原交通部總工程師楊盛福。
楊盛福（右三）在京津塘高速公路建設(shè)現(xiàn)場。
京津塘高速公路監(jiān)理合同簽字儀式。
改擴建前的京津塘高速公路。
第一次引入“菲迪克條款”，第一次大規(guī)模利用世界銀行貸款，第一次實施業(yè)主負責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制……京津塘高速公路，在我國高速公路建設(shè)史上具有里程碑意義。
“向國家交一條高質(zhì)量的高速公路，把國外先進技術(shù)學(xué)到手，引進科學(xué)的管理模式推動基建改革，培養(yǎng)一批適應(yīng)高速公路建管的人才，全部實現(xiàn)了。”原交通部總工程師楊盛福曾是京津塘高速公路的總監(jiān)理工程師。81歲的他，精神矍鑠，思路清晰。
不僅僅是高速公路。改革開放初的“探路”歲月，在這位開拓者近兩個小時不間斷的講述中，仿佛一條穿越險灘并從中持續(xù)收獲生命力的滔滔大河，串起了公路建設(shè)的昨天、今天和明天。
觀念轉(zhuǎn)變 公路運輸不再“沒地位”
改革開放之前的30年，我國交通運輸發(fā)展以鐵路為主，其他運輸方式特別是公路運輸未得到應(yīng)有的重視，發(fā)展緩慢。到1978年年底，全國公路總里程不足90萬公里，二級以上公路僅有1萬公里，有三分之一以上的鎮(zhèn)村不通公路。
“當(dāng)時在部機關(guān)經(jīng)?？吹礁鞯匕l(fā)來的電報——江西井岡山的毛竹運不出來，眼睜睜看著爛在山里；陜西安康地區(qū)木耳大量積壓，老百姓拿來墊炕……有老百姓戲稱，這是捧著金飯碗要飯咧。”楊盛?；貞?，改革開放后農(nóng)村實行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民的積極性提高，生產(chǎn)發(fā)展迅猛。但公路運輸不暢，山區(qū)根本就沒有公路，嚴重影響了物資運輸。
這種“窘境”，還體現(xiàn)在壓船壓港等多個方面。
“大中城市入口道路狹窄，車輛進出困難，造成了進出口擁堵嚴重；連接沿海主要對外貿(mào)易港口的公路標(biāo)準(zhǔn)低，加劇了壓船壓港；山西省有煤炭，卻因道路不暢運不出來；許多外國人來長城旅游，因為難行的土路，高興而來、掃興而歸。”楊盛福說。
“要想富，先修路”，說出了人民群眾對路的需求，也引起了社會各界的關(guān)注。上世紀八十年代初，國家計委、經(jīng)委、建委聯(lián)合召開“交通運輸技術(shù)改造政策研討會”，討論在改革開放形勢下如何緩解交通運輸緊張狀況和發(fā)展交通運輸。會上，兩種觀點針鋒相對——一種意見主張延續(xù)過去30多年的以鐵路運輸為主的“老路子”，另一種意見則是各種交通運輸方式統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，建立起我國的綜合交通運輸體系。
“我作為公路專業(yè)的代表參與了討論，并在會上作了《公路在綜合運輸網(wǎng)中應(yīng)有恰當(dāng)?shù)奈恢谩返陌l(fā)言，分析了‘老路子’使交通運輸緊張狀況越來越嚴重的情況，并明確提出我國交通運輸應(yīng)走后一種發(fā)展路子。”楊盛福說，后來他又發(fā)表了《要重視公路運輸事業(yè)的發(fā)展》等文章，并和綜合運輸研究所等開展合作，為公路運輸發(fā)展獻計獻策。
經(jīng)過幾年多次專家會的反復(fù)論證，逐步達成了要加快公路運輸發(fā)展、我國交通運輸應(yīng)轉(zhuǎn)向發(fā)展綜合運輸體系的基本共識，并被決策部門采納，形成了我國“發(fā)展綜合運輸體系為主軸的交通運輸業(yè)”的方針。從此，公路運輸不再“沒地位”，發(fā)展?fàn)顩r逐步改善。
動腦筋想辦法 向政策要資金
改革開放前，公路建設(shè)資金一直由交通部向國家計劃委員會申請。百廢待興的年代，各個行業(yè)都需要發(fā)展。錢從哪來？國家能給的只是杯水車薪。
“借鑒農(nóng)村經(jīng)濟體制改革試點的成功經(jīng)驗，要不到錢，就要政策，政策就是錢嘛！”楊盛福介紹，當(dāng)時交通部利用國家?guī)齑胬锏募Z棉布“以工代賑”。
冬天，農(nóng)民利用農(nóng)閑時間修公路。修完后，交通部門就把棉布做成被子、棉襖和糧食，一起作為工錢支付給農(nóng)民。1982年到1984年，這項政策極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。之后兩年，交通部又向國家申請自行車、收音機等積壓的輕工業(yè)品“以工代賑”，從而加快了農(nóng)村公路建設(shè)。
但這只能解決農(nóng)村公路的問題，干線公路的問題解決不了。與此同時，交通部不斷向國家計委提出加快公路建設(shè)的政策措施建議。
