公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展固然可喜，但也需要對(duì)相應(yīng)產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù)問題加大關(guān)注力度。

　　伴隨著公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，公路網(wǎng)規(guī)模的逐步拓展，公路建設(shè)債務(wù)管理問題日益突出。

　　不可否認(rèn)，在現(xiàn)階段包括公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還離不開建設(shè)項(xiàng)目投資以債務(wù)資金為主要資金來源的債務(wù)模式。

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　　公路建設(shè)債務(wù)管理所面臨的形勢(shì)和任務(wù)

　　按照交通運(yùn)輸部披露的與收費(fèi)公路發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)，全國(guó)發(fā)展收費(fèi)公路累計(jì)投入的債務(wù)資金，從2013年底的33576億元增加到了2018年底的61779億元；年末的債務(wù)余額，從2013年底的34308億元增加到了2018年底的56914億元。

　　但這還僅僅是已建成收費(fèi)公路的建設(shè)債務(wù)，尚未包括在建收費(fèi)公路項(xiàng)目的建設(shè)債務(wù)。

　　作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施重要組成部分的公路基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)行體制下其投資建設(shè)主體屬于地方各級(jí)人民政府。

　　除了有限的財(cái)政資金以外，地方人民政府從20世紀(jì)80年代開始，逐步加大利用銀行借款等債務(wù)資金建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的力度，這是導(dǎo)致公路建設(shè)債務(wù)逐年增加的重要原因。

　　由于2014年8月31日修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開始禁止地方政府從銀行等金融機(jī)構(gòu)借款融資，地方政府利用債務(wù)資金發(fā)展公益性事業(yè)的途徑，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)行地方政府債券，包括一般債券和專項(xiàng)債券。

　　地方債券資金逐步加大了投入公路建設(shè)領(lǐng)域的力度。

　　從2015年實(shí)行修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開始，財(cái)政部逐步擴(kuò)大下達(dá)的地方政府新增債務(wù)的限額，從2015年的6000億元，逐年增加到了2019年的30800億元。

　　其中，地方政府一般債券額度由2015年的5000億元增加到2019年的9300億元；專項(xiàng)債券額度規(guī)模由2015年的1000億元增加到2019年的21500億元。

　　為了帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，財(cái)政部在2019年11月提前下達(dá)了2020年新增專項(xiàng)債券限額1萬億元，要求盡快落實(shí)到具體項(xiàng)目，早日發(fā)行，早日使用，盡早實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)。

　　這說明在項(xiàng)目資本或非償還性建設(shè)資金有限的狀況下，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部還是希望用債務(wù)資金來拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速與高質(zhì)量發(fā)展。

　　在這一背景下，行業(yè)需要關(guān)注的主要問題不是如何縮小公路建設(shè)債務(wù)規(guī)模，而是在適度控制公路建設(shè)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)幅度的同時(shí)，努力提高公路建設(shè)債務(wù)的償還能力，有效控制公路建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2

　　科學(xué)區(qū)分政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)

　　現(xiàn)行管理體制下的公路建設(shè)債務(wù)，包括公路事業(yè)單位投資建設(shè)政府收費(fèi)公路、普通公路形成的公路建設(shè)債務(wù)，以及公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路形成的公路建設(shè)債務(wù)。

　　目前公路事業(yè)單位承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù)無疑屬于存量政府債務(wù)，并且是顯性的、應(yīng)通過政府財(cái)務(wù)報(bào)告體現(xiàn)的政府債務(wù)；而公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù)則存在進(jìn)一步分析的必要。

　　目前，承擔(dān)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)可劃分為兩部分：一部分是按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)營(yíng)性公路的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)（或項(xiàng)目公司），另一部分是作為政府融資平臺(tái)公司建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路的公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

