目前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，《交通強國建設綱要》提出，堅持推動高質量發(fā)展，構建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化綜合交通體系。推進公路交通高質量發(fā)展，涉及基礎設施、路網(wǎng)運行和運輸服務三個方面，這三個方面相互統(tǒng)一、密不可分，無一不需要資金的保障，特別是基礎設施建設的資金需求量巨大，后期管養(yǎng)經(jīng)費也恰恰決定著基礎設施高質量發(fā)展和全生命周期的健康狀況。

　　基礎設施建設是高質量發(fā)展的重要基礎

　　推進公路交通高質量發(fā)展，涉及基礎設施、路網(wǎng)運行和運輸服務三方面，這三個方面相互統(tǒng)一、密不可分，構成有機整體。

　　推進基礎設施布局更加完善

　　公路高質量發(fā)展需要統(tǒng)籌優(yōu)化基礎設施網(wǎng)絡布局，加快綜合網(wǎng)絡融合和系統(tǒng)功能提升，提高多種運輸方式一體化銜接水平，建成“能力充分、結構合理、通達便捷、安全可靠、綠色智能”的現(xiàn)代化綜合基礎設施網(wǎng)絡。

　　推進路網(wǎng)運行更加安全高效

　　公路高質量發(fā)展需要不斷提升公路網(wǎng)運行監(jiān)測與應急保障能力，不斷強化精準感知、精確分析、精細管理與精心服務，推動服務創(chuàng)新與管理升級，建成“安全可靠、便捷互聯(lián)、經(jīng)濟高效、智慧綠色”的公路交通服務網(wǎng)絡。

　　推進運輸服務更加方便快捷

　　公路高質量發(fā)展需要不斷優(yōu)化運輸結構，提升運輸裝備標準化、智能化、專業(yè)化水平，建立高品質、個性化的旅客出行服務系統(tǒng)和全鏈條、一單制、一體化的貨運物流服務系統(tǒng)。

　　總體上，基礎設施網(wǎng)絡是公路交通高質量發(fā)展的重要內容，也是推進交通強國建設的重要基礎。

　　公路基礎設施建養(yǎng)資金需求及存在的問題

　　推進公路基礎設施高質量發(fā)展，為加快建設交通強國和構建現(xiàn)代化高質量綜合立體交通網(wǎng)提供有力支撐，保障公路建養(yǎng)資金需求是關鍵。

　　未來公路建養(yǎng)形勢及資金需求研判

　　截至2021年末，全國公路總里程達528.07萬公里，其中高速公路里程16.91萬公里，基本形成了以高速公路、國道省道、農村公路等配套銜接的公路交通網(wǎng)絡，基本形成了橫貫東西、縱貫南北、內暢外通的交通大通道系統(tǒng)，對我國經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域協(xié)調、改善民生等方面發(fā)揮了重要的保障支撐作用，但同時結構性矛盾依然突出。

　　國家高速公路網(wǎng)尚有待建路段，部分早期修建的高速公路如京哈、京滬、京港澳、連霍等部分區(qū)段車流量趨于飽和，服務能力明顯下降，國家高速公路網(wǎng)建設仍需推進；普通國省干線發(fā)展滯后，相比高速公路，普通國道中有四級路、等外路和未貫通路段超過3萬公里，部分城鎮(zhèn)過境路段街道化嚴重，由于養(yǎng)護不到位，部分公路基礎設施技術狀況不良，通行效率和安全性低下；農村公路建設存在短板，西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、集中連片特困區(qū)農村公路發(fā)展依然滯后，農村公路建設任務依然繁重；路網(wǎng)結構不合理。

　　路網(wǎng)等級結構亟待優(yōu)化，二級及以上公路占比低，普通國省干線成為影響路網(wǎng)通行效率的短板，亟需提檔升級；區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，西部和東北地區(qū)交通基礎設施短板較為明顯，公路密度仍然偏低，交通基礎設施對區(qū)域經(jīng)濟的帶動和保障能力有待提升。

