作者簡(jiǎn)介：翁燕珍 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 博士、助理研究員
一、PPP項(xiàng)目失敗類別和定義
引入私人部門(mén)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)是為了解決政府面臨的預(yù)算約束難題和提高生產(chǎn)效率。換個(gè)角度講，增加納稅人上繳稅收的物有所值預(yù)期是采取PPP的動(dòng)因。所以，任何沒(méi)有實(shí)現(xiàn)物有所值的PPP項(xiàng)目都可以被視為失敗。此外，對(duì)于已經(jīng)決定采用PPP模式又因各種原因致使項(xiàng)目無(wú)法交付使用更應(yīng)當(dāng)被視為失敗?；趯?duì)全球范圍內(nèi)交通PPP項(xiàng)目失敗案例研究，主要有如下幾種常見(jiàn)的失敗類型：
表1 交通PPP項(xiàng)目失敗的類型
序號(hào)
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失敗類型
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定義
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1
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物有所值沒(méi)有實(shí)現(xiàn)
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項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)物有所值致使納稅人利益受損
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2
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特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取消
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政府取消特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后重新招標(biāo)
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3
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特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)取消
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因項(xiàng)目或其他財(cái)務(wù)狀況不佳等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目在招標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者初始階段（即在簽字前的階段協(xié)議）被取消
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4
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項(xiàng)目國(guó)有化
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政府將PPP項(xiàng)目收歸國(guó)有
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5
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項(xiàng)目停止
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由于一些紛爭(zhēng)、法律程序或任何技術(shù)故障，導(dǎo)致項(xiàng)目暫停較長(zhǎng)一段時(shí)間
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6
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合同暫停
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政府臨時(shí)暫停對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)
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表2列示了本文選取的主要國(guó)家和地區(qū)在1990-2009年交通PPP項(xiàng)目失敗類別及數(shù)量情況。
表2 主要國(guó)家和地區(qū)交通PPP項(xiàng)目失敗類別和數(shù)量
序號(hào)
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失敗類別
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英國(guó)
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加拿大
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撒哈拉以南非洲
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亞洲
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中東歐
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總數(shù)
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1
