追問收費公路巨虧：4年9000億成品油消費稅不知所蹤
2015-07-07
時代周報特約記者趙天琦發(fā)自廣州
6月30日，國家交通部發(fā)布《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》。公報顯示，截至2014年底，全國公路總里程達(dá)446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。其中高速公路從無到有，達(dá)11.19萬公里，里程規(guī)模超越美國，居世界第一位。
公路總里程增長的同時，我國收費公路的總長度也進(jìn)一步增長。截至2014年底，全國收費公路里程16.26萬公里，占公路總里程的3.6%。但公路里程數(shù)的不斷增長并沒有扭轉(zhuǎn)我國收費公路連年虧損的處境。公報顯示，2014年，全國收費公路總共虧損1571.1億元，相較2013年虧損的661億元，收支缺口進(jìn)一步拉大。
這與公眾印象里高速公路的“暴利”收費形成了強(qiáng)烈對比。
早前，包括《羊城晚報》在內(nèi)的多家媒體刊發(fā)的報道稱，高速公路公司暴利已超銀行、地產(chǎn)等行業(yè)。據(jù)18家高速公路上市公司的財報顯示，今年一季度的平均銷售毛利率高達(dá)58.19%。以吉林高速公路股份有限公司為例，該公司2013年的營業(yè)收入為78.6億元，凈利潤28.6億元，毛利率高達(dá)68.45%。
收支缺口不斷擴(kuò)大
實際上，隨著我國道路系統(tǒng)的不斷完善以及車流量的逐漸增大，收費公路的收入一直節(jié)節(jié)攀升。據(jù)《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示，2014年，全國收費公路的車輛通行費總收入高達(dá)3916億元，相較2013年度的3652.2億元，增長7.2%。
但收費公路支出的增長速度遠(yuǎn)超收入。2014年，全國收費公路的支出總額為5487億元，相較于2013年度的4313億元，增長27.2%。縱觀近五年的相關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，除2010年收費公路盈利32億元外，2011-2014年全國收費公路分別虧損323億元、566億元、661億元和1571億元，收支缺口不斷擴(kuò)大。
此外，除去尚無收費公路的西藏和海南，29個省區(qū)市也陸續(xù)公布了2014年度收費公路統(tǒng)計公報，僅有安徽、廣東、浙江、上海四地出現(xiàn)盈余。其中，廣東省還上演了一嘲由虧轉(zhuǎn)盈”的逆轉(zhuǎn)戲碼。
廣東省交通運輸廳官網(wǎng)于6月29日發(fā)布《2014年廣東省收費公路統(tǒng)計公報》。公報顯示，2014年度該省全省收費公路通行費收入為452.3億元，支出總額為448.4億元，全省收費公路去盈利3.9億元。然而，6月11日，該省交通運輸廳曾公布過一次公報，數(shù)據(jù)顯示去年虧損28.8億元。
17天，廣東省收費公路如何做到“扭虧為盈”？
時代周報記者對比前后兩份公報發(fā)現(xiàn)：2014年度，廣東省收費公路通行費收入確定為452.3億元不變，收入構(gòu)成的各項數(shù)據(jù)也與此前公布的數(shù)據(jù)一致，但支出總額則由此前公布的481.1億元變?yōu)楹髞淼?48.4億元，減少32.7億元。支出總額中，還本付息支出284億元，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費支出45.2億元，稅費支出40億元，其他費用支出6億元，均與此前數(shù)據(jù)一致——運營管理支出費用由原來的106億元降為現(xiàn)在的72.9億元。
對此，時代周報記者特地向廣東省交通廳咨詢相關(guān)細(xì)節(jié)。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，問題出在佛山廣明高速公路有限公司。該公司名下的“廣明高速公路西樵至更樓段”填報數(shù)據(jù)有誤，3308.44萬元的運營管理支出，填報人員少寫了一個小數(shù)點，誤填為330844萬元。對于此次數(shù)據(jù)錯誤，相關(guān)負(fù)責(zé)人向時代周報記者表達(dá)了歉意，并表示，“以新公報上的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”。
錢都去哪了？
收費公路究竟是贏是虧？錢都去哪了？
時代周報記者采訪了北京交通大學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師徐猛。徐猛向時代周報記者解釋，我國高速公路的統(tǒng)計數(shù)據(jù)之所以看起來盈虧成謎，源于當(dāng)前公路管理部門和公路企業(yè)不同的統(tǒng)計方式。
首先需要明白兩個概念。目前，我國的收費公路按屬性劃分，可以分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路兩種，分別占全國收費公路里程的64.0%和36.0%。而在收費高速公路中，政府還貸高速公路6.01萬公里，經(jīng)營性高速公路4.66萬公里，分別占收費高速公路里程的56.3%和43.7%。
經(jīng)營性公路項目一般由國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)，從企業(yè)設(shè)立、融資、項目建設(shè)、經(jīng)營管理等，都按市場化運作。政府還貸性公路則是政府交通主管部門通過向銀行貸款，組織建設(shè)、管理，建成后通過收取車輛通行費還貸。
由此可見，被指暴利的高速公路公司的盈利其實屬于市場行為，上市公司本身即以盈利為目的。由交通部及各省級交通廳公布的收費公路公報中所涵蓋的，是政府還貸公路和經(jīng)營性公路的總和。
收費公路又因何虧損？通過分析《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》可以發(fā)現(xiàn)，還本付息一直是收費公路支出中的大頭。公報顯示，2014年度，全國收費公路支出總額為5487.1億元，其中，還本付息支出4207.7億元，占比高達(dá)76.7%。