　　項(xiàng)目公司投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù)，無疑屬于企業(yè)債務(wù)，與政府債務(wù)無關(guān)；而政府融資平臺(tái)公司按照地方政府的要求，投資建設(shè)政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路產(chǎn)生的公路建設(shè)債務(wù)，究竟屬于政府債務(wù)還是企業(yè)債務(wù)，目前尚缺乏明確的法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定。

　　一些省份投資建設(shè)與管理政府收費(fèi)公路的融資平臺(tái)公司由于受到了相關(guān)財(cái)政部門、審計(jì)部門、巡視組等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，將政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)視為政府債務(wù)，不再允許利用借款建設(shè)與發(fā)展政府收費(fèi)公路；建設(shè)與發(fā)展政府收費(fèi)公路的債務(wù)資金來源，僅僅局限于地方政府發(fā)行的一般債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。

　　但與此同時(shí)，也有一些省份的融資平臺(tái)公司仍可無障礙地利用從銀行等金融機(jī)構(gòu)取得的借款，投資建設(shè)與發(fā)展本地區(qū)的政府收費(fèi)公路。

　　理性分析，地方政府融資平臺(tái)公司是受當(dāng)?shù)厝嗣裾奈?，履行投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理政府收費(fèi)公路的職責(zé)。

　　2019年底，全國(guó)大約60%的省份設(shè)立了建設(shè)與管理政府收費(fèi)公路的融資平臺(tái)公司。政府收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)，按照財(cái)政部的規(guī)定，屬于財(cái)政資金的范疇，納入了政府性基金的預(yù)算管理。

　　故地方政府融資平臺(tái)公司為投資建設(shè)政府收費(fèi)公路舉借的債務(wù)，理應(yīng)屬于政府債務(wù)。如果目前尚未納入地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告，則應(yīng)當(dāng)屬于隱性債務(wù)，應(yīng)納入地方政府隱性債務(wù)管理的范疇。

　　在實(shí)務(wù)中，上海市發(fā)改委、市財(cái)政局、市城投集團(tuán)通過與承擔(dān)建設(shè)和管理4條政府收費(fèi)高速公路的上海滬申高速建設(shè)發(fā)展有限公司簽訂《置換債務(wù)償還存量債務(wù)協(xié)議書》，清償了其所有債務(wù)；2016年6月30日湖南省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2016年高速公路存量債務(wù)置換債券資金的通知》（湘財(cái)建函〔2016〕38號(hào)），為承擔(dān)建設(shè)與管理政府收費(fèi)高速公路職責(zé)的湖南省高速公路集團(tuán)有限公司（原湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司）提供了110億元存量債務(wù)置換債券資金，在一定程度上印證了地方人民政府對(duì)政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)償還所承擔(dān)的義務(wù)。

　　即使地方政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)的是建設(shè)與管理經(jīng)營(yíng)性公路的職責(zé)，其公路建設(shè)債務(wù)與地方人民政府也有一定的關(guān)聯(lián)性。例如，重慶高速公路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“重慶高速集團(tuán)”）屬于重慶市人民政府打造的融資平臺(tái)公司，盡管重慶高速集團(tuán)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的高速公路屬于經(jīng)營(yíng)性公路，但由于其高速公路經(jīng)營(yíng)效益不甚理想，市財(cái)政承擔(dān)了一定的提供財(cái)政資金補(bǔ)助的義務(wù)。

　　2012年至2018年，市財(cái)政向重慶高速集團(tuán)提供的政府補(bǔ)助分別為17.72億元、12.64億元、16.66億元、17.18億元、15.74億元、14.85億元和15.85億元。目前該公司也在邁出投資建設(shè)政府收費(fèi)高速公路（例如，全長(zhǎng)128.13公里的開縣至城口高速公路）的步伐。

　　目前，官方和學(xué)術(shù)界存在一種觀點(diǎn)，似乎公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)（包括公路融資平臺(tái)公司）的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，故采取一定方式將地方政府債務(wù)置換為企業(yè)債務(wù)，被認(rèn)為是化解政府公路債務(wù)的一種有效嘗試。