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特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取消
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0
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0
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2
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3
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4
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9
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2
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特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)取消
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0
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0
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0
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0
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5
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5
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3
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合同暫停
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0
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0
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0
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0
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0
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0
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4
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項(xiàng)目國(guó)有化
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4
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0
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1
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2
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2
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9
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5
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項(xiàng)目停止
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0
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0
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0
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0
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1
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1
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6
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物有所值沒(méi)有實(shí)現(xiàn)
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5
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2
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0
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0
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1
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8
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二、主要國(guó)家和地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目失敗概覽
下面分別選取英國(guó)、加拿大、撒哈拉以南非洲、亞洲及中東歐等主要國(guó)家和地區(qū)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)嵺`PPP模式經(jīng)歷失敗情況進(jìn)行逐一分析。
（一）英國(guó)
在英國(guó)，PPP模式更多被稱為私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）?；咀龇ㄊ钦c私人承包商簽訂一份長(zhǎng)達(dá)30-50年的長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)租賃協(xié)議，私人承包商組建項(xiàng)目公司，通過(guò)設(shè)計(jì)、投資、建造和運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)并以此獲得政府的長(zhǎng)期租金。PFI模式側(cè)重將私人部門(mén)的資金、管理技能和專業(yè)知識(shí)引入公共設(shè)施和服務(wù)的供給。上世紀(jì)九十年代和本世紀(jì)初，英國(guó)一些交通PFI項(xiàng)目經(jīng)歷了失敗，具體原因包括：
一是私人部門(mén)缺乏管理能力，損害公共部門(mén)和使用者利益，導(dǎo)致項(xiàng)目最終收歸國(guó)有。英國(guó)在實(shí)踐中就曾經(jīng)因?yàn)樗饺瞬块T(mén)管理不力導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。以倫敦地鐵項(xiàng)目為例，2002年，政府通過(guò)兩個(gè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議將倫敦地鐵的軌道養(yǎng)護(hù)、線路維修和升級(jí)外包給私人部門(mén)聯(lián)合體Metronet及Tube Line，以期通過(guò)每年支付11億英鎊服務(wù)費(fèi)換取私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期撬動(dòng)大約70億英鎊的直接投資。倫敦交通局保留了倫敦地鐵的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)，卻要求聯(lián)合體每年承擔(dān)巨額費(fèi)用并到一定時(shí)點(diǎn)才予以結(jié)算。2008年，Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)時(shí)，英國(guó)政府不得不承擔(dān)起大約38億英鎊的遺留債務(wù)，總損失超過(guò)41億英鎊。該項(xiàng)目最大的問(wèn)題在于聯(lián)合體企業(yè)的管理。一方面，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)而缺乏收益激勵(lì)的聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目管理的責(zé)任及創(chuàng)新意識(shí)淡?。涣硪环矫娼M成聯(lián)合體的控股企業(yè)過(guò)多，比如Metronet聯(lián)合體，5家企業(yè)不但沒(méi)有形成合力，反而因各自利益而決策不統(tǒng)一，加之頻頻更換管理者使得對(duì)項(xiàng)目管理不足，影響項(xiàng)目進(jìn)度。最后仲裁決議，Metronet協(xié)議收歸為國(guó)有。該仲裁協(xié)議導(dǎo)致公共部門(mén)對(duì)與Tublines協(xié)議也失去信任，最終也被收歸國(guó)有。又如，英國(guó)于1993年對(duì)鐵路開(kāi)展的網(wǎng)運(yùn)分離和企業(yè)私有化改革。英國(guó)鐵路被分解為1個(gè)路網(wǎng)公司（Railtrack公司），25個(gè)特許經(jīng)營(yíng)鐵路客運(yùn)公司等。私有化改革使政府放松了對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，最終Railtrack公司因運(yùn)營(yíng)管理不當(dāng)及未達(dá)安全標(biāo)準(zhǔn)遭受公眾不滿，被收歸國(guó)有。
二是公共部門(mén)對(duì)項(xiàng)目未來(lái)交通量、資產(chǎn)價(jià)格預(yù)測(cè)或評(píng)估缺乏有效手段，導(dǎo)致項(xiàng)目最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期價(jià)值。例如，在英法海底隧道項(xiàng)目中，歐洲隧道公司基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)規(guī)模等因素對(duì)隧道通行量進(jìn)行預(yù)測(cè)。由于在預(yù)測(cè)中忽略了重要替代品輪渡的低成本優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)隧道交通需求產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)影響，項(xiàng)目建成后，輪渡運(yùn)營(yíng)商還一度幾次降價(jià)從而吸引了大量運(yùn)輸量，導(dǎo)致歐洲隧道公司預(yù)期收入大大降低，最終因無(wú)法償還債務(wù)而尋求破產(chǎn)保護(hù)。又如，在ROSCO鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中因公共部門(mén)沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，低估項(xiàng)目資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致政府以18億英鎊出售的ROSCO項(xiàng)目?jī)赡陜?nèi)被承包商以27億英鎊再次轉(zhuǎn)售，承包商凈獲利9億英鎊，導(dǎo)致公共部門(mén)利益受損。
