高速公路PPP項目的"錢途"如何不迷失
2017-12-28
國內(nèi)高速公路經(jīng)過幾十年的建設(shè)，已經(jīng)初步形成了較為通達完善的高速公路網(wǎng)絡(luò)，新建高速公路多為現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)的補充，并向高原、山區(qū)等經(jīng)濟落后的地區(qū)推進，建設(shè)投資規(guī)模越來越大，經(jīng)濟效益越來越有限，高速公路面臨著收益難以平衡的問題，PPP模式以其特有的優(yōu)勢，有效地解決了這一問題，對促進高速公路的發(fā)展有著重要的意義。目前，高速公路面臨著公益性越來越強、建設(shè)規(guī)模越來越大、經(jīng)濟效益越來越低等現(xiàn)實問題，這些問題是PPP模式投資建設(shè)高速公路所急需解決的障礙。
高速公路公益屬性越來越強
國內(nèi)絕大多數(shù)高速公路是政策約束下 “使用者付費”的經(jīng)營性項目，是社會效益和經(jīng)濟效益的有效結(jié)合，體現(xiàn)出公益性質(zhì)和商品性質(zhì)的雙重屬性。但是，從目前全國各省市對新建高速公路的規(guī)劃立項來看，政府對高速公路的經(jīng)濟效益越來越不重視，甚至忽略。這主要體現(xiàn)在，高速公路規(guī)劃立項的時候，經(jīng)濟效益評價已經(jīng)不再是決策的必要條件，政府決策時更多地傾向于政策規(guī)劃、社會效益評價、國民經(jīng)濟評價、路網(wǎng)建設(shè)等宏觀層面。廣東省正在招商的某高速公路，其經(jīng)濟效益評價指標(biāo)中財務(wù)內(nèi)部收益率小于0、財務(wù)凈現(xiàn)值負70多億元，依然通過了項目的規(guī)劃立項。
建設(shè)規(guī)模越來越大
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，物價水平不斷提高， 高速公路的投資建設(shè)成本逐年提高， 單位造價比早期高速公路高出一倍至二倍。高速公路的投資建設(shè)成本受諸多因素的影響而大幅度上升。征地拆遷成本的大幅度增加。與早年情況相比，近年來各地的征地拆遷費用，均出現(xiàn)較大幅度的上升，增加了一倍至三倍，上升趨勢還將延續(xù)。
人力資源成本大幅度增加。隨著國家人口紅利的逐漸下降，農(nóng)民工對工資收入的要求和議價能力越來越強，高速公路建設(shè)在一定程度上屬于勞動力需求密集型的產(chǎn)業(yè)，人力資源的成本大幅度增加是必然結(jié)果。原材料價格大幅度上漲。自 2005年以來，高速公路建設(shè)中的主要原材料，如鋼材、水泥、瀝青、石料等均出現(xiàn)了大幅度的上漲，直接推動了建設(shè)成本的大幅度增加。工程建設(shè)難度加大。隨著高速公路建設(shè)逐步向高原、山區(qū)推進， 隧道、橋梁明顯增多，平均橋隧比達到50%以上，部分項目出現(xiàn)橋連隧、隧連橋、隧中有橋的情況，橋隧比高達90%以上，施工難度不斷加大，工程造價也隨之上升。受上述因素的綜合影響，高速公路的投資規(guī)模越來越大。
經(jīng)濟效益越來越低
高速公路建設(shè)經(jīng)濟效益越來越低，是多因素綜合的結(jié)果，除了上述公益性越來越強和建設(shè)規(guī)模越來越大外，還有許多新的因素影響。線路不是路網(wǎng)中的核心線路。國內(nèi)高速公路經(jīng)過幾十年的建設(shè)，已經(jīng)初步形成了較為通達完善的高速公路網(wǎng)絡(luò)，新建高速公路多為現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)的補充，難以成為核心部分，競爭力差。線路沿線經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。新建高速公路多位于中西部經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域，線路沿線多為相對落后的縣域經(jīng)濟，經(jīng)濟體量難以支持高速公路建設(shè)的經(jīng)濟需求，此類高速公路建設(shè)決策主要考慮社會影響，是公益性越來越強的體現(xiàn)。
收費政策的限制。收費政策的限制主要表現(xiàn)為收費標(biāo)準(zhǔn)由政府部門制定，未能結(jié)合新建高速建設(shè)規(guī)模、車輛流量等多種因素量身制定收費價格，導(dǎo)致有些高速公路收費價格相對于建設(shè)規(guī)模嚴重偏低，造成項目的收益極差?？偟脕碚f，高速公路經(jīng)濟效益差是多種因素綜合的結(jié)果，影響因素?zé)o外乎收費標(biāo)準(zhǔn)低、車流量少、投資規(guī)模大等。
PPP模式建設(shè)高速公路存在的收益無法平衡問題，是一些社會資本面對高速公路望而卻步的主要原因，有一些方法可以有效解決這些問題。
政府給予一定的政策支持
政策是政府公共部門獨有的資源，也是高速公路建設(shè)合法合規(guī)存在的依據(jù)和保障。對高速公路建設(shè)來說，政府公共部門所能提供的政策支持主要則有兩種。收費價格的支持，即要給予社會資本一定的收費定價權(quán)。這是基于高速公路本身的商品屬性而言的。市場經(jīng)濟下，商品的創(chuàng)造者應(yīng)當(dāng)對自己創(chuàng)造的商品有定價權(quán)，這符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。