　　在改革實(shí)踐探索中，2017年11月24日組建的山西交通控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“山西交控”）在2019年上半年通過平移置換2337億元政府債務(wù)的舉措，得到了不少政府官員與業(yè)內(nèi)人士的高度評(píng)價(jià)。

　　山西省國(guó)資委主任郭保民將其稱為“全國(guó)成功處置政府債務(wù)的典型案例”。參與這一事項(xiàng)的國(guó)家開發(fā)銀行總行人士也認(rèn)為這是國(guó)開行總行認(rèn)可的首個(gè)參與地方債風(fēng)險(xiǎn)化解的案例。但與此同時(shí)也存在質(zhì)疑這一行為的聲音。

　　筆者認(rèn)為，雖然山西交控的該項(xiàng)舉措在形式上似乎減少了山西省人民政府承擔(dān)的顯性公路建設(shè)債務(wù)，但并沒有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移與政府相關(guān)的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　因?yàn)樯轿鹘豢毓芾淼母咚俟?，在性質(zhì)上仍屬于政府收費(fèi)公路，尚未變性為經(jīng)營(yíng)性公路；盡管按照山西省人民政府的規(guī)定，山西交控從2018年開始不再將收取的車輛通行費(fèi)上繳省財(cái)政、納入政府性基金預(yù)算管理，但這一舉措似乎有悖于財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定。

　　除非將政府收費(fèi)高速公路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性高速公路，否則該公司賒欠的、無法到期還本付息的政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)，最終還需要由山西省財(cái)政買單。

　　山西交控屬于公司制企業(yè)，按照《中華人民共和國(guó)公司法》的規(guī)定，公司制企業(yè)是以其擁有的全部資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)來承擔(dān)責(zé)任的。

　　存在的主要問題是，雖然山西交控將其管理的政府收費(fèi)高速公路確認(rèn)為一項(xiàng)固定資產(chǎn)，但并沒有取得該項(xiàng)資產(chǎn)的控制權(quán)及與該項(xiàng)資產(chǎn)控制權(quán)相關(guān)的處置權(quán)。

　　這是因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的原則規(guī)定，公路產(chǎn)權(quán)始終屬于國(guó)家；企業(yè)無權(quán)通過處置公路基礎(chǔ)設(shè)施來償還到期債務(wù)。

　　作為國(guó)有企業(yè)及向社會(huì)公眾提供公路通行公共服務(wù)的公益性企業(yè)，其債務(wù)的最終承擔(dān)者仍是各級(jí)地方人民政府。

　　地方政府融資平臺(tái)公司為投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)營(yíng)性公路所承擔(dān)的公路建設(shè)債務(wù)，應(yīng)當(dāng)也具有類似的特征。

　　雖然這些公司制企業(yè)（如重慶高速集團(tuán)）將管理的經(jīng)營(yíng)性高速公路也確認(rèn)為一項(xiàng)固定資產(chǎn)，但同樣并沒有取得該項(xiàng)資產(chǎn)的控制權(quán)及與控制權(quán)相關(guān)的處置權(quán)。

　　與此不同，在公路特許經(jīng)營(yíng)框架下，項(xiàng)目公司通過投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性高速公路取得的只是有期限的高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，項(xiàng)目公司可通過有償轉(zhuǎn)讓高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來為清償公路建設(shè)債務(wù)提供資金，故這些公路建設(shè)債務(wù)的責(zé)任主體是明確的。

　　有必要通過進(jìn)一步的深化改革來厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確與落實(shí)其他相關(guān)公路建設(shè)債務(wù)的真正責(zé)任主體，將公路建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任真正落到實(shí)處。

　　3

　　科學(xué)規(guī)范地方政府專項(xiàng)債券管理

　　從2017年6月26日國(guó)家財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)）開始，用于收費(fèi)公路建設(shè)與發(fā)展的專項(xiàng)債券，基本屬于收費(fèi)公路專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“公路債券”）。

