，國家發(fā)展改革委做了哪些工作？
許昆林：PPP概念發(fā)源于歐洲，盛行于歐洲。為借鑒國際特別是歐洲的先進經驗，促進我國PPP模式健康發(fā)展，2016年國家發(fā)展改革委積極加強國際交流合作。
一是2016年1月份，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經濟委員會簽署了合作諒解備忘錄，雙方將在PPP理論研究、經驗交流、業(yè)務培訓、實際操作等方面開展全方位合作。這是我國政府機構與聯(lián)合國有關機構首次簽署PPP領域合作協(xié)議。
二是2016年4月22日，國家發(fā)展改革委與保監(jiān)會、清華大學共同發(fā)起成立了清華大學PPP研究中心。該中心將承擔聯(lián)合國歐洲經濟委員會PPP中國中心的職能，并與PPP法國中心、西班牙中心、日本中心等共同推進PPP模式在全球范圍內發(fā)展。
三是2016年6月21~22日，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經濟委員會等，共同指導舉辦了首屆中國PPP論壇（青島），邀請了十幾個國家和地區(qū)的PPP資深人士，以及部分地方政府、PPP政策研究、金融投資、專業(yè)咨詢等代表發(fā)言，探討PPP模式促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經驗、國內實踐等，得到了國內外的廣泛關注和好評，聯(lián)合國歐洲經濟委員會也高度認可此次論壇。
四是在深圳市舉辦了首屆國際PPP綜合培訓高級研修班。邀請了聯(lián)合國歐洲經濟委員會PPP中心主任Hamilton等國內外知名專家，共同深度剖析PPP理論，分享國際PPP的成功經驗，促進提高國內PPP參與各方的理論和認知水平。
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