對高速公路而言，收費價格要綜合考慮投資規(guī)模、預(yù)計車輛流量、社會資本合理的收益預(yù)期等因素制定，而不能由政府物價部門單方面制定， 要考慮社會資本的合理訴求。之所以是一定的收費定價權(quán)，是要政府部門同時也要考慮社會影響、國民經(jīng)濟成本等宏觀層面的因素。收費政策的支持本質(zhì)上要求，政府在確定收費價格的時候， 同時考慮經(jīng)濟需求和社會需求，但在經(jīng)濟效益極有限、不能滿足社會資本合理利益訴求的時候，傾向于經(jīng)濟需求。
收費期限的支持，即要給予一定的收費期限延長權(quán)。高速公路有投資規(guī)模大、投資回收期長、投資風(fēng)險大的特點，若考慮社會通脹因素的影響，高速公路的經(jīng)濟效益只會更低。高速公路在前期都是虧損的，在營運一定年限后才能有收益，越到后期收益越大，收費年限限制了社會資本利用后期收益彌補前期虧損，使得社會資本在限定的營運期內(nèi)不能實現(xiàn)合理的收益預(yù)期，導(dǎo)致社會資本參與高速公路建設(shè)投資的積極性不高。若政府和社會資本在高速公路PPP合作中，不再限定收費年限，給社會資本一個平衡虧損收益的機會，可以有效調(diào)動社會資本參與高速公路建設(shè)投資的積極性。
政府提供一定的資金支持
在政策支持依然不能保證高速公路經(jīng)濟效益和社會資本合理預(yù)期收益的情況下，政府應(yīng)提供一定的資金支持，政府提供資金支持的方式亦有多種。高速公路施工建設(shè)期間給予一定的資金補貼。施工建設(shè)期一般3年至4年，并且是資金、技術(shù)、人力、管理需求的集中爆發(fā)期，建設(shè)期間給予資金補貼可以有效減少項目建設(shè)的資金壓力，保證項目保質(zhì)按時竣工，更快地投資運營，發(fā)揮其社會效益。但是，政府將承擔(dān)巨大的短期資金壓力。高速公路運營期間給予一定的資金補貼。運營期給予資金補貼可以減輕運營前期虧損所導(dǎo)致的資金壓力，可有效平衡項目收益。
首先是財政貼息，財政貼息是指政府在運營期，針對項目銀行貸款給予的利息補貼，用于彌補運營期社會資本的虧損。其次是收費收入兜底。收費收入兜底主要是基于政府與社會資本方在合作前期，對項目的收入的預(yù)測，在收費收入達不到雙方預(yù)估的時候，政府方按照一定的比例對社會資本進行補助，如實際收費收入低于預(yù)估收費收入的80%時，差額部分由政府補貼，以保障社會資本的合理預(yù)期收益。在實際收費收入超出預(yù)估收費收入120%時，超出部分由政府獨享，用于彌補政府前提的補貼投入，達到合理平衡政府和社會資本方收益的目的。再次是固定金額補貼。固定金額補貼是指政府在與社會資本協(xié)商基礎(chǔ)上，政府每年給予固定金額的補助，差額或超出部分均由社會資本承擔(dān)。
讓渡資源獲益權(quán)方式補貼。這種方式的資金支持主要有：給予一定的土地，通過土地開發(fā)獲得收益；移交現(xiàn)有收益好的高速公路收費權(quán)，通過運營收益獲得資金支持；承擔(dān)建設(shè)期部分或全部征地拆遷費用的方式予以支持；給予有“設(shè)計-采購-施工總承包”（EPC）實力的社會資本方一些EPC工程項目，通過EPC利潤方式予以支持；讓渡政府擁有的礦產(chǎn)資源、旅游資源等獲益權(quán)給社會資本方（擁有開發(fā)、經(jīng)營能力的）方式予以支持。
建立合理的利益平衡機制
合理的利益平衡機制，是PPP的主要特征之一，也是PPP得以順利實施的重要基礎(chǔ)之一，其實質(zhì)是高速公路公益屬性和商品屬性的平衡，在這個機制下，政府與社會資本不是簡單分享利潤，還需要控制社會資本可能的高額利潤，即不允許社會資本在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。在高速公路收益滿足社會資本方合理預(yù)期收益的情況下，應(yīng)當(dāng)降低收費價格或者停止收費，讓利于社會。
政府在合作中提供了政策或資金支持的，應(yīng)當(dāng)在滿足政府支持條件的時候，及時調(diào)整政策或者超出設(shè)定條件的收益由政府分享，以平衡政府在高速公路項目前期的支出。合理的利益平衡機制的核心，在于政府和社會資本在對應(yīng)機制下，均可取得相對平和、長期穩(wěn)定的合理收益，實現(xiàn)社會效益的最大化。
在社會資本方具備EPC實施能力的情況下，社會資本方可以通過EPC獲得一定的收益，用于平衡收益的不足。同時，在PP P+E PC模式下，投資企業(yè)和施工企業(yè)為同一主體，社會資本可以有效控制投資節(jié)奏和施工節(jié)奏的統(tǒng)一，做到資金、技術(shù)、人力、管理的有機結(jié)合，提高生產(chǎn)效率，降低建設(shè)成本。
社會資本走產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展道路
高速公路的PPP融資建設(shè)中，社會資本多為產(chǎn)業(yè)資本，產(chǎn)業(yè)資本面對動輒幾十億元甚至幾百億元的高速公路投資，不可避免的要借用金融資本的力量， 為高速公路的投資建設(shè)服務(wù)。事實證明，產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的融合發(fā)展，可以帶來超額收益，此收益可以用于平衡高速公路自身收益的不足。高速公路作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，社會資本可以將高速公路資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)再融資再投資。