徐猛向時代周報記者說明，高速公路公司的高利潤率主要在于其計算成本支出的方式。公路公司所計算的支出中，主要針對運營成本即公路的養(yǎng)護(hù)、人工成本等，但其前期的投入是巨大的。這些公司在公路建設(shè)初期需要融資、借貸，成本以千億元為單位，這導(dǎo)致了高速公路負(fù)債率居高不下。
即便是2013年毛利率高達(dá)68.45%的吉林高速公路股份有限公司—據(jù)該公司2013年年報顯示—目前仍背負(fù)高達(dá)7.892億元的債務(wù)。該公司于2012年6月發(fā)行了一批為期七年的8億元的公司債券，票面年利率為5.5%，每年付息一次，到期一次還本。扣除發(fā)行費用人民幣1080萬元，實際募集資金凈額為人民幣7.892億元。這8億元的債券如果到期償付，均攤到這七年的利潤上，無疑會令該公司的盈利不再那么“暴利”。
徐猛進(jìn)一步向時代周報記者解釋，目前外界所看到的“暴利”收費公路公司，多在我國的東部地區(qū)。這些地區(qū)對于繼續(xù)修建公路所需的前期投入壓力較小，所以利潤率相對較高。但對中西部地區(qū)而言，新公路的發(fā)展需求仍然很大。由此可見，我國收費公路短時間內(nèi)仍可能面臨較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還本付息壓力巨大，這也是交通部發(fā)布的公報顯示連年虧損的原因所在。
交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)則指出，目前我國公路的建設(shè)成本逐年上升，增加了債務(wù)規(guī)模。他舉例說，按去年的平均造價，一條四車道高速公路每公里平均7700萬元，而在2000年只有約3200萬元—有些西部山區(qū)橋隧成本甚至更高。
然而，正是在西部地區(qū)，公路建設(shè)迫在眉睫。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通是基礎(chǔ)與先導(dǎo)。在中央和地方政府的要求下，各省高速公路國有企業(yè)不得不“硬著頭皮開工”。如藏區(qū)高速公路建設(shè)，據(jù)四川高速概算，其成本高達(dá)1.3億-1.5億元每公里，在2011年銀行貸款不到位的情況下，中央三令五申催促四川開工。“這樣的公路，哪怕中央給60%的資本金，還是照虧，路修好后收的錢，連收費員都養(yǎng)不起１一位四川高速公路的內(nèi)部人士說。
成本居高不下的同時，高速公路的運營管理支出逐年擴(kuò)大，今年比去年增加77億元。
管理支出包括的科目眾多，如信息工程、設(shè)備維護(hù)、人員工資保險、車輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。據(jù)高速公路內(nèi)部人士對時代周報記者解釋，收費公路是一個勞動密集型行業(yè)，收費人員需要幾班倒，這增加了開支。
對此，時代周報記者聯(lián)系了廣東省南粵交通投資建設(shè)有限公司，詢問相關(guān)收費人員的工資以及公路項目承包等問題，但截至記者發(fā)稿時，對方答復(fù)仍是“對你們提出的相關(guān)采訪問題，我們正在審批”。
徐猛認(rèn)為，目前，我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施仍處于快速發(fā)展時期，高速公路網(wǎng)絡(luò)還需大規(guī)模建設(shè)，同時建成的公路將集中迎來養(yǎng)護(hù)高峰期。考慮到高速公路高投入的特點，對外融資的依賴性較強(qiáng)。根據(jù)交通部的數(shù)據(jù)顯示，目前我國收費公路的整體負(fù)債比例已高達(dá)64%(據(jù)2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù))，未來高速公路建設(shè)中，資金瓶頸和提高使用效率將是行業(yè)面臨的主要問題，也給企業(yè)的運營及信用水平帶來了壓力。
過路費到底高不高？
對于收費公路的價格，公眾與政府部門向來各執(zhí)己見。一方面，政府認(rèn)為在物價飛漲的情況下，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)仍然與十幾年前基本持平，高速收費屬“良心價”。另一方面，公眾指責(zé)收費公路的價格仍然偏高，建議逐步取消收費制度。
交通運輸部公路局局長李彥武打了個比方：你過收費站交10塊錢，有8.62元用于還本付息，1.07元用于公路養(yǎng)護(hù)，0.59元是稅費支出，1.25元用于運營管理，其他支出0.29元。這多出來的1.82元，就是收費公路虧的錢。
對我國公路收費現(xiàn)狀，徐猛認(rèn)為相比于國外的高速公路收費水平，我國的高速公路收費的確較高。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，道路基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步改善，我國汽車銷售市場向中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，家用小汽車在我國還有廣闊的發(fā)展空間，高速公路車流量隨之會進(jìn)一步擴(kuò)大，這也無疑會增加高速公路公司的收益。
國外高速公路不收費？
面對收費公路逐年虧損的數(shù)據(jù)，不少民眾都在網(wǎng)上發(fā)問：為什么外國的高速公路很少收費，而中國的普遍收費？收回投資后，中國高速公路為何仍然繼續(xù)收費多年？
意大利、法國和西班牙是歐盟里典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年，三國收費公路分別達(dá)到5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費公路總里程的41.88%，其中，法國收費高速公路里程在歐洲最多且價格昂貴。另外，德國擁有高速公路12678公里，并針對12噸以上的大型卡車實行收費。