1983年年初，楊盛福在《要重視公路運輸事業(yè)的發(fā)展》一文中提出：走動員各方力量來加強公路建設(shè)的路子，從各種渠道來解決建設(shè)資金的問題。經(jīng)過研究，交通部向國家建議，增加公路投資，提高養(yǎng)路費征收比例，允許貸款修路修橋、收費還貸，征收燃油稅、輪胎稅……
有人質(zhì)疑：修路不就是籮筐加扁擔(dān)，還用國外貸款？輪船用柴油，從來不走公路，火車也不走公路，為啥要收燃油稅？“當(dāng)時困難重重，我們沖破了許多阻力。”楊盛福感嘆道。
“買車一定要上路吧，征收車輛購置附加費來修公路應(yīng)該是合理的吧。”楊盛福認為，路修好了，省油、減少車輛損耗，對購車者也算一定補償。當(dāng)時國家正在限制社會集團購車，征收車輛購置附加費對限購也有好處，是一舉多得的事情，各部門都能接受。
1984年12月，國務(wù)院第54次常務(wù)會議討論通過了交通部提出的征收車輛購置附加費、“貸款修路、收費還貸”等幾項加快公路發(fā)展的政策措施。
同時，交通部總結(jié)各地集資經(jīng)驗，提出了發(fā)行債券、股票、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等政策措施建議，并于1995年召開公路建設(shè)與融資國際研討會，推動引進外資、中外合資、公路股票境外上市。有了資金，公路建設(shè)便有了底氣。
“有了這些政策，才有了近幾十年來我國公路建設(shè)、特別是高速公路建設(shè)的快速發(fā)展。”楊盛福對此感到十分欣慰。
菲迪克條款引發(fā)“軒然大波”
有了錢，如何把錢用好，又成了難題。如何充分發(fā)揮有限資金的效益，改變過去粗放型的管理模式，從行政命令轉(zhuǎn)向科學(xué)化管理？楊盛福直言，當(dāng)時的公路建設(shè)管理模式急需突破和創(chuàng)新。
1984年，交通部利用向世界銀行貸款的契機，學(xué)習(xí)、引進菲迪克條款來實施工程管理。在資本主義私有制下形成的工程管理模式，在社會主義公有制的中國能否適用？不少人對此心存疑慮。
楊盛?；貞洠鲇诜€(wěn)妥考慮，交通部在世界銀行的第一批貸款中選了西安至三原一級公路和山東晏城高塘二級公路項目“摸著石頭過河”。當(dāng)時，部公路局設(shè)立了“世界銀行項目貸款辦公室”負責(zé)貸款、協(xié)調(diào)和管理，還邀請國外工程咨詢公司做顧問，幫助按照國際標(biāo)準(zhǔn)編制標(biāo)書，從而進行招投標(biāo)工作與推行監(jiān)理制度。
實踐證明，這種模式的確提高了施工質(zhì)量、降低了造價。因此，交通部決定在第二批世界銀行貸款項目——京津塘高速公路建設(shè)中，全面實行“工程監(jiān)理制”。為保證工程順利實施，交通部和兩省一市主管基建的領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)項目建設(shè)決策。兩省一市抽調(diào)干部，組建京津塘高速公路聯(lián)合公司。
“聯(lián)合公司是改革開放后交通行業(yè)首個完全獨立的法人個體，負責(zé)出面向世行貸款、修路和還貸。這就是后來的‘項目業(yè)主負責(zé)制’。”楊盛福說，交通部直接參與并組織了工程監(jiān)理，還從部屬設(shè)計單位及兩省一市抽調(diào)工程技術(shù)人員，會同外國監(jiān)理人員共同組成了總監(jiān)辦和3個駐地辦，常駐工地監(jiān)理。
然而，萬事開頭難，新的管理制度卻出現(xiàn)了“水土不服”的狀況。以合同形式進行管理，改變了傳統(tǒng)行政命令的管理模式。工作干了多少、質(zhì)量是否合格，都有人監(jiān)理，不合格就拿不到錢，制約了交通部門的領(lǐng)導(dǎo)和承包商。
1989年4月，鄒家華同志視察京津塘高速公路時指出：“我們利用世界銀行貸款，工作就要符合他們的要求，尤其是堅持程序和通過監(jiān)理這兩條。”這給各級監(jiān)理人員嚴格執(zhí)行工作注入了“強心針”。“大家逐步理解適應(yīng)這一條款。監(jiān)理與業(yè)主、承包商之間的關(guān)系也逐步理順，工程質(zhì)量、施工進度、項目造價都得到了有效控制。”楊盛福說。
1993年9月，京津塘高速公路全線建成通車，達到了國內(nèi)領(lǐng)先、國際先進水平，還獲得了國家科技進步一等獎等殊榮。世行對其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量的高度認可，為后續(xù)公路建設(shè)利用世行貸款打下了堅實基礎(chǔ)。
“它改變了整個基本建設(shè)管理模式！”楊盛福依然難掩激動。“工程監(jiān)理制”在京津塘高速公路中的成功實踐，為公路建設(shè)和管理樹立了標(biāo)桿。
困難重重，化壓力為動力，想辦法解決難題，千方百計促進行業(yè)發(fā)展——這是開拓者們留給后人的寶貴財富。無數(shù)公路建設(shè)者將這筆財富化作奮進力量，傾注在大江南北的477萬公里公路之上，并使其不斷煥發(fā)新顏。
