中國(guó)式PPP的十大痛點(diǎn)
2017-12-26
PPP的確很火。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第2期數(shù)據(jù)顯示，截至2016年3月末，入庫(kù)項(xiàng)目多達(dá)7,721個(gè)，并且總量持續(xù)上升，總規(guī)模超過(guò)8萬(wàn)億。但這種火似乎是“虛火”。按照實(shí)施階段統(tǒng)計(jì)，處于識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目數(shù)量分別為6024、1051、277、369、0個(gè)。財(cái)政部將執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等3個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和比較，得到的入庫(kù)項(xiàng)目落地率為21.7%。更值得憂慮的是，這個(gè)數(shù)據(jù)還是被“美化”的。如果將大部分處于識(shí)別階段的項(xiàng)目納入計(jì)算基數(shù)，執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與入庫(kù)項(xiàng)目總量相比，實(shí)際的簽約率僅為4.8%，不足5%，落地難的問(wèn)題十分突出。
為何在中央地方齊心力推的背景下，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)遲遲不敢出手？PPP項(xiàng)目的簽約情況為何不盡人意？主要是因?yàn)镻PP模式較為復(fù)雜，不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政府的監(jiān)管能力、社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。而我國(guó)新一輪的PPP尚處于起步階段，不管是政策體系還是市場(chǎng)體系，都存在著許多亟待完善的地方。我們通過(guò)研究和調(diào)研，梳理出制約PPP發(fā)展的十大難題及建議。
1、主管機(jī)構(gòu)交叉重疊，權(quán)責(zé)利界限難分清
中國(guó)特色的九龍治水之困在PPP工作中體現(xiàn)的尤為突出：管項(xiàng)目的發(fā)改委，管財(cái)政的財(cái)政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會(huì)，PPP涉及的部門(mén)眾多，但誰(shuí)是PPP的第一主管機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有明確界定。尤其是財(cái)政部和發(fā)改委之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊，甚至有發(fā)改委的官員公開(kāi)指責(zé)財(cái)政部建立一套PPP決策審批機(jī)制是“嚴(yán)重的資源浪費(fèi)”。在實(shí)際操作中，地方反映一個(gè)管項(xiàng)目一個(gè)管資金哪個(gè)都繞不開(kāi)，而且雙方在推廣PPP的思路上還是有明顯區(qū)別：財(cái)政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。
財(cái)政部的第一職責(zé)是管理國(guó)家財(cái)政資金，出發(fā)點(diǎn)是嚴(yán)控PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，避免地方政府包裝假的PPP項(xiàng)目，當(dāng)成化解地方債務(wù)問(wèn)題的工具。而發(fā)改委的第一職責(zé)是宏觀經(jīng)濟(jì)管理，當(dāng)前形勢(shì)下的第一要?jiǎng)?wù)是“穩(wěn)增長(zhǎng)”。這導(dǎo)致發(fā)改委較為關(guān)注PPP項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模推廣運(yùn)用PPP。
兩個(gè)部委自然產(chǎn)生了兩套法令的問(wèn)題。發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T(mén)在PPP的立法、指導(dǎo)意見(jiàn)、項(xiàng)目、推介等方面各自為戰(zhàn)，甚至能看到兩個(gè)實(shí)權(quán)部門(mén)一天內(nèi)在同一領(lǐng)域一齊“飆”文件，極為罕見(jiàn)。比如，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，公布了財(cái)政部第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，并從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等方面規(guī)范了操作流程。就在同一天，發(fā)改委頒布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從項(xiàng)目適用范圍、部門(mén)聯(lián)審機(jī)制、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、做好示范推進(jìn)等方面，對(duì)開(kāi)展PPP提出具體要求。
部委之間職能界限劃分不清晰，難免會(huì)出現(xiàn)部門(mén)設(shè)置重復(fù)、立法資源浪費(fèi)甚至沖突的情形，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。
近來(lái)，這一問(wèn)題似乎迎來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)，財(cái)政部和發(fā)改委一改常態(tài)，“握手言和”，兩個(gè)部門(mén)首次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（簡(jiǎn)稱“32號(hào)文”），第二條提到進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，要求各地要進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。對(duì)于涉及多部門(mén)職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文；對(duì)于僅涉及本部門(mén)的政策，出臺(tái)前要充分征求其他部門(mén)意見(jiàn)，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力。期待各部門(mén)能夠真正踐行通知精神，找準(zhǔn)自身的定位，理清各自的職能范圍，協(xié)調(diào)推廣PPP。
2、PPP上位法體系未建立，下位法沖突
在“法律規(guī)范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，政策體系逐步完善，為PPP的操作實(shí)施提供了相應(yīng)的指導(dǎo)。但較為遺憾的是，權(quán)威的PPP立法尚未出臺(tái)，現(xiàn)存的多為部門(mén)規(guī)章條例，層級(jí)較低，法律效力不足，且存在沖突之處。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復(fù)沖突。
