用規(guī)范化和法制化保障水路運輸安全——《云南省水上交通安全管理辦法》解讀
2015-03-11
編者按：3月1日，《云南省水上交通安全管理辦法》正式施行?！掇k法》主要對管理職責和責任，船舶、浮動設(shè)施和船員，通航保障，渡口管理，事故救助與調(diào)查處理，監(jiān)督檢查和法律責任等作出了規(guī)定。該辦法的出臺，是云南水運史上的一件大事，標志著云南水路運輸發(fā)展在法制化道路上邁入新臺階，對推動我省水運建設(shè)、促進云南水運科學發(fā)展、安全發(fā)展具有十分重大的意義。
《辦法》出臺背景
云南是全國水資源較為豐富的省份，地跨六大水系，全長14200公里，其中可開發(fā)利用的航道有9000多公里，目前通航里程3768公里（其中國際通航里程286公里），有金沙江、瀾滄江、紅河、南盤江、怒江、瑞麗江6條主要河流，有滇池、洱海、撫仙湖等可發(fā)展水運的天然湖泊40余個，有各型水庫5500余(其中特大和大中型水庫196座)，有各類船舶33600余艘（不含漁船）。
水上交通安全是保障人身、財產(chǎn)安全的公益性服務(wù)。隨著云南省水運事業(yè)的不斷發(fā)展，通航水域不斷延伸，船舶和渡口逐年增加，水上交通安全形勢日益嚴峻。一是水運基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，長期投入不足，水資源綜合開發(fā)利用，航電發(fā)展矛盾突出，水上交通安全監(jiān)管手段和能力相對滯后，水運安全隱患不斷凸顯；二是現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不夠完善，需要通過立法，針對日益嚴峻的水上交通安全形勢明確不同主體的管理職責和責任；三是隨著水上交通運輸事業(yè)的發(fā)展，金沙江、瀾滄江等水域梯級水電站建設(shè)許多大型庫區(qū)形成后，通航水域擴大，點多、面廣、線長的情況突出，管理難度增大，水上交通安全形勢嚴峻，迫切需要依法管理；四是需要從立法層面根據(jù)我省省情，對《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》、《中華人民共和國船員條例》、《中華人民共和國渡口渡船安全管理規(guī)定》和《中華人民共和國水上水下活動規(guī)定》的部分規(guī)定進行細化和補充，并將我省在實踐中行之有效的經(jīng)驗和做法，通過立法上升為政府規(guī)章。
《辦法》施行意義
新中國成立至今，云南水運從無到有經(jīng)歷了半個多世紀的漫長而緩慢的發(fā)展歷程，上世紀90年代省委省政府提出建設(shè)國際大通道戰(zhàn)略開始，云南水運逐步有了穩(wěn)步發(fā)展。“十二五”期前4年累計完成固定資產(chǎn)投資達10億元，完成全省512道渡口和760艘渡船的更新改造，新增674公里航道，全省航道里程達3768公里，全省水上交通安全形勢保持了連續(xù)24年的持續(xù)穩(wěn)定。
《辦法》的施行，對保障我省水上交通安全、健康、可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮水運在構(gòu)建綜合交通運輸體系中的作用具有重要意義?！掇k法》的頒布施行，填補了我省水上交通安全的法制空白，為維護水上交通安全提供了制度依據(jù)，為加快建設(shè)交通運輸法治政府部門提供了法律規(guī)范，有利于推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動交通運輸業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠。
《辦法》頒布施行將為云南水路“兩出盛三出境”通道建設(shè)提供安全保障能力。隨著國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施，以及省委省政府對水體經(jīng)濟發(fā)展和水網(wǎng)建設(shè)的重視，我省水運出境和出省的優(yōu)勢將進一步顯現(xiàn)。目前，金沙江中游庫區(qū)航運基礎(chǔ)設(shè)施等項目順利推進，水運建設(shè)不斷加快，水上運輸也在快速發(fā)展，水運在面臨新的發(fā)展機遇的同時，保障水上安全的任務(wù)也更加艱巨，《辦法》的頒布對加快推進“一帶一路”和海運強國戰(zhàn)略實施意義重大。
