當(dāng)交通發(fā)展遇到PPP
2016-05-09
（原標(biāo)題：當(dāng)交通發(fā)展遇到PPP）
它是個有魔力的詞，與財(cái)富有關(guān)，與發(fā)展有關(guān)，與民生有關(guān)——
有人認(rèn)為它能開啟國人財(cái)富投資新模式。
有人相信它會減輕政府建設(shè)資金大負(fù)擔(dān)。
有人呼喚它來打造地方新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
PPP來了，作為有魔力的詞，與財(cái)富有關(guān)，與發(fā)展有關(guān)，與民生有關(guān)。中央力推，地方熱捧，資本觀望，各路人馬摩拳擦掌。然而，不管對PPP的解讀復(fù)雜到何種程度，它的本質(zhì)在于是一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)新的市場供給方式，是一種優(yōu)化了的融資模式。
近日，我省出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作的若干政策措施》。文中明確規(guī)定，全省新建項(xiàng)目要積極推廣使用PPP模式，公路、鐵路、機(jī)場和城市軌道交通將是PPP模式的主要拓展方向。解讀這種模式，探討帶來的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)，對全省PPP模式的發(fā)展不無裨益。
BOT“優(yōu)化版”更有作為
其實(shí)，引入私人資本或是民營資本參與建設(shè)和經(jīng)營并不是什么新鮮事物。作為融資模式，在我國，BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）及其衍生模式早已進(jìn)入眾多城市、諸多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。BOT特征在于典型的“錢權(quán)交易”，用金錢換取建設(shè)經(jīng)營特許權(quán)，使得投資方取得一定的經(jīng)濟(jì)收益，項(xiàng)目本身取得一定的社會效益。BOT模式的優(yōu)勢在于減少政府公共借款和直接投資，緩和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免或減少政府投資可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，并提高項(xiàng)目的運(yùn)作效益，同時滿足社會與公眾需求。
1996年9月，交通部出臺了《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，鼓勵在交通領(lǐng)域引進(jìn)境內(nèi)外資金解決公路建設(shè)融資問題。依據(jù)《管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，并經(jīng)省政府批準(zhǔn)，我省太榆公路項(xiàng)目開始運(yùn)作，合作期限定為23年，當(dāng)時港方一次向我省提供了5億多元修路資金，這種類似TOT模式（BOT模式的一種形式）的方式有效緩解我省當(dāng)時公路建設(shè)資金短缺，為推進(jìn)全省公路建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。
BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資模式,但是這種模式也存在一定的缺點(diǎn)：項(xiàng)目前期時間過長，投標(biāo)費(fèi)用過高；投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過大，投資有顧慮；參與項(xiàng)目各方利益沖突大，融資有障礙；機(jī)制不靈活，在特許期內(nèi)，政府對項(xiàng)目失去控制權(quán)等等。
為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種優(yōu)化的融資模式PPP，即政府和社會資本合作，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。
PPP模式發(fā)展恰逢其時
有句俗話叫“瞌睡遇見枕頭”，比喻剛想做一件事兒，恰好就有了足夠的條件，即心想事成，用來解釋PPP模式在我國的發(fā)展契機(jī)十分恰當(dāng)。
PPP在我國的發(fā)展是資金需求、政府職能轉(zhuǎn)變、融資形式創(chuàng)新等多方面原因綜合作用的結(jié)果。
首先，是資金需求?，F(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是民生之本，是政府工作的重要關(guān)注點(diǎn)。但是，顯而易見，單靠政府資金已不能滿足需求，資金瓶頸是很多地方政府搞城市建設(shè)時面對的主要難題。
再者，是政府部門職能轉(zhuǎn)變。政府部門從全部包辦的管家型逐漸向適當(dāng)放開的服務(wù)型轉(zhuǎn)變。近幾年，我省出臺了相關(guān)政策和措施，鼓勵社會資本進(jìn)入眾多以前不曾開放的領(lǐng)域參與運(yùn)營和建設(shè)。而政府與投資方關(guān)于最大收益的博弈也轉(zhuǎn)變成爭勸共贏”乃至“多贏”的最佳結(jié)果。
隨著社會的發(fā)展，金融工具的變化和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新賦予融資方式更多活力，PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，作為BOT的“優(yōu)化版”，PPP獲得廣泛認(rèn)可。
1992年，英國首先采用PPP模式運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交通排在第一位。2015年，全國“兩會”上，李克強(qiáng)總理首次將PPP列入政府工作報(bào)告。當(dāng)年5月22日，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》。PPP模式的地位得到了空前的提升，發(fā)展環(huán)境得到加速改善。