三是項(xiàng)目收費(fèi)過(guò)高遭到公眾反對(duì)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目收回。1995年，私人部門(mén)獲蘇格蘭政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)修建了斯凱島大橋（the Skye Bridge）。在該項(xiàng)目中私人部門(mén)享有政府補(bǔ)貼及大橋收費(fèi)權(quán)，當(dāng)時(shí)將大橋收費(fèi)價(jià)格定為每輛汽車(chē)5.7英鎊。這一價(jià)格與歐洲同類型大橋相比收費(fèi)最高。高昂的通行費(fèi)遭到民眾大規(guī)模的游行反對(duì)。迫于壓力，蘇格蘭政府于2004年宣布買(mǎi)回斯凱島大橋并取消收取通行費(fèi)。
?。ǘ┘幽么?br />
加拿大在交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目上實(shí)行類似于英國(guó)和澳大利亞的管理制度，且擁有非常成功的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，但在涉及高速公路私有化時(shí)卻深受美國(guó)影響，并產(chǎn)生了一些問(wèn)題：一是政府私有化推進(jìn)速度過(guò)快，以至于對(duì)長(zhǎng)期公共利益考慮不周。1999年，加拿大安大略省保守黨政府效仿美國(guó)芝加哥等地的做法，將407號(hào)高速公路以租賃方式出售給私人公司長(zhǎng)達(dá)99年。私人公司僅支付31億美元便獲得407號(hào)高速公路的收費(fèi)定價(jià)權(quán)和收費(fèi)權(quán)。出售后私人公司先后6次提高通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。高額的費(fèi)用不僅造成臨近公路過(guò)度擁堵更是引起公眾不滿。為此，政府?dāng)M通過(guò)另行支付4000萬(wàn)美元換取承包商的降價(jià)，但租賃協(xié)議已經(jīng)使政府失去了對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。由于政府過(guò)快推進(jìn)私有化致使項(xiàng)目以不合理的低價(jià)出售，在出售兩年半后，私人公司將該項(xiàng)目以政府出售價(jià)的兩倍再次轉(zhuǎn)讓給另一家私人公司。二是為達(dá)到預(yù)期的物有所值目標(biāo)而進(jìn)行不合理計(jì)算。連接愛(ài)德華王子島與加拿大內(nèi)陸的聯(lián)邦大橋PPP項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)時(shí)為達(dá)到預(yù)期物有所值目標(biāo)而存在一些錯(cuò)誤計(jì)算。在聯(lián)邦大橋建成運(yùn)營(yíng)后，政府停止了臨近輪渡服務(wù)，并將政府對(duì)輪渡的補(bǔ)貼給予了聯(lián)邦大橋特許經(jīng)營(yíng)者，以補(bǔ)貼過(guò)橋通行費(fèi)的不足，同時(shí)還允許特許經(jīng)營(yíng)者在獲得輪渡補(bǔ)貼基礎(chǔ)上向使用者收取每輛車(chē)高達(dá)8美元的通行費(fèi)。1999年，加拿大審計(jì)署在審計(jì)時(shí)提出該項(xiàng)目在計(jì)算PSC[①]值時(shí)存在著一系列問(wèn)題，包括：加入輪渡補(bǔ)貼不正確；融資成本4500萬(wàn)美元大大超出實(shí)際融資費(fèi)用；每輛車(chē)8美元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高；一定額度的最低收入保障在客觀上也將需求風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多轉(zhuǎn)移給社會(huì)公眾；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中缺少對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)上限的描述等。
?。ㄈ﹣喼?br />
過(guò)去二十多年來(lái)，亞洲地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較為旺盛，私人部門(mén)在該區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)多，但也因面臨一系列問(wèn)題導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失?。阂皇枪膊块T(mén)機(jī)構(gòu)缺乏識(shí)別和管理PPP項(xiàng)目的能力。比如，在曼谷高架道路和軌道系統(tǒng)（The Bangkok Elevated Road and Track System，BERTS）項(xiàng)目中，政府沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析。該項(xiàng)目投入施工建設(shè)后，在重疊地段遇到了其他在建的并行工程，嚴(yán)重拖延了工期。最后，只有13%的工程在規(guī)定的施工期內(nèi)完成。此外，在該項(xiàng)目中政府還表現(xiàn)為無(wú)法對(duì)項(xiàng)目技術(shù)進(jìn)行合理評(píng)估、審查薄弱、監(jiān)管低效率等。二是政府間利益沖突和政治風(fēng)險(xiǎn)。巴基斯坦M9高速公路項(xiàng)目和印尼雅加達(dá)外環(huán)線項(xiàng)目是兩個(gè)典型案例。在M9高速公路項(xiàng)目中，中央政府和地方政府對(duì)項(xiàng)目的高速公路土地所有權(quán)和私有化爭(zhēng)論喋喋不休，最終該項(xiàng)目被終止。在印尼雅加達(dá)外環(huán)線項(xiàng)目中，由于受1997年亞洲金融危機(jī)影響，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)承包商深陷債務(wù)危機(jī)，不得已將項(xiàng)目移交給印尼銀行重組機(jī)構(gòu)（Indonesian Bank Restructuring Agency，IBRA）。但是，在IBRA通過(guò)招投標(biāo)重新選擇出新的特許經(jīng)營(yíng)承包商后，議會(huì)認(rèn)為招投標(biāo)存在受賄，最后該項(xiàng)目轉(zhuǎn)為由國(guó)有企業(yè)出資建設(shè)。三是項(xiàng)目實(shí)際需求不足無(wú)法覆蓋成本。例如，在老撾Ngone大橋項(xiàng)目中，盡管取代了之前的輪渡服務(wù)，但仍未能滿足最低需求要求（Minimum Demand Requirements）。由于不能吸引足夠的車(chē)流量和獲得足夠的收入以覆蓋投資成本，最終政府決定買(mǎi)回橋梁特許權(quán)。
