盡管近兩年防水瀝青市場擴(kuò)張迅速，但道路瀝青市場仍舊占據(jù)瀝青消費(fèi)總量的85%，是瀝青消費(fèi)端的絕對大頭。2019年，以專項債為抓手的基建刺激政策不斷出臺，包括公路建設(shè)在內(nèi)的各項基建工程項目資金端利好頻傳，市場對全年道路瀝青需求一度寄予厚望。然而，整個2019年，道路瀝青消費(fèi)增速不及預(yù)期，全年公路建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額累計值并未出現(xiàn)10%以上的高速增長。究其原因，一方面，專項債落地存在時滯；另一方面，在整個信用收縮的背景下，非標(biāo)融資下滑局勢短期難以有效改變?；诖?，本文梳理了2019年下半年以來專項債發(fā)行情況，并就其對2020年包括公路建設(shè)在內(nèi)的整個基建資金面的影響進(jìn)行簡要討論?；ㄍ顿Y收縮下的公路建設(shè)資金面

　　2019年年初，在經(jīng)歷了2018年的消費(fèi)持續(xù)下滑和國際油價大幅下跌后，市場對全年瀝青消費(fèi)普遍看好。其中，華北地區(qū)由于基建方面的政策春風(fēng)頻吹，市場對當(dāng)?shù)氐娜晷枨箢A(yù)期非常樂觀。在這種背景下，2019年三季度瀝青煉廠較高的庫存以及10月不及預(yù)期的提貨，令上游企業(yè)和中游貿(mào)易商產(chǎn)生了較大的預(yù)期差，進(jìn)而帶動瀝青價格大幅下挫?；仡?019年全年，這種預(yù)期差產(chǎn)生的根本原因還在于公路建設(shè)資金的不到位。

　　瀝青本質(zhì)上屬于建材，這意味著政策面對其需求端的影響非常大，落實到微觀層面，就是公路建設(shè)資金的體量。進(jìn)一步比較，不難發(fā)現(xiàn)，2019年，公路建設(shè)投資完成額增速不及預(yù)期，并非因為公路建設(shè)項目本身出現(xiàn)資金問題，而是整個基建投資完成額同比增速都未有起色。自2017年2月起，整個基建投資完成額累計同比增速持續(xù)下滑至5%以下。截至2019年11月，這一增速為4.0%。而在此期間，公路建設(shè)投資完成額累計同比增速保持了近乎同步的下滑節(jié)奏。截至2019年11月，這一增速為1.89%。因此，盡管上述兩個指標(biāo)在歷史上也出現(xiàn)過明顯背離，但在兩者都大幅下降的背景下，討論2020年的道路瀝青市場需求就不得不關(guān)注整個基建行業(yè)的資金面了。

　　圖為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資(不含電力)與公路建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額累計同比(單位： %)

　　逆周期調(diào)節(jié)的本質(zhì)

　　2019年，兩項關(guān)于基建融資的重要調(diào)整長期對包括公路建設(shè)在內(nèi)的基建行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一是2019年6月10日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，這意味著基建層面獲得了定向加杠桿的政策性支持；二是2019年11月13日國常會宣布下調(diào)部分基建項目資本金比例。其中，公路建設(shè)資金比例從此前的20%下滑至15%，進(jìn)一步從項目資金結(jié)構(gòu)上緩解了資本金缺口帶來的融資壓力。

　　然而，公路建設(shè)資金面的整體好轉(zhuǎn)僅靠融資結(jié)構(gòu)來支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。眾所周知，2019年6月，專項債可充當(dāng)資本金的條例出臺后，市場產(chǎn)生了較為樂觀的預(yù)期，普遍預(yù)測基建投資增速將回升，在6%—10%。然而，截至2019年11月，基建投資完成額增速依舊保持在4%—5%的近年低位，并未明顯好轉(zhuǎn)。在這種情況下，自2018年起依托基建的逆周期調(diào)節(jié)不斷加碼，并且這種調(diào)節(jié)節(jié)奏在2019年進(jìn)一步提速，包括允許地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金、印發(fā)《西部陸海新通道總體規(guī)劃》推進(jìn)西部大開發(fā)、印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》并設(shè)立2035年基本建成交通強(qiáng)國目標(biāo)、降低部分基礎(chǔ)設(shè)施項目最低資本金比例、按規(guī)定提前下達(dá)2020年專項債部分新增額度等?？梢灶A(yù)見的是，在“不搞大水漫灌”的政策基調(diào)下，為了托底經(jīng)濟(jì)，至少2020年上半年這種依托基建開展的逆周期調(diào)節(jié)很有可能繼續(xù)加碼，而這種政策面的不斷加碼，也將為包括公路建設(shè)在內(nèi)的基建創(chuàng)造更加寬松的資金面環(huán)境。