《辦法》頒布施行有利于解決職責不清、管理缺位等問題。長期以來，由于我省水上安全管理主體責任不明確，水上交通安全監(jiān)管手段和能力相對滯后，水運安全隱患不斷凸顯?！掇k法》明確了政府、湖泊和水庫的管理機構(gòu)以及水上交通生產(chǎn)經(jīng)營人的安全職責，加大了涉及民生問題的渡口渡運安全管理和保障力度，建立了水上旅游、水上餐飲、水上娛樂等水上新型業(yè)態(tài)的監(jiān)管制度，強化了水上活動經(jīng)營管理主體的安全責任，進一步規(guī)范了水上應(yīng)急救助和事故調(diào)查處理，是對我省近年來水上交通安全管理工作的全面總結(jié)與肯定。
《辦法》主要內(nèi)容
《辦法》共7章29條，主要對職責和責任，船舶、浮動設(shè)施和船員，通航保障，渡口管理，事故救助與調(diào)查處理，監(jiān)督檢查和法律責任等作出了規(guī)定。
關(guān)鍵詞：管理職責和責任
安全管理力求主體職責明確，保證管理不缺位、不錯位、不越位，真正做到權(quán)責統(tǒng)一?！掇k法》一是規(guī)定了縣級以上人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的管理職責；二是界定了交通運輸部門、海事管理機構(gòu)、漁業(yè)、體育以及其他有關(guān)部門的職責；三是規(guī)定了河道、湖泊、水庫、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市園林等非通航水域的水上交通安全工作，由其管理機構(gòu)和經(jīng)營人依照國家和本省有關(guān)規(guī)定負責管理；四是規(guī)定了船舶工業(yè)行業(yè)主管部門應(yīng)當加強船舶設(shè)計、建造和維修的行業(yè)管理；五是規(guī)定了水上交通生產(chǎn)經(jīng)營人的自身安全職責。
關(guān)鍵詞：船舶、浮動設(shè)施和船員
針對我省船舶、浮動設(shè)施技術(shù)標準低，安全狀況較差以及船員素質(zhì)參差不齊，相應(yīng)的管理制度滯后的現(xiàn)狀?！掇k法》一是規(guī)定了船舶、浮動設(shè)施應(yīng)當依法檢驗、登記，取得船舶檢驗、登記及相關(guān)證書；二是利用船舶、浮動設(shè)施從事水上客運、餐飲、觀光等經(jīng)營活動，安全風險較大的應(yīng)當進行安全條件論證或者安全評估；三是規(guī)定了船員應(yīng)當履行的水上安全義務(wù)以及禁止性行為。
關(guān)鍵詞：通航保障和渡口管理
針對我省雨霧偏多、航道水域狹窄、彎曲，大量梯級水電站導(dǎo)致航道水位陡漲、陡落等安全隱患以及渡口安全設(shè)施落后的現(xiàn)狀，《辦法》一是規(guī)定了海事管理機構(gòu)可以采取限時航行、單航、封航等臨時性限制、疏導(dǎo)交通的措施；二是規(guī)定了船舶、浮動設(shè)施、排筏不得在狹窄、彎曲的航道水域錨泊、系靠、滯留；三是規(guī)定了航運規(guī)劃水域內(nèi)的涉水工程設(shè)施的建設(shè)施工單位、管理維護單位應(yīng)當按照規(guī)定設(shè)置和維護助航、警示標志以及防撞設(shè)施；四是規(guī)定了在通航水域建設(shè)永久性攔河閘壩，建設(shè)單位應(yīng)當按照航道發(fā)展規(guī)劃建設(shè)過船設(shè)施；五是水庫、水電站等管理單位或者其他調(diào)水作業(yè)單位應(yīng)當建立健全水情信息通報制度和公告制度；六是規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當加大對公益性渡口建設(shè)的投入和設(shè)施更新改造及維護。
關(guān)鍵詞：事故救助與調(diào)查處理
船舶遇險和發(fā)生水上交通安全事故后的救助和事故處理方式，直接關(guān)系到人民群眾生命安危?！掇k法》一是規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當根據(jù)實際需要組建專業(yè)水上搜救隊伍，并將水上救助納入政府應(yīng)急保障體系，加強預(yù)警、應(yīng)急救助演練；二是規(guī)定了船舶、浮動設(shè)施遇險，在船工作人員應(yīng)當采取一切有效措施進行自救和求救，并將遇險情況向遇險地縣級人民政府和海事管理機構(gòu)以及所有人或者經(jīng)營人報告；三是規(guī)定了海事管理機構(gòu)應(yīng)當依法進行水上交通事故調(diào)查、取證工作，依據(jù)調(diào)查核實的事實、證據(jù)，作出事故調(diào)查報告。
“十二五”期水運發(fā)展