　　同時，根據(jù)最新發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》等相關規(guī)劃，我國公路交通基礎設施建養(yǎng)任務依然繁重。

　　當前公路投融資面臨的主要問題

　　面對每年的大規(guī)模建養(yǎng)資金需求，在中央稅費政策不穩(wěn)、地方財政資金供給困難、市場化融資收窄的背景下，公路建養(yǎng)資金保障問題凸顯。

　　中央稅費政策不穩(wěn)

　　車購稅面臨稅基不穩(wěn)、政策存在不確定性。一方面，我國新能源汽車快速發(fā)展，產銷量、保有量連續(xù)五年居世界首位，國務院辦公廳發(fā)布的《新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》出，“到2025年，新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售總量的20%左右，到2035年將達到50%至60%，保有量將超1.6億輛，約占汽車保有總量的30%左右，新能源車輛未來將成為主流，新能源車車購稅免征政策將明顯減少。另一方面，隨著國家財稅體制改革的推進，車購稅征收和使用政策具有很大的不確定性。

　　燃油稅面臨稅基不穩(wěn)、收支脫鉤。同樣新能源車的大規(guī)模推廣直接影響到燃油稅的稅基。2014年底至2015年初，成品油消費稅稅率先后3次提高，相應增加收入并未考慮公路養(yǎng)護資金不足問題。同時，燃油稅采取價內征收，收入不透明，2016年以來燃油稅規(guī)模不增反降，一直保持在2224億元，而我國公路里程卻逐年增加，普通公路養(yǎng)護資金供需矛盾日益突出。

　　收費公路政策調整面臨不確定性。經(jīng)過30多年的發(fā)展，收費公路也面臨收支缺口日益擴大、區(qū)域性債務風險凸顯、部分到期公路債務無法償清等問題，但由于涉及面廣、影響大，《收費公路管理條例》修訂雖于2015年和2018年經(jīng)過兩次公開征求意見但仍未出臺，收費公路政策調整面臨不確定性。

　　地方財政資金供給困難

　　地方財力明顯減弱。受經(jīng)濟下行壓力及減稅降費等政策影響，地方政府財政收入增速下降。據(jù)估算，交通運輸領域財政事權和支出責任劃分后，普通國省道、農村公路60%至70%的支出責任在市縣政府。市縣財力和融資能力的不斷轉弱，對普通國省道、農村公路等沒有收益的交通基礎設施投入產生很大影響，“十四五”期及未來一段時期，地方投入將難以持續(xù)。

　　一般債券規(guī)模有限。2014年以來，國家先后出臺一系列政策措施，規(guī)范地方政府舉債融資、加強債務風險管理。近年來，隨著堅決遏制新增地方政府隱性債務，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線等配套政策措施的不斷出臺，地方政府可發(fā)行的一般債券規(guī)模本就不多，用于公路的就更加有限。

　　地方專項債資金使用受限。國家持續(xù)強化專項債券的風險管理（融資收益平衡是項目審核重點），加之地方政府的財力緊張、財政資金配套能力減弱等因素的影響，公路通過發(fā)行專項債券籌資難度不斷加大。從地方專項債發(fā)行情況看，2021年已出現(xiàn)部分地方公路專項債項目真實投資能力不足，地方政府為避免風險放棄發(fā)債的情形。

　　社會融資渠道收窄

　　融資平臺清理嚴格。特別是2017年以來相繼出臺的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），及《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發(fā)〔2018〕27號)，導致部分國省干線項目原來采用的委托代建、帶資承包及購買服務等方式，由融資平臺或建設施工企業(yè)代為舉債等融資方式無法繼續(xù)，大大沖擊了傳統(tǒng)的籌融資模式。