三、失敗案例剖析：以美國(guó)三個(gè)收費(fèi)公路為例
美國(guó)收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)期限普遍較長(zhǎng)。因此容易在運(yùn)營(yíng)中后期出現(xiàn)較多問(wèn)題導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。最常見(jiàn)的原因是與政府相關(guān)政策沖突，最終被收歸國(guó)有。下面選取三個(gè)項(xiàng)目予以分析。
?。ㄒ唬┘又?1號(hào)快速路（SR91）項(xiàng)目
加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。“加州91號(hào)快速路”于1995年12月順利完工并投入使用，成為是美國(guó)交通史上的一個(gè)創(chuàng)舉：它是美國(guó)50年以來(lái)第一條利用私營(yíng)資金建造的收費(fèi)公路，是美國(guó)第一個(gè)使用浮動(dòng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（采取擁堵定價(jià)收費(fèi)方法）的收費(fèi)公路，也是世界上第一個(gè)使用電子收費(fèi)卡進(jìn)行全自動(dòng)收費(fèi)的公路。
根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同，主要有兩部分核心內(nèi)容：一是交易結(jié)構(gòu)。特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益；項(xiàng)目最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括2000萬(wàn)CPTC的直接投資，其余為CPTC銀行貸款。二是重要條款。特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路；私營(yíng)方CPTC稱這一項(xiàng)條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見(jiàn)的做法。
在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)頭5年，很多使用者出于項(xiàng)目公共利益考慮，普遍支持采取擁堵定價(jià)方法。但在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)5年后，高峰時(shí)期使用率一度下降至預(yù)測(cè)值的43%。高速公路使用率下降帶來(lái)兩個(gè)負(fù)面結(jié)果：一是免費(fèi)車(chē)道擁堵程度成倍增加；二是為了彌補(bǔ)損失，特許經(jīng)營(yíng)者會(huì)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這一舉措將違反了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中描述的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定。
當(dāng)?shù)亟煌ú块T(mén)（加利福尼亞交通部）考慮免費(fèi)車(chē)道在高峰時(shí)期交通量增加會(huì)發(fā)生安全問(wèn)題，被迫開(kāi)始考慮擴(kuò)大免費(fèi)車(chē)道通行能力計(jì)劃。特許經(jīng)營(yíng)者不接受公共機(jī)構(gòu)提出的安全評(píng)估，認(rèn)為擴(kuò)容計(jì)劃違背了政府承諾的“非競(jìng)爭(zhēng)性”條款，以此為依據(jù)反駁公共機(jī)構(gòu)提出的“安全問(wèn)題可高于非競(jìng)爭(zhēng)性條款”的說(shuō)法。公私雙方矛盾加劇，特許經(jīng)營(yíng)者向法院提起了反對(duì)擴(kuò)容計(jì)劃的法律訴訟。最終，法院依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議條款支持特許經(jīng)營(yíng)者的訴求，并明確公共機(jī)構(gòu)要想完成擴(kuò)容計(jì)劃必須先贖回SR91高速公路項(xiàng)目。公共機(jī)構(gòu)最終于2002年以近2.1億美元（比項(xiàng)目造價(jià)高出8000萬(wàn)美元）的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。
（二）科米諾哥倫比亞收費(fèi)公路
科米諾哥倫比亞收費(fèi)公路（Comino Colombia Toll Road, CCTR）以墨西哥為起點(diǎn)、途徑拉雷多（Laredo）地區(qū)進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)，是由墨西哥進(jìn)入美國(guó)的國(guó)際跨境交通援助項(xiàng)目。該項(xiàng)目建成后在實(shí)踐中面臨其他項(xiàng)目中少見(jiàn)的兩個(gè)政策風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致交通量沒(méi)有達(dá)到預(yù)計(jì)水平。一是當(dāng)?shù)卣l(fā)布墨西哥卡車(chē)在美國(guó)境內(nèi)自由通行的限制令，對(duì)從墨西哥入境的車(chē)輛繼續(xù)執(zhí)行限制措施。這就使得墨西哥車(chē)輛不得不在接近美國(guó)的墨西哥邊境卸下所有貨物，然后使用美國(guó)籍卡車(chē)將貨物轉(zhuǎn)載并送至目的地。對(duì)于等待轉(zhuǎn)載貨物的美國(guó)卡車(chē)司機(jī)而言，為了生活方便，即使是多繞幾英里也更愿意在接近旅館或卡車(chē)車(chē)場(chǎng)地集中，而不是在沒(méi)有這些設(shè)施的收費(fèi)公路附近。在政府限制令下，該公路的交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。另一風(fēng)險(xiǎn)是在美國(guó)和墨西哥邊境新建了一座跨境橋梁，該橋梁也是為跨境而修建的交通設(shè)施，設(shè)計(jì)容量為由墨西哥進(jìn)入美國(guó)三個(gè)邊境關(guān)卡交通總量的五分之四。