2016年1月，財(cái)政部已率先完成《中國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》）的意見(jiàn)征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由發(fā)改委主導(dǎo)的《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法草案》已經(jīng)完成，發(fā)改委法規(guī)司在會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究完善立法草案后，爭(zhēng)取盡快上報(bào)國(guó)務(wù)院，標(biāo)志著PPP上位法呼之欲出。但是從已經(jīng)公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個(gè)很大的爭(zhēng)議：PPP與特許經(jīng)營(yíng)有何區(qū)別？
財(cái)政部主張的是廣義PPP，而發(fā)改委考慮到特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵和外延更容易把握，同時(shí)結(jié)合中國(guó)過(guò)去以特許經(jīng)營(yíng)概念實(shí)施PPP項(xiàng)目的實(shí)踐以及國(guó)際組織的立法慣例，最終采用了特許經(jīng)營(yíng)的概念。從而導(dǎo)致PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系模糊，是爭(zhēng)議產(chǎn)生的源泉。鑒于國(guó)內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)范圍大大擴(kuò)展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多將PPP 與特許經(jīng)營(yíng)混為一談，但是從理論上，二者并不盡相同，尚存一定的爭(zhēng)議。
“二次招標(biāo)”問(wèn)題就是PPP與特許經(jīng)營(yíng)界限不明導(dǎo)致的一個(gè)典型問(wèn)題?，F(xiàn)有的PPP項(xiàng)目中大多包含建設(shè)部分，PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資方和施工單位的選定程序備受關(guān)注，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第1款第（三）項(xiàng)規(guī)定，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)，簡(jiǎn)稱“兩標(biāo)并一標(biāo)”。但在實(shí)踐過(guò)程中，各地的操作方式暫不相同，有的地方較為謹(jǐn)慎，認(rèn)為“兩標(biāo)并一標(biāo)”的適用對(duì)象為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，因此，必須找到相應(yīng)的依據(jù)，證明中標(biāo)的PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)的范疇，才可“兩標(biāo)并一標(biāo)”，否則，還需進(jìn)行二次招標(biāo)，極大地?fù)p害了社會(huì)資本的利益。
因此，關(guān)于PPP立法問(wèn)題，一方面，化解爭(zhēng)議，統(tǒng)一立法。從法律上明確PPP主管與參與機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)完善立法工作，未來(lái)統(tǒng)一出臺(tái)PPP立法。并理順職能部門(mén)分工，形成中央和地方統(tǒng)一和明確的管理權(quán)屬，有效厘清責(zé)任和義務(wù)，有利于項(xiàng)目推進(jìn)和管理，避免爭(zhēng)議和沖突的產(chǎn)生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。對(duì)于法律中關(guān)于PPP的盲區(qū)，如土地、稅收、審計(jì)等問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)關(guān)注，完善補(bǔ)充，避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生。
3、地方政府信用缺位，契約意識(shí)淡薄，社會(huì)資本顧慮重重
在地方財(cái)政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本。“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的闡釋。
一是政策變更風(fēng)險(xiǎn)，一些地方政府在制定新政策時(shí)，可能并不考慮社會(huì)資本利益，隨意制定新政策或變更原政策。如北京“鳥(niǎo)巢”體育館PPP項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)之后，按照合同契約，投資方可以通過(guò)賽后經(jīng)營(yíng)方式收取門(mén)票收入，但是考慮到“鳥(niǎo)巢”的公益性，使得投資方無(wú)法按照協(xié)定方式繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，因此，在正式引入賽后運(yùn)營(yíng)的一年后，對(duì)“鳥(niǎo)巢”進(jìn)行了股份制改造，迫使中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份，導(dǎo)致雙方合作破產(chǎn)。
二是政府兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，為促成合作，一些地方政府在前期會(huì)對(duì)社會(huì)資本做出脫離實(shí)際的保證或難以兌現(xiàn)的承諾，致使在合作期內(nèi)兌現(xiàn)縮水或完全不予兌現(xiàn)。如長(zhǎng)春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司，負(fù)責(zé)長(zhǎng)春市北郊污水處理廠的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，為期20年，但在后期，排水公司開(kāi)始拖欠污水處理費(fèi)，導(dǎo)致在多次交涉無(wú)果后，污水處理廠開(kāi)始停產(chǎn)，并將污水直接排入松花江。
三是政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通常長(zhǎng)達(dá)20-30年，一些地方政府換屆或換領(lǐng)導(dǎo)后，對(duì)上一屆政府政策不連貫甚至不予承認(rèn)。“新官不買(mǎi)舊賬”，換一套領(lǐng)導(dǎo)班子改一套政策，新舊政府對(duì)PPP模式態(tài)度不同，監(jiān)管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得社會(huì)資本方往往無(wú)所適從，十分被動(dòng)。