　　在討論專項債對公路建設(shè)投資完成額的拉動能力之前，先要明確基建投資完成額為何下行以及專項債目前在整個資金結(jié)構(gòu)中扮演的角色。從來源上看，基建投資基金主要包括自籌資金(占比58.57%)、預(yù)算內(nèi)資金(占比16.10%)、國內(nèi)貸款(占比15.65%)、其他資金(占比9.37%)和外資(占比0.31%)。其中，考慮到政府一般公共預(yù)算收入筑底企穩(wěn)，但也未有明顯好轉(zhuǎn)，發(fā)行的地方債中，超過70%依舊用于償還舊債。因此，2020年預(yù)算內(nèi)資金壓力或較2019年小幅緩和，而在占比最高的自籌資金中，全國政府性基金支出在2019年國有土地出讓收入自二季度以來持續(xù)轉(zhuǎn)好的背景下，整體情況或好于2019年。PPP項目融資因為遇到民間資本長周期投資基建項目意愿較低以及項目管理、使用方面的諸多問題，尚未探索出較為成功的運(yùn)行模式，融資占比較低。此外，自有資金及其他占比也比較小。在這種情況下，整個資金來源結(jié)構(gòu)中最值得關(guān)注的自然是非標(biāo)融資和專項債。

　　進(jìn)一步比較，不難發(fā)現(xiàn)，基建投資完成額增速和以信托貸款、委托貸款為主的非標(biāo)融資密切相關(guān)，并且在時間上落后于非標(biāo)融資約一個季度。因此，非標(biāo)融資在一定程度上能夠成為基建投資增速的領(lǐng)先指標(biāo)。然而，2017年11月，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立和《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》(下稱資管新規(guī))出臺，迫使非標(biāo)融資持續(xù)下滑，帶動基建投資增速持續(xù)走弱。

　　圖為基建投資基金來源分布

　　十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步指出，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險，要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，促進(jìn)形成金融和實體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)?？梢灶A(yù)見，2020年，防控金融風(fēng)險、健全金融監(jiān)管體系依舊是金融監(jiān)管部門的重點(diǎn)工作，非標(biāo)融資大幅增加并帶動基建投資增速回升的可能性較低，這決定了2020年公路建設(shè)的資金面很難發(fā)生大幅好轉(zhuǎn)。

　　探討專項債兩個核心問題

　　圖為新增信托貸款、新增委托貸款當(dāng)月值與基建投資額累計同比(單位：億元、%)

　　在信用持續(xù)收縮、非標(biāo)融資監(jiān)管較難大幅放開的情況下，專項債成為定向加杠桿為數(shù)不多的“水龍頭”。討論專項債帶來的影響，無非從兩個角度出發(fā)，一是專項債充當(dāng)資本金后能帶來多少融資；二是2020年會增發(fā)多少專項債。

　　對于第一個問題，2019年6月起，國務(wù)院審議通過允許地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金后，市場產(chǎn)生了較為樂觀的預(yù)期，普遍認(rèn)為基建投資增速將回升，在6%—10%。實際情況是，2019下半年，基建項目投資增速并未明顯轉(zhuǎn)好，這再次驗證了一個問題，即當(dāng)前基建資金面的緊張并非由資本金比例門檻決定的。在這種情況下，無論是專項債可充當(dāng)資本金，還是2019年11月3日國常會下調(diào)公路建設(shè)資本金比例，基建定向加杠桿更多的只是放開基建融資的“后門”，給予融資一定的結(jié)構(gòu)性支持，提升可撬動資金總量的上限，而資金通過“前門”涌入基建項目，在全市場信用收縮的背景下，依舊較難。

　　此外，根據(jù)調(diào)研了解到，當(dāng)前，不少高收益的收費(fèi)公路建設(shè)項目，實際資本金比例超過40%才能通過項目審批獲取融資，下調(diào)資本金比例對該類項目的利好非常有限。因此，2020年，圍繞專項債，無論是當(dāng)前現(xiàn)有的定向加杠桿，還是未來的繼續(xù)擴(kuò)大力度加杠桿，整體對基建資金面更多的是起到托底作用。

　　對于第二個問題，2020年的專項債額度較難預(yù)測，但目前來看，存在兩點(diǎn)利好。其一，在逆周期調(diào)節(jié)不斷加碼的情況下，2020年的專項債總額或持續(xù)增長。參考過去幾年的增速，市場部分觀點(diǎn)認(rèn)為，2020年專項債總額超過3萬億元。其二，2020年一季度，專項債的發(fā)行、落實情況逐漸清晰。2019年12月初，財政部預(yù)算司發(fā)布消息，提前下達(dá)2020年部分新增專項債務(wù)限額1萬億元。這部分專項債額度提前下達(dá)的意義，在于延續(xù)逆周期調(diào)節(jié)加碼的政策基調(diào)，并且保障2020年一季度的專項債發(fā)行進(jìn)度。過去幾年，由于專項債發(fā)行的流程非常繁瑣，專項債從地方政府向上逐級申報，到最終下發(fā)落實，存在比較長的時滯，本次2020年部分專項債額度的提前下達(dá)，則從審批手續(xù)上加快了節(jié)奏，保證了2020年一季度專項債額度的正常發(fā)行，也加快了全年的專項債發(fā)行節(jié)奏。

　　圖為歷年來地方政府專項債發(fā)行額度(單位：萬億元)

　　圖為地方政府專項債申報及發(fā)放流程

　　整體來看，2020年，以推行專項債和降低基建資本金為抓手的逆周期調(diào)節(jié)更多是起到結(jié)構(gòu)性支撐的作用，本質(zhì)是在提高融資能力，放開的是“后門”。然而，資金面大幅緩解需要“前門”也要放開，這在資管新規(guī)下難度較大。因此，目前的逆周期調(diào)節(jié)政策更多起到托底作用，公路建設(shè)資金面在2020年或擁有一個不錯的起點(diǎn)，但全年的持續(xù)改善還需更大力度的逆周期調(diào)節(jié)。