由于上述兩個(gè)因素，導(dǎo)致了科米諾哥倫比亞收費(fèi)公路交通量從5000輛/日下降到1300輛/日。由于交通量的持續(xù)下降，使得從2003年開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)公路項(xiàng)目只經(jīng)歷三年就被取消，最終由公共部門(mén)回購(gòu)。
?。ㄈ┘又菽喜繛硡^(qū)SR-125收費(fèi)公路
加利福尼亞州南部灣區(qū)SR-125公路是一條將美國(guó)墨西哥州邊境線連接到區(qū)域高速公路網(wǎng)的收費(fèi)公路。項(xiàng)目的建設(shè)有助于完善圣地亞哥公路網(wǎng)，填補(bǔ)缺失路段；減少交通擁堵和行駛時(shí)間，尤其是圣地亞哥郊區(qū)包括拉維斯塔市；提高南部灣區(qū)交通流動(dòng)性；為居民和企業(yè)提供在美國(guó)和墨西哥邊境兩側(cè)就業(yè)中心之間的通道。
該項(xiàng)目前期因資金不足，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的規(guī)劃立項(xiàng)階段。該項(xiàng)目規(guī)劃由加州交通部于1960年初通過(guò)確定，但由于資金不足，該項(xiàng)目計(jì)劃于1976年被從區(qū)域項(xiàng)目計(jì)劃中刪除。1984年，圣地亞哥政府協(xié)會(huì)（SANDAG）和該地區(qū)城市規(guī)劃組織將該項(xiàng)目再次納入?yún)^(qū)域交通規(guī)劃中，但沒(méi)有確定建設(shè)資金來(lái)源。直到1988年，一個(gè)新的稅收項(xiàng)目經(jīng)投票通過(guò)用來(lái)支持“跨交通網(wǎng)”運(yùn)輸項(xiàng)目。這一稅收項(xiàng)目只為SR-125項(xiàng)目北段桑米格爾（San Miguel）連接段公路提供資金，不提供SR-125項(xiàng)目南段資金。為促進(jìn)私人部門(mén)參與公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加州議會(huì)于1989年法案680號(hào)（PPP法）頒布。基于該法案，1991年加州將該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給私人部門(mén)用來(lái)建造一條由私人融資和經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，具體采取DBFO模式。私人部門(mén)為加利福尼亞運(yùn)輸公司等企業(yè)組成的聯(lián)合體（CTV財(cái)團(tuán)）35年的特許經(jīng)營(yíng)期限（到2041年），并約定項(xiàng)目期滿后將設(shè)施等無(wú)償轉(zhuǎn)移給加州交通運(yùn)輸部門(mén)，期滿前加州政府不會(huì)介入控制該項(xiàng)目。自簽訂協(xié)議后，該項(xiàng)目花了九年時(shí)間才最終通過(guò)環(huán)境評(píng)估和土地征用。為了減少投資，CTV財(cái)團(tuán)將該項(xiàng)目出售給新的投資者——澳大利亞麥格理集團(tuán)（Macquarie）。2003年9月，SR-125項(xiàng)目開(kāi)始建設(shè)南段，總投資6.35億美元，授予特許經(jīng)營(yíng)者35年特許經(jīng)營(yíng)期限。總投資中銀行貸款4億美元，聯(lián)邦貸款1.4億美元，余下部分0.95億美元由私人部門(mén)Macquarie出資。銀行貸款等融資主要通過(guò)未來(lái)通行費(fèi)收入償還，還包括一部分州稅收收入和聯(lián)邦資金。
該項(xiàng)目在建設(shè)后期又在融資方面遇到困難。加州議會(huì)于1989年頒布的法案680號(hào)。一開(kāi)始，加州確定了四個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，但只有其中兩個(gè)（包括SR-125南段收費(fèi)公路項(xiàng)目）具體開(kāi)展實(shí)施。其他兩個(gè)項(xiàng)目因缺乏財(cái)政資金等原因沒(méi)有實(shí)施。具體是由于法案認(rèn)為通行費(fèi)收入是開(kāi)展PPP項(xiàng)目的主要收入來(lái)源，不允許聯(lián)邦資金用于這些項(xiàng)目。在這種情況下，由聯(lián)邦貸款資助的部分只能被用于還本付息，并不能作為州政府直接補(bǔ)貼資金。這對(duì)已實(shí)施開(kāi)工的SR-125南段項(xiàng)目的融資而言是一項(xiàng)很大地限制。最終該法案于2002年被廢除，2006年新法案的頒布促進(jìn)了4個(gè)由政府牽頭的PPP項(xiàng)目的進(jìn)展。SR-125項(xiàng)目最終于2007年通車(chē)。
四、交通PPP項(xiàng)目失敗原因總結(jié)及帶來(lái)的影響
基于以上部分的探討，可以歸納總結(jié)出全球各地PPP項(xiàng)目失敗的主要原因及不利影響有以下幾方面：