　　PPP模式持續(xù)放緩。受制于地方每年PPP項目占一般公共預算支出比例不超過10%，以及財政支出責任占比超過5%的地區(qū)不得新上政府付費PPP項目等要求，公路PPP項目近年來持續(xù)放緩。尤其隨著《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的出臺，財政部為規(guī)范PPP項目運作并防止異化為新融資平臺，陸續(xù)開展了項目庫清理，國省干線采取項目打捆、建管養(yǎng)一體化等方式入庫的PPP項目大多被清理，導致國省干線PPP項目近乎停滯。

　　市場化融資受限。一方面由于收費公路政策調整面臨不確定性，某種程度影響了社會資本投資高速公路的預期。另一方面，由于普通公路已不具備市場化融資的條件，市場和專項債券等融資方式將進一步受限。

　　保障公路基礎設施建養(yǎng)資金的措施建議

　　堅持政府財政性資金引導，政策性金融機構支撐，商業(yè)銀行支持，財政事權與支出責任相匹配的總體思路，加快完善政府主導、事權清晰、多元籌資、風險可控的公路投融資長效機制，為完善公路基礎設施網(wǎng)絡布局、推動公路高質量發(fā)展提供資金保障。

　　發(fā)揮好財政性資金和政策性融資作用

　　加大政府財政性資金對公路建養(yǎng)的投資力度，發(fā)揮好政策導向和保障基本公共服務作用。同時，發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融機構壓艙石作用，為降低融資成本、穩(wěn)定投資預期、有效吸引社會資本投資公路建養(yǎng)創(chuàng)造良好環(huán)境。

　　穩(wěn)定并用好車購稅資金

　　保證車購稅資金政策穩(wěn)定性長期不變，新能源車免征政策應適時退坡，為支持新能源汽車發(fā)展，近期可以采取減半征收，并逐步取消優(yōu)惠政策等方式。同時，優(yōu)化車購稅資金支出結構，加大普通公路建設投入力度，提高普通國道項目的中央出資比例，引導地方加大財政性資金投入力度。

　　加快《收費公路管理條例》修訂出臺

　　針對高速公路到期債務無法償清、養(yǎng)護資金缺乏保障等突出問題，推進收費公路制度改革，加快《收費公路管理條例》修訂，合理確定收費期限和標準，對政府收費高速公路和到期經(jīng)營性高速公路在省域內實行統(tǒng)籌管理，建立養(yǎng)護管理收費制度，化解債務風險，保障收費公路長期可持續(xù)發(fā)展。

　　繼續(xù)發(fā)揮多元化低成本融資作用

　　不斷規(guī)范和完善PPP模式，鼓勵和吸引社會資本通過PPP模式參與公路建設和運營管理，提高公路基礎設施供給質量和效率。推動設立公路建設中長期債券、公路發(fā)展基金吸引社會資本投入。繼續(xù)爭取擴大地方債券規(guī)模、把普通公路列為一般債券重點支持方向。同時，鼓勵地方高速公路或交通集團（公司）發(fā)行企業(yè)債券、公司債券，創(chuàng)新使用資產證券化、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等金融工具。

　　研究公路項目外溢效益返還機制

　　探索公路沿線設施收益分成、沿線資源開發(fā)收益共享等政策的可行性，鼓勵地方結合公路及其周邊資源條件，開展服務區(qū)和沿線土地綜合開發(fā)利用，發(fā)展路衍經(jīng)濟和交旅融合，將增加收入用于彌補公路建養(yǎng)資金缺口。

　　開展里程稅（費）改革研究

　　里程稅改革，一方面結合消費稅改革將燃油稅由價內征收調整為價外征收，并通過適時提高成品油消費稅稅率的方式，將增加收入用于彌補公路養(yǎng)護不足。另一方面，開展全國里程稅（費）改革研究，科學構建公路交通稅費體系，建立公路交通長期穩(wěn)定的可持續(xù)資金保障體系。

　　相關鏈接

　　高質量發(fā)展的內涵

　　高質量發(fā)展是2017年中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。黨的十九大報告中提出的“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系”為新時代下高質量發(fā)展指明了方向，同時也提出了一個極為重要的時代課題。