美國則是主要以財政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來源主要有三種：公路稅收、發(fā)行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建設(shè)的主要資金來源，約占公路建設(shè)資金的70%。1956年，美國通過聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法，開始征收各種公路交通稅(包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅)，建立公路信托基金。鑒于美國公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金的60%以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。
上世紀(jì)80年代之后，隨著美國汽車擁有量大幅提高，國家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢；在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級政府普遍缺錢，負(fù)責(zé)道路管理維護(hù)的各州開始對一些原本免費的路段進(jìn)行收費，?？顚Ｓ糜谒召M路段的擴(kuò)建及維修。到2010年，美國公共道路總里程約655萬公里，收費公路約1.2萬公里。
徐猛向時代周報記者解釋，我國的高速公路普遍采用收費模式，與我國高速公路起步晚、發(fā)展迅猛有關(guān)。高速公路快速發(fā)展所急需的資金需要通過收費的形式來征收。交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)也指出，“收費”體現(xiàn)了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)。
我國收費公路政策自1984年年底出臺實施以來，打破了過去公路建設(shè)投資財政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長到10.44萬公里，總里程躍居世界第一。世界銀行曾在其發(fā)展報告中評價：“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)。”
虞明遠(yuǎn)還指出，據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上共有70多個國家采取收費公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實施收費公路政策的國家數(shù)量不斷增加，收費公路規(guī)模也不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家保持了相對平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國家則表現(xiàn)出收費公路數(shù)量增多、增速快等特點。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設(shè)的主要政策，盡管收費公路建設(shè)引入時間不長，但收費公路里程增長較快。
信息公開刻不容緩
既然公路收費世界范圍通用，為何我國的收費公路卻屢屢遭受非議與不解？信息不夠透明是主要原因之一。
與美國的交通稅相對應(yīng)，我國也于2009年1月1日起正式實施燃油稅(即成品油消費稅)改革方案。改革方案提出，同時取消原在成品油價外征收的包括公路養(yǎng)路費在內(nèi)的六項收費，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費。美國的交通稅建立了公路信托基金用于公路養(yǎng)護(hù)，中國燃油稅的去向卻始終撲朔迷離。
據(jù)2013年1月《中國青年報》報道，2009年即成品油消費稅改革的當(dāng)年，成品油消費稅是2024.7億元，2010年，成品油消費稅是2403億元。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒》公布的汽油和柴油的消費量估算，2011年成品油消費稅為2280.13億元。2012年成品油消費稅據(jù)推算也應(yīng)該在2000億元以上，成品油消費稅改革4年，累計成品油消費稅近9000億元。
如此巨額的燃油稅究竟有多少用作養(yǎng)路費用，關(guān)系到廣大交費車主的切身權(quán)益。時代周報記者查閱了近幾年的財政部決算表以及《中國稅務(wù)年鑒》，都未能找到關(guān)于燃油稅的支出狀況。
在收費公路信息公開方面，虞明遠(yuǎn)認(rèn)為可以借鑒日本的做法。盡管日本的高速公路全部收費，但收費公路政策仍然得到了社會公眾的理解和支持，這主要得益于其完整、及時的信息公開。
2005年，日本道路公團(tuán)民營化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)(JEHDRA)。高速公路公司收取的通行費收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運營支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤基本與通行費收入無關(guān)，而主要來自于服務(wù)區(qū)、停車場等服務(wù)設(shè)施收入。
日本國土交通省聯(lián)合JEHDRA對每年的通行費收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運營支出、還貸支出等進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測，推算出2050年可以償還貸款后，將高速公路的收費年限定為45年。同時，整個詳細(xì)的測算過程向社會公布。每年的通行費收入、養(yǎng)護(hù)運營支出、還貸支出等也都向社會公布。
徐猛認(rèn)為，雖然信息公開是政府一再強(qiáng)調(diào)的，但是對于高速公路公司而言，當(dāng)前要真正做到運營過程中的所有信息公開還是很難的。高速公路公司都有信用評級，如果將財務(wù)信息真正透明化，可能會對公司的信用評級產(chǎn)生影響，甚至面臨破產(chǎn)的壓力。但是徐猛也指出，信息透明公開是大勢所趨，當(dāng)管理運營達(dá)到規(guī)范化時，信息透明公開將水到渠成。
