世界銀行在1994年《世界發(fā)展報告》針對基礎設施的研究指出，基礎設施的增加對提高生產(chǎn)率、改善生活條件具有重要作用，但許多發(fā)展中國家往往忽視基礎設施的維護，這不僅會帶來直接的經(jīng)濟損失，還會降低服務質(zhì)量、提高用戶成本。但當時對于基礎設施維護的問題關注并不多。
近年來，美國等發(fā)達國家面臨基礎設施老化嚴重、更新改造資金缺口大等問題，為我國基礎設施建設敲響了警鐘。
20世紀90年代以來，我國交通基礎設施建設不斷加快，這對拉動我國經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用，也是我國經(jīng)濟快速發(fā)展成果的重要體現(xiàn)。隨著我國基礎設施存量規(guī)模的增大，相關的維修養(yǎng)護需求不斷增加。
公路是我國主要的交通運輸方式之一，也是我國基礎設施建設的重點。本文將主要聚焦公路基礎設施，分析其養(yǎng)護情況、未來養(yǎng)護需求空間及主要問題，并提出相關政策建議。
一、我國公路基礎設施養(yǎng)護發(fā)展情況
?。ㄒ唬┕佛B(yǎng)護管理體制不斷完善
我國較早關注公路的養(yǎng)護管理工作，出臺了一系列的相關政策。
1995年交通部發(fā)布的《關于全面加強公路養(yǎng)護管理工作的若干意見》指出經(jīng)過數(shù)十年的探索和發(fā)展已經(jīng)基本形成了省、地（市）、縣三級公路養(yǎng)護管理體制。此后公路養(yǎng)護管理體制不斷完善，養(yǎng)護技術不斷進步。
一是養(yǎng)護管理理念逐步向?qū)I(yè)化、綠色化、智能化發(fā)展，養(yǎng)護新技術、新材料、新工藝、新設備不斷涌現(xiàn)，相關技術規(guī)范和技術標準不斷完善，國家公路網(wǎng)綜合養(yǎng)護管理系統(tǒng)初步搭建。
二是高度重視農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制的完善。出臺針對農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的相關政策，各地基本建立“以縣為主、分級負責、群眾參與、保障暢通”的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，2018年縣、鄉(xiāng)農(nóng)村公路管養(yǎng)機構設置率達到99.9%、92.9%。
?。ǘ┕佛B(yǎng)護覆蓋面不斷提高
2000年以來我國公路養(yǎng)護里程總體穩(wěn)中有升。
2005年養(yǎng)護里程占比上升到95.3%。2006年開始村道正式納入公路里程統(tǒng)計，當年公路養(yǎng)護里程占比降至77.6%，這意味著農(nóng)村道路養(yǎng)護明顯較低。
此后隨著對農(nóng)村道路養(yǎng)護工作的不斷改進，公路養(yǎng)護里程覆蓋率加快提升，2008年上升到94%，此后穩(wěn)步提升，2020年公路養(yǎng)護里程占比達到99%。
?。ㄈ┕佛B(yǎng)護市場化改革不斷推進
我國較早就開始進行公路養(yǎng)護市場化改革的探索，1995年《關于全面加強公路養(yǎng)護管理工作的若干意見》就提出要“實行事業(yè)單位企業(yè)化管理或逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，允許和鼓勵組建不同所有制形式的養(yǎng)護工程專業(yè)隊或公司”。
2003年《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》的發(fā)布加快了公路養(yǎng)護市場開放步伐。
《“十三五”公路養(yǎng)護管理發(fā)展綱要》提出“將公路養(yǎng)護領域適合的事項從‘直接提供’轉(zhuǎn)由向社會‘購買服務’”“建立政府與市場分工合理的養(yǎng)護生產(chǎn)模式”。
目前高速公路養(yǎng)護的市場化程度較高，技術服務、養(yǎng)護工程、保潔綠化等主要由市場提供，日常養(yǎng)護、應急搶通以及質(zhì)量監(jiān)管等主要由運營管理機構承擔。普通國省干線的養(yǎng)護工程、技術服務類大部分由市場提供，管理機構主要進行質(zhì)量管理、日常養(yǎng)護，部分地區(qū)還承擔小規(guī)模中修和預防性養(yǎng)護，將日常養(yǎng)護工作承包給當?shù)氐母闹破髽I(yè)。農(nóng)村公路養(yǎng)護相對分割和封閉，市場化程度較低，多數(shù)采取專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護相結(jié)合的方式。
（四）近年來公路養(yǎng)護支出占比逐步提高
根據(jù)《公路養(yǎng)護工程管理辦法》，非收費公路養(yǎng)護工程是指在一段時間內(nèi)集中實施并按照項目進行管理的公路養(yǎng)護作業(yè)，分為預防養(yǎng)護、修復養(yǎng)護、專項養(yǎng)護和應急養(yǎng)護，不包括日常養(yǎng)護和公路改擴建工作。