考慮到地方政府以往存在信用透支問(wèn)題，“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)），所以，后續(xù)政府部門(mén)參與PPP時(shí)必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，提高契約意識(shí)，秉承“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。
4、配套改革和制度建設(shè)不到位，社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)十分被動(dòng)
PPP的機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)在“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，這也是現(xiàn)階段深化改革的應(yīng)有之義。作為市場(chǎng)化供給管理方式，PPP模式可突破市場(chǎng)壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)主體成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，PPP絕不只是一種融資機(jī)制的新選擇，也是一個(gè)戰(zhàn)略性選擇，應(yīng)把PPP從融資視角提高到管理模式創(chuàng)新，再?gòu)墓芾砟Ｊ絼?chuàng)新提高到全面深化改革的高度。
理想是美好的，但是現(xiàn)實(shí)卻較為殘酷，我國(guó)現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設(shè)尚不到位，使社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)時(shí)十分被動(dòng)，困難重重。
2015年，財(cái)政部聯(lián)合住建部在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共停車(chē)場(chǎng)、地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域開(kāi)展PPP項(xiàng)目推介工作，雖有所成效，但依舊困難重重，主要表現(xiàn)為市政公用相關(guān)領(lǐng)域價(jià)費(fèi)體系較為模糊，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制尚未完善，制約社會(huì)資本投資回報(bào)的合理測(cè)算?？紤]到很多項(xiàng)目具有一定的公益性，不能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目范疇，需要政府根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，即“影子付費(fèi)”，但是現(xiàn)有的市政公用相關(guān)領(lǐng)域價(jià)費(fèi)體系和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制尚不健全，還未形成城鎮(zhèn)供水、供氣行業(yè)上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致全面的測(cè)算難以推進(jìn)，無(wú)法為社會(huì)資本提供合理的投資回報(bào)。如城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，單個(gè)項(xiàng)目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放，許多社會(huì)資本參與到水務(wù)PPP項(xiàng)目中，解決了政府的資金困境，但是問(wèn)題由此產(chǎn)生，下游水價(jià)改革不到位，仍由政府定價(jià)，尚未放開(kāi)，導(dǎo)致社會(huì)資本相對(duì)處于弱勢(shì)，議價(jià)空間較小，收益難以保障，而問(wèn)題的根源就在于改革的系統(tǒng)性不到位。
毋庸置疑，PPP是一項(xiàng)重大改革，將原本由政府獨(dú)自提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)轉(zhuǎn)由政府和社會(huì)資本合作，是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過(guò)程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等等，所以在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革，深化改革，確保配套改革同步推進(jìn)，健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。
5、PPP項(xiàng)目用地政策尚未明確，項(xiàng)目土地取得困難
項(xiàng)目用地政策尚未明確，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)如何獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)？如何確保獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的的社會(huì)資本能同時(shí)通過(guò)招拍掛獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)？這些問(wèn)題的答案都不得而知。
目前，項(xiàng)目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價(jià)出資或入股四種模式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第54條，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得。但各地的操作和認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，如某市同一時(shí)期運(yùn)作的兩個(gè)PPP項(xiàng)目，一個(gè)是自來(lái)水供應(yīng)項(xiàng)目，一個(gè)是污水處理項(xiàng)目，均通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)完成，從社會(huì)資本性質(zhì)看，前者為中外合資有限公司，后者是外商獨(dú)資有限公司。政府與社會(huì)資本簽署的《特許權(quán)協(xié)議》約定，“甲方應(yīng)確保有權(quán)土地管理部門(mén)在生效日期前與項(xiàng)目公司簽訂《土地使用權(quán)劃撥合同》，以確保在整個(gè)特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司以劃撥方式取得項(xiàng)目場(chǎng)地土地使用權(quán)，有權(quán)為本項(xiàng)目之目的合法、獨(dú)占性地使用項(xiàng)目場(chǎng)地，并以獲得土地使用權(quán)證為證明”。