一是政府部門(mén)有關(guān)立法不符合項(xiàng)目實(shí)際需求以及處理環(huán)境評(píng)估前期工作不及時(shí)，直接影響項(xiàng)目進(jìn)程。例如，在加州南部灣區(qū)SR-125收費(fèi)公路中，為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施加州專門(mén)頒布680號(hào)PPP法案，但該法案中對(duì)私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目時(shí)融資過(guò)于苛刻，聯(lián)邦貸款資助資金不能直接作為州補(bǔ)貼資金而只能用于還本付息，以至于無(wú)法有效促進(jìn)項(xiàng)目推進(jìn)，最終該法案被廢除而告終；同樣在該項(xiàng)目中，私人資本耗費(fèi)了大量時(shí)間（九年）和資金才通過(guò)環(huán)境影響評(píng)估和土地征用，給項(xiàng)目造成較大損失。按經(jīng)驗(yàn)表明，在處理環(huán)境影響評(píng)估和土地征用，公共部門(mén)應(yīng)該起到一個(gè)更好的角色。
二是政府部門(mén)因缺乏有效預(yù)測(cè)評(píng)估等經(jīng)驗(yàn)在合同條款中設(shè)定不合理，導(dǎo)致在項(xiàng)目情況發(fā)生變化時(shí)難以平衡特許經(jīng)營(yíng)者及社會(huì)公眾的利益。交通PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同通常是長(zhǎng)達(dá)幾十年的協(xié)議，雙方都需要在遵循具體協(xié)議條款基礎(chǔ)上履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，因此合同條款設(shè)計(jì)不合理，直接造成公私雙方在后續(xù)合作中出現(xiàn)矛盾以至于出現(xiàn)利益受損。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，政府主動(dòng)放棄應(yīng)有權(quán)利。例如，加拿大407高速公路項(xiàng)目中政府因缺乏對(duì)公眾利益長(zhǎng)期考慮而放棄了收費(fèi)定價(jià)權(quán)，導(dǎo)致私人部門(mén)先后數(shù)次提高通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成公共產(chǎn)品沒(méi)有發(fā)揮服務(wù)公眾的作用，影響社會(huì)利益；英國(guó)斯凱島大橋項(xiàng)目中，私人部門(mén)享有政府補(bǔ)貼和大橋收費(fèi)權(quán)，但因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高遭到公眾強(qiáng)烈反對(duì)。另一方面，政府交通量或收入預(yù)測(cè)誤差過(guò)大。例如，加州SR 91快速路因預(yù)測(cè)偏差太大，致使政府執(zhí)行政策前后不一致；英法海底隧道項(xiàng)目政府忽略了競(jìng)爭(zhēng)性替代品輪渡的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)加之輪渡價(jià)格幾次降價(jià)，導(dǎo)致實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期水平，最終無(wú)法償還債務(wù)而破產(chǎn)；老撾Ngone大橋最終能夠收入無(wú)法覆蓋成本最終政府贖回項(xiàng)目；捷克D5高速公路等中東歐項(xiàng)目最終導(dǎo)致項(xiàng)目可行性低、取消招標(biāo)。
三是政府與私人部門(mén)關(guān)系過(guò)密對(duì)項(xiàng)目充分競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政府有效監(jiān)管不利。在PPP項(xiàng)目前期階段，政府與潛在投資人通常會(huì)有較為頻繁的接觸，但如果投資人與政府的關(guān)系過(guò)于緊密，或者投資人具有較強(qiáng)政治關(guān)系，這將直接導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，政府部門(mén)在談判和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中非但不能發(fā)揮充分的監(jiān)管能力和相應(yīng)的制衡能力，反而處于劣勢(shì)地位。例如，加蓬Transgabonais鐵路PPP項(xiàng)目、捷克D47高速公路等都是典型的案例。
四是私人部門(mén)管理不力直接影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成敗。PPP模式改變傳統(tǒng)由政府部門(mén)供給變?yōu)榻挥伤饺瞬块T(mén)提供，因此有學(xué)者將PPP定義為一項(xiàng)偉大的制度變革。因此，私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理能力的好壞直接決定了PPP項(xiàng)目的成敗。前述英國(guó)倫敦地鐵項(xiàng)目因聯(lián)合體參與企業(yè)過(guò)多且沒(méi)有形成合力，反而因?yàn)槔娉霭l(fā)點(diǎn)各異經(jīng)常引起沖突，加之頻頻更換管理者，缺乏很好的管理機(jī)制，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行有效管理，引起公眾不滿，最終項(xiàng)目被收歸國(guó)有。
五、國(guó)外失敗教訓(xùn)對(duì)中國(guó)政府的借鑒與啟示
一是提高政府部門(mén)專業(yè)化水平和監(jiān)管能力。實(shí)踐PPP模式是一項(xiàng)技術(shù)性和專業(yè)性都非常強(qiáng)的工作。盡管我國(guó)交通領(lǐng)域在多年來(lái)實(shí)踐BOT、BOT+EPC等模式積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但按照當(dāng)前國(guó)家推行的PPP的要求看，無(wú)論是在操作程序上還是專業(yè)技能方面，都增加很多技術(shù)要求。此外，項(xiàng)目采用PPP模式政府在其中的角色發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，由過(guò)去的運(yùn)動(dòng)員變成了裁判員，對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督管理能力提出了更高要求。鑒于此，在國(guó)家及交通行業(yè)大力推行PPP的背景下，我國(guó)有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策文件的解讀和理解；做好PPP項(xiàng)目前期可行性論證、潛在投資人市場(chǎng)、財(cái)政可支付能力等方面項(xiàng)目成熟度分析；熟悉招標(biāo)流程，掌握與社會(huì)資本談判的技巧和能力；掌握特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等法律知識(shí)；并構(gòu)建完善的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制、配備充足的監(jiān)管人員。