資金主要通過各級財政資金解決，收費公路養(yǎng)護工程資金主要從車輛通行費中解決。
2009年以前財政的公路養(yǎng)護資金主要來自養(yǎng)路費。2009年我國實施成品油價格和稅費改革，在提高成品油消費稅單位稅額的同時，取消公路養(yǎng)路費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，新增稅收收入以轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，優(yōu)先用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費、補助還貸二級公路收費。
近年來，用于公路養(yǎng)護的財政支出占公路水路運輸財政總支出的比重略有上升。2019年財政公路養(yǎng)護支出為833億元，占公路水路運輸財政總支出的比重為16.4%，占比較2016年上升1.5個百分點。
收費公路支出中，80%左右用于還本付息，養(yǎng)護經(jīng)費占比近年來有所上升。2019年養(yǎng)護經(jīng)費支出為826億元，占收費公路總支出的7.7%，較2016年提升2.2個百分點；占通行費收入的13.9%，較2016年上升3.4個百分點。
二、未來公路基礎設施養(yǎng)護面臨較大的資金壓力
我國公路里程位居世界前列，公路里程從改革開放初期的89萬公里上升到2020年的519.8萬公里，其中高速公路里程位列世界首位，2020年為16.1萬公里。隨著我國基礎設施存量規(guī)模的增大，未來相關的維修養(yǎng)護需求將大量增加，養(yǎng)護將面臨更大的資金壓力。
（一）中短期公路基礎設施仍有建設需求，長期看新建增速將逐步放緩
改革開放以來，經(jīng)過多輪的規(guī)劃建設，我國公路交通網(wǎng)絡基本形成，未來幾年公路建設仍存在一定需求，但長期來看將逐步走向通道擴容和改造升級，新建增速將有所放緩。
近兩年農(nóng)村公路建設較快，未來農(nóng)村公路網(wǎng)建設仍將推進。根據(jù)2021年發(fā)布的《農(nóng)村公路中長期發(fā)展綱要》，到2035年農(nóng)村公路總里程穩(wěn)定在500萬公里左右。2020年農(nóng)村公路里程為438.2萬公里，按1.5%左右的增速預測，未來5-10年農(nóng)村公路將達到500萬公里左右。
與農(nóng)村公路相比，近年來國道、省道新增里程較低。隨著我國高速公路網(wǎng)絡逐步完善，國家高速公路建設速度將有所放緩。
根據(jù)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》,到2035年國家高速公路網(wǎng)將達到16萬公里左右，這意味著年均要增加里程約3100公里，這要低于2010-2020年的年均5500公里。
同時新增里程除了新建還將通過省級高速公路升級改造等方式擴充。
從不同區(qū)域看，近些年高速公路新增主要在西部地區(qū)。未來東部地區(qū)新增里程將有所放緩，中西部地區(qū)高速公路建設仍有空間。
?。ǘ┪磥砉犯脑焐?、養(yǎng)護等需求增加
當前公路基礎設施存量規(guī)模較大，2020年總里程為519.8萬公里，較2006年增長了50%。
根據(jù)2006年公路改建、大修、中修的比例，假定小修里程比例與中修一樣進行測算，2020年國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道里程分別較2006年增長178%、60%、31%、25%、62%，由此改建、大修、中修、小修的里程分別較2006年增長52%、88%、82%、82%。
根據(jù)不同類型養(yǎng)護工程費用標準測算，2020年各類養(yǎng)護工程費用總計約10376億元，約是2006年的2倍。
未來公路總里程還將繼續(xù)增加，公路一般十年左右一大修、五年左右一小修，未來養(yǎng)護需求仍將不斷增大。
同時，根據(jù)2020年發(fā)布的《關于推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》，未來將以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為主線，推動交通基礎設施數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級。隨著信息化、智能化發(fā)展相關改建需求也將增加。
?。ㄈ┪磥眇B(yǎng)護資金將面臨較大壓力
交通運輸部在2016年曾表示，20世紀90年代大規(guī)模建設的公路及2005年前后大規(guī)模修建的農(nóng)村公路將進入周期性養(yǎng)護高峰期，養(yǎng)護資金缺口巨大，普通公路資金缺口約占50%。
從目前情況看，我國高速公路、一級和二級公路里程占比分別為3.1%、2.4%、8%，四級公路占比最高。