本以為在這層保障下，項(xiàng)目公司可以安心靜候土地使用權(quán)證，但是結(jié)果卻差強(qiáng)人意。污水處理項(xiàng)目公司經(jīng)過(guò)10年漫長(zhǎng)的等待，終于得到了劃撥土地使用權(quán)證，但自來(lái)水項(xiàng)目公司卻未能如愿以償。對(duì)此，該市國(guó)土管理部門(mén)的答復(fù)是：“若確定項(xiàng)目用地主體是國(guó)有企業(yè)，以非營(yíng)利方式運(yùn)營(yíng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，其用地可按劃撥方式供地;若確定項(xiàng)目用地主體為外商投資的特許經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)依規(guī)辦理土地有償使用手續(xù)，可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續(xù)”?？墒?，為何污水處理項(xiàng)目能得到劃撥土地使用權(quán)證，相關(guān)部門(mén)卻無(wú)法給出理由。
另外，土地使用權(quán)出讓是政府比較樂(lè)見(jiàn)的方式，但依然存在一些疑慮。如果協(xié)商后確定由政府將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給社會(huì)資本，通常有協(xié)議出讓和招拍掛兩種方式，但協(xié)議出讓有明確的程序性限定，根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第3條：出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴(yán)的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件。而即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能一對(duì)一協(xié)議轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橥瑯痈鶕?jù)該規(guī)定第9條：(即使是協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計(jì)劃公布后)在同一地塊有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓。如果采用招拍掛方式，除了要支付相應(yīng)的土地出讓金，增加社會(huì)資本的資金投入外，還有一些顧慮，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)和項(xiàng)目土地使用權(quán)的招拍掛是分開(kāi)的兩個(gè)流程，并不能保障獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)資本能同時(shí)競(jìng)得土地使用權(quán)，從而增加的項(xiàng)目的不確定性。
另外，PPP項(xiàng)目不同地區(qū)和行業(yè)的用地政策亦存在差異，北京市、四川省、河南省等地分別發(fā)布相關(guān)用地政策，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的土地使用，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)鐵路交通、養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)等行業(yè)PPP項(xiàng)目的土地供應(yīng)方式，但整體上還不太系統(tǒng)，較為分散，因此，應(yīng)盡快彌補(bǔ)國(guó)土資源部的缺位，積極發(fā)揮作用，制定全面的PPP項(xiàng)目用地政策，明晰PPP項(xiàng)目土地的取得方式。
6、PPP項(xiàng)目收益偏低，社會(huì)資本財(cái)務(wù)投資的動(dòng)力不足
PPP項(xiàng)目大多為微利項(xiàng)目，收益率一般為6%-8%，對(duì)社會(huì)資本而言，相對(duì)于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。
日前，在江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發(fā)改委為民企挑選的項(xiàng)目中，收益率分化較大，盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，預(yù)期收益率可達(dá)8%-9%，稍低一點(diǎn)的項(xiàng)目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)的分析報(bào)告顯示其凈資產(chǎn)收益率平均水平為14.04%，雖然近期在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，該數(shù)據(jù)會(huì)有所下調(diào)，但還是會(huì)超過(guò)目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目能帶來(lái)的回報(bào)，導(dǎo)致社會(huì)資本尤其是民企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與積極性不高。
同時(shí)，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項(xiàng)目拿出來(lái)做PPP模式，而把一些資金來(lái)源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目上報(bào)做PPP；還有相當(dāng)大一部分對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)“棄之可惜、食之無(wú)味”的“雞肋”項(xiàng)目在“項(xiàng)目識(shí)別”和“項(xiàng)目準(zhǔn)備”階段徘徊，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度慢、落地率低。
總體來(lái)說(shuō)，資本具有逐利性，會(huì)引導(dǎo)資金流向能夠盈利的領(lǐng)域，但是現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目的收益率偏低，自然難以獲得社會(huì)資本的青睞。
針對(duì)這一問(wèn)題，一方面，社會(huì)資本應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目多為微利項(xiàng)目這一事實(shí)，合理預(yù)估項(xiàng)目收益；另一方面，政府也應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，公平對(duì)待社會(huì)資本，保障項(xiàng)目質(zhì)量；同時(shí)，應(yīng)視情況通過(guò)整體開(kāi)發(fā)等方式提高項(xiàng)目收益。