2015年，PPP模式實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國家發(fā)改委總計(jì)推出PPP項(xiàng)目2529個，總投資金額約4.2萬億元，財(cái)政部總計(jì)推出PPP示范項(xiàng)目233個，總投資額達(dá)1.1萬億元。從項(xiàng)目簽約情況看，PPP的簽約規(guī)模也呈現(xiàn)出爆發(fā)式的增長。
2016年是“十三五”開局之年，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的元年，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，是今年中央經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。在此大背景下，PPP模式受到政府全面重視繼而被大力推廣。
今年政府工作報(bào)告提出，完善政府和社會資本合作（PPP）模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。今年政府工作報(bào)告也提出，僅全國公路建設(shè)就要完成投資1.65萬億元，投資量是歷年中最大的。
“項(xiàng)目建設(shè)需要大量資金，但是政府部門哪來那么多錢呢？融資的話，地方債務(wù)又不能增長太快、規(guī)模不能過大。因此，引入社會資本，PPP模式有很大成長空間。”談起火了概念的PPP模式，太原市一位熟悉投融資領(lǐng)域的金融人士認(rèn)為，雖然PPP模式是BOT模式的優(yōu)化，本質(zhì)區(qū)別不大，但是政府卻可以在PPP模式中體現(xiàn)出更多的合作誠意。
PPP模式下的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)
為了更好地鼓勵社會資本，推進(jìn)PPP項(xiàng)目合作，去年6月，省政府深入貫徹國務(wù)院在創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資方面的指導(dǎo)意見，出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實(shí)施意見》，希望充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。
近日，我省出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作的若干政策措施》。文中明確提出，全省新建項(xiàng)目要積極推廣使用PPP模式，尤其是重點(diǎn)新建項(xiàng)目，要優(yōu)先考慮。這種模式更適宜于公路、鐵路、機(jī)嘗城市軌道交通等交通運(yùn)輸設(shè)施，燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。重點(diǎn)選擇投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高的項(xiàng)目積極推進(jìn)。
針對交通領(lǐng)域，業(yè)內(nèi)專家建議可以從以下幾方面重點(diǎn)推進(jìn)：鼓勵PPP模式進(jìn)入交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，例如公路、鐵路、機(jī)嘗城市軌道交通等建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營和管理；鼓勵和引導(dǎo)PPP模式進(jìn)入交通運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，例如投資從事包車客運(yùn)、旅游客運(yùn)、機(jī)場快線、商務(wù)快客、短途駁載、汽車租賃等特色客運(yùn)業(yè)務(wù)，或是以適當(dāng)方式進(jìn)入城市公共交通和農(nóng)村客運(yùn)等公共事業(yè)領(lǐng)域；鼓勵和引導(dǎo)PPP模式進(jìn)入交通運(yùn)輸新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域，參與交通運(yùn)輸領(lǐng)域的科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)，參與節(jié)能減排與綠色交通建設(shè)。
對于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，清華大學(xué)教授王守清在一篇文章中以案例形式總結(jié)出法律保障體系不健全，審批、決策周期長，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高，配套設(shè)施不完善，項(xiàng)目收益無保障等等都是PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，但是在這些缺點(diǎn)當(dāng)中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)。所以，PPP模式切忌地方政府官員的高政績回報(bào)期待，以免在短期利益的驅(qū)使之下，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。
縱觀全省，乘著2015年以來全國爆發(fā)式增長的勢頭，我省PPP模式正迅速加快前進(jìn)步伐。去年11月26日，我省首批PPP示范項(xiàng)目推介會在省財(cái)政廳召開，我省拿出12個示范項(xiàng)目，鼓勵社會資本投資合作。其中，我省首批國家級PPP示范項(xiàng)目3個，首批省級PPP示范項(xiàng)目9個，總投資373.95億元。今年2月份，由省財(cái)政廳、省住建廳與北京首創(chuàng)集團(tuán)、興業(yè)銀行共同發(fā)起設(shè)立山西省改善城市人居環(huán)境PPP投資引導(dǎo)基金，省級母基金先期規(guī)模為16億元，用以更大規(guī)模撬動社會資本，用于包括軌道交通建設(shè)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。4月份，為更好地服務(wù)于PPP項(xiàng)目，省財(cái)政廳確定了PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)110家和專家256人。目前，我省PPP項(xiàng)目儲備庫正處于不斷完善中，將有更多項(xiàng)目從那里走向市常
本報(bào)記者冷雪
本文來源：山西新聞網(wǎng)-山西日報(bào)