根據(jù)《收費公路條例》修訂草案，將不再新建收費的一級、二級公路。存量的收費一級、二級公路將隨著收費期滿或政府提前回購等方式逐步停止收費。
這意味著未來收費公路將主要集中在高速公路。2019年收費公路中高速公路里程占比為83.5%。2019年全國公共財政、收費公路支出中用于公路養(yǎng)護的資金分別為833、826億元，這與前文估算資金需求有較大差距。
收費公路方面，收入與支出不平衡問題較為突出。
2011年開始收費公路收支差額由正轉(zhuǎn)負，此后收支缺口不斷增大，逐步上升到2019年的4850億元，其中高速公路收支缺口較大，占比在90%以上。
支出主要用于還本付息，2019年用于還本付息的比例為78%。
未來部分高速公路到期將停止收費，收費公路收支缺口或?qū)⑦M一步增大，相應的公路養(yǎng)護資金也將面臨更大的短缺壓力。
非收費公路方面，公路養(yǎng)護資金主要依賴于財政資金。
而在減稅降費力度不斷加大、地方政府隱性債務壓力較大、基礎設施建設需求仍然存在的背景下，地方政府用于公路養(yǎng)護的支出能力受限。
同時新能源汽車逐步推廣將制約燃油稅增長，這意味著主要用于公路養(yǎng)護的財政資金來源可持續(xù)性不足，或?qū)㈦y以滿足未來不斷增長的公路養(yǎng)護需求。
三、政策建議
第一，加大對公路設施維護、養(yǎng)護的重視，做好公路建設與養(yǎng)護管理的銜接。
我國公路基礎設施存量規(guī)模大，未來面臨的養(yǎng)護任務將不斷加大。要提前做好相應準備，推行預防性維護理念，這不僅有利于延長基礎設施使用壽命，還能為未來基礎設施更新改造節(jié)省大量資金。
在基礎設施建設過程中充分考慮后期養(yǎng)護問題，建立“建管養(yǎng)”一體化運營管理模式，做好公路建設、管理與養(yǎng)護等的銜接與協(xié)調(diào)。不斷完善養(yǎng)護標準體系，根據(jù)新發(fā)展趨勢加快養(yǎng)護標準制定修訂。
同時探索將公路建設的先進管理經(jīng)驗和手段應用于養(yǎng)護。還要注意避免養(yǎng)護資金被建設需求擠占。
第二，建立相應的基礎數(shù)據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理系統(tǒng)，推動養(yǎng)護的專業(yè)化、信息化發(fā)展。
隨著信息技術的發(fā)展與應用，公路基礎設施將朝著數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化方向發(fā)展，這對公路維護和養(yǎng)護工作的信息化建設提出了要求。
加強養(yǎng)護工作的信息化也有助于提高養(yǎng)護工作效率，提高養(yǎng)護工作的精細化、專業(yè)化?？山⒑屯晟乒饭芾頂?shù)據(jù)中心，不斷完善公路設施資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng)，為公路養(yǎng)護提供相應的基礎數(shù)據(jù)。
同時加強公路養(yǎng)護系統(tǒng)建設，實現(xiàn)養(yǎng)護工程項目一體化管理，提升公路養(yǎng)護管理水平。
第三，拓寬財政養(yǎng)護資金來源。
目前公路養(yǎng)護資金來源相對單一，非收費公路主要來自財政，即便是收費公路其通行收入面臨收支不平衡問題，需要進一步拓寬養(yǎng)護資金來源。
財政資金方面，一方面要制定和落實對于不同等級公路的養(yǎng)護標準，確保一定比例的資金用于公路養(yǎng)護，并建立根據(jù)里程、成本等變化相關的動態(tài)調(diào)整機制。
另一方面拓寬財政資金來源，中央適當加大對地方養(yǎng)護相關的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還，將其他收入來源（比如超限超載罰款）用于養(yǎng)護，同時積極盤活財政存量資金、資產(chǎn)對公路養(yǎng)護資金進行補充。政府可探索建立公路養(yǎng)護專項基金，為公路養(yǎng)護建立長期可持續(xù)的資金來源。
第四，創(chuàng)新市場化資金籌措方式，加強公路土地的綜合開發(fā)。
由于公路養(yǎng)護缺乏相應的收入來源，拓展市場化資金的難度較大?？沙浞滞诰蚬讽椖块_發(fā)潛力，加大公路沿線及周邊土地綜合開發(fā)，積極探索將公路相關附屬設施等有收益項目與公路養(yǎng)護掛鉤。
第五，推動公路養(yǎng)護市場化改革，促進養(yǎng)護行業(yè)加快發(fā)展。
繼續(xù)鼓勵民間資本進入基礎設施領域，放寬相關市場準入限制，推動公路養(yǎng)護領域適合事項從“直接提供”轉(zhuǎn)向社會“購買服務”。
推動養(yǎng)護作業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，促進其提高經(jīng)營效率。引導加大對公路養(yǎng)護技術研發(fā)投入，提升養(yǎng)護工藝、設備的科技水平。