　　黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調，必須實現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調成為內生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發(fā)展，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革。實現(xiàn)高質量發(fā)展是我國經(jīng)濟社會發(fā)展歷史、實踐和理論的統(tǒng)一，是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的根本路徑。

　　高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展相統(tǒng)一。

　?。ㄒ唬└哔|量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展

　　滿足人民需要是社會主義生產的根本目的，也是推動高質量發(fā)展的根本力量。高質量發(fā)展就是要回歸發(fā)展的本源，實現(xiàn)最大多數(shù)人的社會效用最大化。

　?。ǘ└哔|量發(fā)展是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性增強的發(fā)展

　　高質量發(fā)展要更加注重從供給側發(fā)力，通過優(yōu)化經(jīng)濟結構提升經(jīng)濟穩(wěn)定性。從高速增長轉向高質量發(fā)展是風險易發(fā)高發(fā)的時期，要堅持底線思維，防范化解各種重大風險特別是系統(tǒng)性風險，著力用高質量發(fā)展來從根本上防范化解各類風險，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險的長期均衡。

　?。ㄈ└挥懈偁幜Φ钠髽I(yè)是高質量發(fā)展的微觀基礎

　　高質量發(fā)展必須把培育有核心競爭力的優(yōu)秀企業(yè)，作為各類經(jīng)濟政策的重要出發(fā)點，真正打牢高標準市場體系的微觀基礎。

　?。ㄋ模└哔|量發(fā)展是創(chuàng)新驅動的發(fā)展

　　創(chuàng)新驅動是高質量發(fā)展的一個定義性特征，高質量發(fā)展就是創(chuàng)新作為第一動力的發(fā)展，只有創(chuàng)新驅動才能推動我國經(jīng)濟從外延式擴張上升為內涵式發(fā)展。

　?。ㄎ澹└哔|量發(fā)展要堅持市場化法治化國際化

　　高質量發(fā)展需要強化市場機制，形成良性競爭，降低制度性交易成本，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的高標準市場體系。

　?。└哔|量發(fā)展是生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展

　　綠色是高質量發(fā)展的底色。山水林田湖草沙是一個生命共同體，要一體化保護和系統(tǒng)治理。推進重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，構建生態(tài)安全屏障體系。

　　如何推動公路養(yǎng)護管理高質量發(fā)展？

　　公路養(yǎng)護管理高質量發(fā)展基本要求是推動公路養(yǎng)護管理提質降本增效，基本路徑是統(tǒng)籌推進設施數(shù)字化、養(yǎng)護專業(yè)化、管理現(xiàn)代化、運行高效化、服務優(yōu)質化。

　　強化科技支撐，加快推進公路基礎設施數(shù)字化。推進基礎數(shù)據(jù)歸集，推進應用場景集成，推進數(shù)字賦能提升。

　　強化科學決策，加快推進公路養(yǎng)護專業(yè)化。加強公路技術狀況檢測，提升公路養(yǎng)護科學化決策水平，創(chuàng)新公路養(yǎng)護組織實施模式，全面提升公路安全保障水平，強化養(yǎng)護綠色低碳生產，推動公路養(yǎng)護關鍵技術攻堅，構建長效穩(wěn)定的保障體系。

　　強化改革攻堅，加快推進公路管理現(xiàn)代化。加快完善法律法規(guī)體系，鞏固拓展公路領域各項改革成果，深化公路超限超載治理和服務。

　　強化協(xié)調聯(lián)動，加快推進路網(wǎng)運行高效化。強化路網(wǎng)疏堵保暢，完善應急體系建設。

　　強化服務意識，全面推進公路服務優(yōu)質化。完善出行信息服務體系，提升公路收費服務水平，深化服務區(qū)文明服務創(chuàng)建，規(guī)范車輛救援服務管理。