7、金融工具和市場(chǎng)不完善，融資渠道不通暢
PPP項(xiàng)目所需的資金量大、周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本的資金籌集能力提出了極大的考驗(yàn)， 融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。
首先，期限錯(cuò)配問(wèn)題，由于PPP項(xiàng)目存續(xù)期較長(zhǎng)，一般為20-30年，即項(xiàng)目方需要得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資，但是一般的金融機(jī)構(gòu)考慮到其中的不確定性和流動(dòng)性問(wèn)題，在參與時(shí)會(huì)有所遲疑，不太情愿全程參與，希望能夠僅參與其中的一部分，這就是項(xiàng)目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長(zhǎng)”的問(wèn)題，必須兼顧流動(dòng)性和收益性。
其次，融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項(xiàng)目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對(duì)不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，國(guó)際PPP項(xiàng)目常用的項(xiàng)目貸款未能得到充分運(yùn)用。原因是多方面的：1.中國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來(lái)收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，但實(shí)踐中，以項(xiàng)目未來(lái)收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式并不多見(jiàn)。2.金融機(jī)構(gòu)不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還是習(xí)慣于躺著掙利差，創(chuàng)新動(dòng)力不足，加之股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、股權(quán)退出等難題未解，導(dǎo)致股權(quán)融資在融資過(guò)程中運(yùn)用甚少。如此單一的融資方式導(dǎo)致融通的資金量極為有限，相對(duì)于PPP項(xiàng)目的巨量投資，可謂是杯水車(chē)薪。同時(shí)，以商業(yè)信貸為主導(dǎo)的間接融資，利率過(guò)高、周期較短，難以適應(yīng)大多數(shù)PPP項(xiàng)目收益低、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。
最后，抵押増信不足，商業(yè)銀行因其近年來(lái)的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導(dǎo)致其在信貸投放過(guò)程中更為謹(jǐn)慎，至今商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無(wú)異，較為嚴(yán)格。但是PPP項(xiàng)目卻很難滿足要求：一是資產(chǎn)的權(quán)屬不清，一般約定只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)；二是項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目土地只有使用權(quán)，需經(jīng)政府同意，才可對(duì)使用權(quán)進(jìn)行抵押；三是PPP項(xiàng)目多為在建項(xiàng)目，存量資產(chǎn)短缺，很難滿足商業(yè)銀行的抵押要求，令原本艱難的融資之路更為曲折。
考慮到上述因素，金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)顧慮重重，審慎參與PPP項(xiàng)目，致使PPP項(xiàng)目資金缺口巨大，難以落地。
基于此，建議完善PPP的融資市場(chǎng)，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、社?；疬@些投資的金融資源，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)的多層次的PPP融資市場(chǎng)。
8、PPP項(xiàng)目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對(duì)滯后，導(dǎo)致隱患突顯、問(wèn)題頻發(fā)
在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長(zhǎng)，但是監(jiān)管意識(shí)較為薄弱，一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，PPP的發(fā)展陷入瓶頸期。
問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是地方政府的監(jiān)管意識(shí)不足，重融資輕管理，PPP項(xiàng)目確實(shí)可通過(guò)引入社會(huì)資本，緩解地方財(cái)政壓力，但是提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率的這一出發(fā)點(diǎn)幾乎被遺忘，導(dǎo)致一些社會(huì)資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項(xiàng)目，騙取財(cái)政補(bǔ)貼，嚴(yán)重偏離PPP項(xiàng)目初衷。二是PPP項(xiàng)目牽涉市政、交通、財(cái)政、發(fā)改多個(gè)部門(mén)，需要社會(huì)資本一個(gè)個(gè)部門(mén)去走流程審批，從而出現(xiàn)“重復(fù)審批”的問(wèn)題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批決策周期長(zhǎng)、時(shí)間成本高。且項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)外部因素變化，及時(shí)調(diào)整PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，如北京市首個(gè)采用國(guó)際招標(biāo)方式BOT模式建設(shè)的市政供水設(shè)施項(xiàng)目---北京第十水廠，由于項(xiàng)目的審核周期期過(guò)長(zhǎng)，拖延太久，出現(xiàn)了很多變數(shù)，歷時(shí)16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企業(yè)的成本，得不償失。三是績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失，PPP項(xiàng)目的標(biāo)的多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是為社會(huì)公眾服務(wù)的，因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)中納入社會(huì)公眾的意見(jiàn)后才能更全面地反映項(xiàng)目效益，但在實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)公眾的監(jiān)督缺失，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。