“十二五”期以來，我省水路交通按照“一臺三運”的發(fā)展思路（即建設(shè)一個水運投融資平臺，加快暢通航運、綠色航運、文化航運建設(shè)），通過加快港航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步實現(xiàn)通航環(huán)境改善，港口裝卸機械化水平不斷提升，運輸船舶標準化率達到30%，船舶運力實現(xiàn)翻番，船舶運輸能耗指標降至35kg/kT.km以下；通過加強全省航運海事隊伍、信息化建設(shè)和科教投入，提高政府服務(wù)能力，加強培育運輸市場，不斷提升水運在全社會綜合運輸量中所占的份額；通過實施海事安全保障系統(tǒng)建設(shè)，確保水路安全形勢持續(xù)穩(wěn)定，安全生產(chǎn)指標控制在國家規(guī)定范圍內(nèi)；組建了云南省港航投資建設(shè)有限責任公司，拓展了水運投融資渠道，提高云南水運的“造血”功能。
航道、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了較為明顯的成果，通航環(huán)境得到改善。主要建設(shè)完成了水富港擴建工程、瀾滄江關(guān)累碼頭二期工程、思茅港淹沒還建工程等項目、瀾滄江五級航道一期工程，開工建設(shè)了瀾滄江五級航道二期工程、中緬界河31公里五級航道整治、景洪港勐罕多功能作業(yè)區(qū)、糯扎渡庫區(qū)航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小灣庫區(qū)航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滇池航運基礎(chǔ)設(shè)施一期工程、富寧港一期工程、金沙江中游庫區(qū)航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一期工程等港航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。
在與湄公河次區(qū)域經(jīng)貿(mào)交往中發(fā)揮了積極的紐帶和橋梁作用。瀾滄江———湄公河是我國連接湄公河次區(qū)域唯一的國際水路大通道，通航十余年來，中國瀾滄江———湄公河國際航運，從無到有，從小到大，逐步發(fā)展，年完成的貨物運輸量已達50萬噸，我國從事國際運輸?shù)拇皵?shù)量也從最初的8艘發(fā)展到現(xiàn)在的120艘，運輸船舶的單船載重噸位從50噸發(fā)展到現(xiàn)在最大的已達380噸，中國通過瀾滄江—湄公河國際航運完成運輸量累計達350萬噸以上，出口貨物來自中國的14個省區(qū)市，其中包括中國北方的山東、陜西等省，進口貨物遠銷福建、廣東等沿海地區(qū)，累計進出口額和邊民互市貿(mào)易超過300億元。
初步融入了長江流域經(jīng)濟發(fā)展大格局。云南省是目前長江干線黃金水道能夠溝通的最上游的省份，在向家壩升船機投入運行前，水富港作為滇北地區(qū)重要的水運窗口，通過長江黃金水道，能夠直接溝通重慶、武漢、南京、上海等港口，2014年完成的295萬噸吞吐量中，基本上流向中、東部地區(qū)。我省以水富港、綏江港為代表，通過長江干線航道，加強了與長江流域的經(jīng)濟聯(lián)系，也帶動了昭通市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
依托水路交通的旅游客運已逐漸成為云南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分。近年來，主要航道和主要的庫湖區(qū)建設(shè)了一批為旅游客運服務(wù)的客運碼頭或客運?？奎c，水上旅游環(huán)境得到改善，舒適度進一步提高，增加了對國內(nèi)外游客的吸引力，水上旅游客運的人數(shù)進一步增加，內(nèi)河水路交通成為庫區(qū)、景區(qū)、城區(qū)等旅游資源開發(fā)和水上休閑旅游業(yè)發(fā)展的重要支撐。
帶動沿江地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，交通扶貧作用顯著。云南省水路交通主管部門結(jié)合山區(qū)河流眾多的特點，因地制宜地開發(fā)內(nèi)河水路交通，開展水上運輸，有效地提高和改善了不通公路的邊遠沿江貧困山區(qū)百姓的交通條件，促進了貧困山區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展，提高了當?shù)厝嗣竦纳钏剑剿鞒鲆粭l通過開發(fā)內(nèi)河水路解決沿江地區(qū)交通問題且投資盛見效快的有效途徑。
發(fā)布會答記者問
云南日報記者：請給我們介紹一下立法程序的過程及這個辦法對國際航運是否適用？