二是完善并設(shè)計(jì)靈活的PPP立法、提高政府履職效率。當(dāng)前各級(jí)政府在推廣PPP面臨著一系列困難，包括工作協(xié)調(diào)難、操作實(shí)施難、傳統(tǒng)融資渠道難等。解決這些問(wèn)題急需進(jìn)一步健全相關(guān)法律法規(guī)。建議有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)PPP、特許經(jīng)營(yíng)等有關(guān)立法工作，并注重立法在合理范圍內(nèi)的靈活性，積極引導(dǎo)社會(huì)資本更好地參與，促進(jìn)公私雙方合作開(kāi)展PPP項(xiàng)目。此外，為了加快項(xiàng)目簽約落地，政府應(yīng)當(dāng)提高工作效率，設(shè)立專門(mén)的PPP管理部門(mén)，處理PPP項(xiàng)目相關(guān)協(xié)調(diào)事務(wù)，并在項(xiàng)目前期許可、評(píng)估等諸多程序環(huán)節(jié)中能簡(jiǎn)化審批流程和環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。
三是提高項(xiàng)目透明度、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目充分競(jìng)爭(zhēng)。PPP項(xiàng)目的成功很大程度上依賴于引入的私人部門(mén)技術(shù)、管理能力及雄厚的財(cái)力，政府通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式讓多家私人機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)，從競(jìng)爭(zhēng)中選取最適合條件的私人機(jī)構(gòu)作為合作者。因此，在項(xiàng)目各個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)上保證公開(kāi)透明、實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)是選擇最優(yōu)私人部門(mén)的基礎(chǔ)，同時(shí)也為政府對(duì)私人部門(mén)開(kāi)展有效監(jiān)督提供良好的條件。政府部門(mén)應(yīng)構(gòu)建有效的監(jiān)管機(jī)制包括對(duì)私人部門(mén)管理組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)信息披露等，充分發(fā)揮專業(yè)部門(mén)的作用，維護(hù)好政府利益和公共利益。
四是設(shè)置明確且富有彈性的合同條款。PPP模式下政府與社會(huì)資本通過(guò)合同結(jié)成穩(wěn)定契約關(guān)系，是一種長(zhǎng)期合約關(guān)系。在項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年中，經(jīng)濟(jì)狀況變化會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目收益與預(yù)期發(fā)生偏差，甚至相關(guān)法律政策也會(huì)發(fā)生變化。合同中必須設(shè)置各種情況下政府方和社會(huì)資本方明確的責(zé)任歸屬，雙方應(yīng)嚴(yán)格地按照法律條款約束履約。對(duì)于無(wú)法預(yù)計(jì)到的事項(xiàng)，設(shè)定靈活、富有彈性且兼顧各主體方利益的條款，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。
五是充分考慮未來(lái)政策市場(chǎng)變化合理分配風(fēng)險(xiǎn)。任何涉及使用風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目都不得不考慮政府相關(guān)政策變化和市場(chǎng)變化所帶來(lái)的影響。在實(shí)踐中，建設(shè)其他分流的公路、或當(dāng)?shù)毓凡季趾徒煌ü芾戆l(fā)生變化、或增減收費(fèi)站和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都會(huì)影響項(xiàng)目收益。所有這些風(fēng)險(xiǎn)往往難以在事前考慮到，那么出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)該由誰(shuí)承擔(dān)？從風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則來(lái)看，由于在一定范圍內(nèi)路網(wǎng)改變?nèi)缧略鲚o助道路使得投資者從中受損，相應(yīng)的受損也需要政府部門(mén)承擔(dān)；對(duì)于全國(guó)性或普遍性政策變化帶來(lái)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如燃油價(jià)格增加普遍性減少交通量，一般由投資者來(lái)承擔(dān)。
[①] 公共部門(mén)比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內(nèi),政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值。