　　據(jù)了解，2017年至2019年，全國(guó)發(fā)行公路債券籌措的債務(wù)資金，分別為340億元、880億元和2220億元，呈逐年快速增加的勢(shì)態(tài)。

　　地方政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券形成的政府債務(wù)，地方財(cái)政無疑是最終承擔(dān)者，但地方政府有可能通過轉(zhuǎn)嫁的方式，由使用債券資金的企業(yè)或事業(yè)單位承擔(dān)償還債券本息的職責(zé)。

　　在實(shí)務(wù)中，投入公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)用于政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金，基本被確認(rèn)為這些企業(yè)的一項(xiàng)債務(wù)。

　　陜西省交通建設(shè)集團(tuán)公司、廣西交通投資集團(tuán)有限公司等融資平臺(tái)公司將收到的地方政府投入的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金，確認(rèn)為一項(xiàng)長(zhǎng)期應(yīng)付款；而河南政府還貸高速公路管理有限公司則將其確認(rèn)為一項(xiàng)應(yīng)付債券。

　　嚴(yán)格地說，這樣的做法并不規(guī)范。財(cái)預(yù)2017年第97號(hào)文明確規(guī)定，公路債券的發(fā)行主體為省級(jí)人民政府；發(fā)行公路債券籌措資金應(yīng)專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路建設(shè)；發(fā)行公路債券籌措資金納入政府性基金預(yù)算管理，并用納入政府性基金預(yù)算管理的政府收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)資金償還公路債券本金和利息。

　　現(xiàn)行財(cái)政體制下省級(jí)人民政府發(fā)行公路債券形成的債務(wù)屬于省級(jí)政府債務(wù)，需要由省級(jí)財(cái)政履行償還債券本金和利息的職責(zé)。根據(jù)市級(jí)人民政府對(duì)公路債券的需求，省級(jí)人民政府可將籌措的債券資金轉(zhuǎn)貸給所屬市級(jí)人民政府，由市級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)償還債券本金和利息的職責(zé)；也可由市級(jí)財(cái)政將取得的轉(zhuǎn)貸資金進(jìn)一步轉(zhuǎn)貸給所屬縣級(jí)人民政府，由縣級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)償還債券本金和利息的職責(zé)。

　　這取決于所在地區(qū)政府收費(fèi)公路的管理體制。但無論是2014年8月31日修訂后公布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，還是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部出臺(tái)的其他相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章制度，均未明確地方財(cái)政可將取得的公路債券資金轉(zhuǎn)貸給公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)或承擔(dān)政府收費(fèi)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的公路事業(yè)單位。

　　規(guī)范的做法是，地方政府財(cái)政只能采取財(cái)政撥款的方式將籌措的公路債券資金劃撥給同級(jí)公路事業(yè)單位，或采取政府補(bǔ)助的方式將債券資金撥付給相關(guān)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

　　對(duì)此應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府財(cái)政科學(xué)規(guī)劃公路債券的發(fā)行，各級(jí)地方政府財(cái)政而不是公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)來作為責(zé)任主體決策公路建設(shè)債務(wù)，以此有效控制公路債券的使用并對(duì)償還債券本息承擔(dān)責(zé)任。

　　同時(shí)，有必要按照中共十九屆四中全會(huì)有關(guān)完善治理體系、提升治理能力的要求，通過進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度，厘清公路建設(shè)債務(wù)中的政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，努力爭(zhēng)取將公路建設(shè)債務(wù)中的隱性政府債務(wù)予以顯性化，并通過地方政府債券置換方式逐步將隱性債務(wù)納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告；科學(xué)規(guī)范并逐步完善公路特許經(jīng)營(yíng)行為，將公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的高速公路全部納入公路特許經(jīng)營(yíng)框架內(nèi)，通過優(yōu)化公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)來為化解政府債務(wù)中的公路建設(shè)債務(wù)分憂解難。

　　作者：長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周國(guó)光