省法制辦經(jīng)濟立法處處長王輝：按照省人民政府2014年度立法工作計劃的安排，省交通運輸廳起草了《云南省水上交通安全管理辦法（草案）》。草案送審稿報送省政府后，省法制辦按照立法程序規(guī)定，書面征求了16個州市地方海事局以及2個直屬海事局意見；先后到思茅市、西雙版納州等州市開展立法調(diào)研、座談，充分聽取各方面的意見和建議；赴四川盛重慶市進行立法考察學習；在此基礎(chǔ)上，召開了省級有關(guān)部門座談會和立法聽證會。根據(jù)各方面反饋的意見，經(jīng)反復(fù)研究修改，形成《辦法》。
省航務(wù)局副局長艾建偉：辦法的適用范圍是本省行政區(qū)域，區(qū)域內(nèi)，通航水域，從航行停泊作業(yè)以及以水上交通安全有關(guān)的活動都適用于本辦法。國際航運船舶只要在我省行政區(qū)域內(nèi)，通航水域內(nèi)航行，除了要遵守國家的法律法規(guī)，也要遵守這個辦法。
中國網(wǎng)記者：渡口的設(shè)置要誰來審批？
省航務(wù)局局長孫永祚：辦法第18條已經(jīng)規(guī)定，設(shè)置渡口和取消渡口，要經(jīng)過渡口所在的當?shù)乜h級人民政府進行批準，批準的過程當中，首先要征求當?shù)睾Ｊ聶C構(gòu)的意見，海事機構(gòu)的主要意見是，安全和技術(shù)方面的，能不能設(shè)置，安全可不可靠，海事機構(gòu)的意見征求以后，進入縣級人民政府批準。
人民網(wǎng)記者：在全省各地州，是哪一個部門具體執(zhí)行這個辦法？
省航務(wù)局副局長艾建偉：交通運輸主管部門主管水上交通安全工作，海事管理機構(gòu)負責通航水域的水上安全監(jiān)督管理。
中國交通報記者：非通航水域水上交通安全管理由哪個單位來負責？
省航務(wù)局副局長艾建偉：根據(jù)省人民政府關(guān)于我省水上交通安全監(jiān)管職責分工等有關(guān)規(guī)定，非通航水域內(nèi)的城市園林、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、水生動植物、自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、水庫庫區(qū)等，水上交通安全、管理工作，根據(jù)誰主管誰負責，誰開發(fā)誰負責的原則，按照隸屬關(guān)系，由負責經(jīng)營項目單位的行政主管部門，負責落實安全管理責任制，實施全面的安全管理。
云南網(wǎng)記者：在船舶遇險的時候，關(guān)于救助的主體有沒有規(guī)定？
省航務(wù)局副局長艾建偉：船舶在水上一旦遇險后或者發(fā)生事故，首先在船上的工作人員應(yīng)當采取一切有效的措施進行自救，并向附近的船舶進行求救。同時馬上要向遇險地的縣級人民政府，和海事管理機構(gòu)，以及船舶所有人和經(jīng)營人進行報告，接到報告以后，縣級人民政府或海事管理機構(gòu)要立即組織相關(guān)的救援力量進行救助。
云南交通之聲記者：目前各個縣的水上搜救隊伍的組建情況是怎么樣的？
省航務(wù)局艾建偉：有關(guān)應(yīng)急隊伍的建設(shè)現(xiàn)在全省129個縣都有海事管理機構(gòu)，他們都同時承擔著應(yīng)急搜救的任務(wù)。
都市時報記者：金沙江上游水域正在開發(fā)利用，我想了解一下現(xiàn)在咱們?nèi)〉乃蜷_發(fā)，有沒有什么新的航運、水域的開發(fā)，現(xiàn)在是一個什么樣的情況？
省航務(wù)局局長孫永祚：金沙江建設(shè)發(fā)展情況，迎來了國家戰(zhàn)略的大好時機，是國家推行的三大戰(zhàn)略。我們緊緊抓住長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)制定了金沙江中下游計劃，即是從攀枝花一帶的區(qū)域發(fā)展。目前我們制定的這個發(fā)展計劃，已經(jīng)取得了國家戰(zhàn)略的認可，國務(wù)院出臺的長江經(jīng)濟帶指導(dǎo)意見當中。今年按照省委省政府的部署，我們第一個建設(shè)項目擴建水富港，按樞紐進行建設(shè)，以前小打小鬧，搞一點散貨，以后是集裝箱，連接我們后方的高速公路、鐵路進港。這是第一個步驟，第二個步驟是按照金沙江中游的第一個庫區(qū)形成的向家壩，正在建設(shè)通航設(shè)施。建設(shè)船閘的同時，今年我們準備啟動向家壩庫區(qū)的招投標工作，預(yù)計這兩個項目的前期工作，今年10月份完成，11月份上報到國家交通運輸部，進行批復(fù)。明年準備啟動。
（本版圖片除署名外由省航務(wù)局提供）