針對(duì)上述PPP監(jiān)管中的三個(gè)問(wèn)題，建議首先明確PPP項(xiàng)目的主管部門(mén)，正確全面認(rèn)識(shí)PPP，強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)，理順項(xiàng)目的操作流程；其次，建立PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制，在前期手續(xù)辦理上實(shí)行聯(lián)審聯(lián)批，提高審查效率，簡(jiǎn)化操作程序；
最后，在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中加入社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)指標(biāo)，督促社會(huì)資本提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。
9、缺乏專業(yè)人才和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，PPP方案設(shè)計(jì)水平不高
雖然，PPP在我國(guó)已有20多年的歷程，然而前期的運(yùn)作一直較為隨意，缺乏系統(tǒng)的操作指引，在十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)家的支持力度明顯增強(qiáng)，政策法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，操作流程也日趨規(guī)范。但是考慮到PPP項(xiàng)目涵蓋的領(lǐng)域廣，項(xiàng)目實(shí)施較為復(fù)雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、資格審查文件、采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、評(píng)審文件、談判文件、項(xiàng)目合同等，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟(jì)、財(cái)會(huì)、金融、工程等方面的專業(yè)知識(shí)積累。
現(xiàn)階段的PPP迅速發(fā)展，PPP項(xiàng)目大量啟動(dòng)，PPP咨詢服務(wù)也隨著快速爆發(fā)。但是依舊存在下面兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)PPP咨詢服務(wù)的認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，沒(méi)有聘請(qǐng)專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的意識(shí)，幸好，2016年4月，財(cái)政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門(mén)對(duì)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等階段的1000多個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，希望借此強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)的功能。二是咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力參差不齊。因?yàn)闃I(yè)務(wù)爆發(fā)，很多之前沒(méi)有從事過(guò)PPP咨詢、或者沒(méi)有PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)也開(kāi)始介入這個(gè)市場(chǎng)，未能為項(xiàng)目提供專業(yè)性指導(dǎo)，導(dǎo)致PPP中介服務(wù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、亂象叢生。
因此，應(yīng)加大PPP專業(yè)人才的培育力度，保障PPP專業(yè)人才和知識(shí)儲(chǔ)備，強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)的功能，真正為PPP項(xiàng)目提供物有所值的服務(wù)。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)人員也應(yīng)發(fā)揮“干中學(xué)”精神，直面產(chǎn)生的問(wèn)題，積極探尋解決方案。
10、金融體系配套不完善，退出機(jī)制不暢
完善的退出機(jī)制是社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進(jìn)程中，重準(zhǔn)入保障，輕退出安排。
2014年12月，發(fā)改委頒布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理部分，將退出機(jī)制作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府要“依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。”但是并未明確規(guī)定具體的操作流程。
在實(shí)際操作中，由于股權(quán)變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會(huì)資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方式，需要通過(guò)政府回購(gòu)、項(xiàng)目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。
所以，現(xiàn)有政策對(duì)社會(huì)資本退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意，亟待補(bǔ)充完善。
因此，在退出機(jī)制尚未健全的背景下，社會(huì)資本擔(dān)心前期投入難以回收，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，有所顧慮，很難毫無(wú)保留地參與。
對(duì)此，建議將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，政府應(yīng)借鑒國(guó)外PPP交易所，依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。
