城軌交通引入PPP要慎重區(qū)域一體化發(fā)展是趨勢
2018-04-11
截至2017年末，我國共有34個城市開通軌道交通并投入運營。但高速跨越發(fā)展中存在的不規(guī)范投融資模式風(fēng)險、多種城軌制式搭配不當(dāng)、城軌行業(yè)人才缺乏、乘客文明程度有待提高等多方面問題，都將直接影響未來城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。日前，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布了《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計報告》。報告顯示，2017年，我國內(nèi)地城軌交通完成建設(shè)投資4762億元，新增運營里程880公里，同比增長21.2%。截至2017年末，共計34個城市開通軌道交通并投入運營，運營里程已達(dá)5033公里。城軌交通在線網(wǎng)規(guī)?？焖侔l(fā)展的同時，也面臨著運營管理能力相對滯后的現(xiàn)實問題。今年3月23日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》，明確從構(gòu)建綜合治理體系、有序統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運營等六個方面保障城市軌道交通安全運行。中國城市軌道交通協(xié)會相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，作為改革開放最富成果的標(biāo)志性領(lǐng)域之一，城軌交通的建設(shè)發(fā)展始終闡釋著滿足人民群眾對城市進(jìn)步與美好生活向往的主題。新時代下，城軌交通亟需從高速跨越發(fā)展階段邁向高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展階段，實現(xiàn)從“城軌大國”向“城軌強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變。城軌交通引入PPP要慎重要投入巨額建設(shè)資金，又面臨投資回報周期長、客流量大小不確定因素多、政府財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重、運營管理專業(yè)性強(qiáng)等現(xiàn)實問題?！皣彝茝VPPP模式的一個初衷，是通過投融資體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，將社會資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?？傮w看，PPP發(fā)展趨勢是不錯的，但在城軌交通建設(shè)領(lǐng)域，PPP不一定都合適?！敝袊鞘熊壍澜煌▍f(xié)會常務(wù)副會長周曉勤說。周曉勤表示，與城市改造、垃圾、自來水和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，城市軌道交通有其特殊性：一是城軌交通設(shè)施投資量巨大，一般社會投資人難以承受；二是城軌交通的準(zhǔn)公共交通屬性，決定其收益受政府限制并享受財政補(bǔ)貼?！耙缘罔F為例，過去1公里投入5億元左右，現(xiàn)在超過10億元已成常態(tài)。這么大的投資規(guī)模，一般社會資本承受不了?！敝軙郧诒硎?，城軌交通引入PPP一方面需要投入巨額建設(shè)資金，另一方面又面臨投資回報周期長、運營后影響客流量大小不確定因素多、政府財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重、運營管理專業(yè)性強(qiáng)等諸多現(xiàn)實問題，因此，城軌交通引入PPP要慎之又慎。既然存在上述弊端，為何當(dāng)下城軌交通的PPP合作又如此火爆？對此，周曉勤表示，分析PPP社會資本投資方的資本構(gòu)成不難發(fā)現(xiàn)，這些社會資本大多數(shù)來自中鐵工、中鐵建、中建等央企，也有像綠地這樣一些效益比較好的房地產(chǎn)公司，上述企業(yè)近年來整體效益不錯，國家大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為其提供了“有利可圖”的投資渠道。不過，這些多數(shù)名為PPP、實則BT模式的不規(guī)范PPP運作方式，也帶來了巨大的風(fēng)險隱患。在周曉勤看來，PPP本身是建設(shè)、運營、轉(zhuǎn)讓的全過程，但現(xiàn)在的社會資本要么是工程單位，要么是房地產(chǎn)企業(yè)，缺乏城市軌道交通運營管理經(jīng)驗?！敖ㄔO(shè)只是幾年時間，運營管理卻是百年之計，建完之后誰來運營？最后的風(fēng)險承擔(dān)者仍然是政府?！敝軙郧谡f。“我們說城軌交通引入PPP要慎重，并不是說就不做了，實際上軌道PPP也有成功的案例，關(guān)鍵是要考慮清楚哪些能做、哪些不能做?！敝軙郧谂e例道，北京地鐵4號線是成功的PPP項目，合作方港鐵公司擁有全套建設(shè)運營經(jīng)驗，其先進(jìn)運營理念對于北京城軌交通行業(yè)發(fā)展起到了示范作用。區(qū)域一體化發(fā)展是趨勢隨著城市化進(jìn)程的加快，城市間軌道交通的互聯(lián)互通已逐漸成為行業(yè)發(fā)展趨勢?！皬拈L遠(yuǎn)看，城軌交通一體化發(fā)展是必然趨勢，但之前也走過一些彎路?！敝袊鞘熊壍澜煌▍f(xié)會副會長兼秘書長宋敏華介紹，從廣州到佛山的“廣佛線”是我國最早運營的跨區(qū)域城軌線路。在同城化的進(jìn)程中，這兩個城市攜手探索軌道交通互聯(lián)互通的可行性，取得了初步經(jīng)驗。據(jù)介紹，最早的跨區(qū)域省際城軌是上海11號線。該線從上海出發(fā)，一直延伸到江蘇昆山的花橋鎮(zhèn)。此外，珠三角地區(qū)的東莞、中山等地，鄭汴一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶城市群等相關(guān)城市，都已提出或正在進(jìn)行城軌交通一體化建設(shè)的規(guī)劃。2014年12月30日，京津冀三省市政府和中國鐵路總公司正式簽署合作協(xié)議，以市場化模式運作成立了總投資100億元的京津冀城際鐵路投資有限公司?！熬┙蚣匠擒壉毁x予區(qū)域交通一體化率先突破的先行者、城際鐵路建設(shè)市場化運作的嘗試者等多項使命?！痹谒蚊羧A看來，“軌道上的京津冀”適應(yīng)了區(qū)域發(fā)展的新要求，是對城軌交通發(fā)展模式的創(chuàng)新和探索，“對于優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結(jié)構(gòu)，打造以三地為整體的統(tǒng)一交通線網(wǎng)，構(gòu)建以市場為平臺的新型城軌建設(shè)與運營方式，具有樣板意義”。宋敏華表示，城軌交通就像人體的血管系統(tǒng)，既要有大運力的主動脈，也要有密布的毛細(xì)血管網(wǎng)絡(luò)。比如，日本東京被認(rèn)為是城軌交通做得最好的城市之一，在其3000公里的軌道交通中，地鐵運營里程僅有300多公里，而剩余約九成的運營線路則通過輕軌、市域快軌、磁浮交通等多種制式實現(xiàn)順暢切換，確保城軌交通的高效運行?！耙粋€好的城軌交通網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該是高低搭配、長短接濟(jì)的，它不僅僅就軌交而軌交，更多的是要考慮城市的規(guī)劃和布局，考慮市民出行的方便程度?！彼蚊羧A強(qiáng)調(diào)。重回量力而行發(fā)展軌道行業(yè)人力資源短缺、乘客配合度不高、建得起養(yǎng)不起等問題將迫使我國城軌發(fā)展逐步回到量力而行的軌道從2003年《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)通知》印發(fā)，到近期《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行意見》出臺，國家層面對于軌道交通的關(guān)注點也從建設(shè)轉(zhuǎn)向運行，凸顯了當(dāng)前我國城軌交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性。“以前我們的重點是‘建’，因為我們沒有；現(xiàn)在我們有了，重點要轉(zhuǎn)向‘運’。建是短期的，運是長期的，運的安全風(fēng)險一點不比建來得少１宋敏華說。宋敏華表示，目前城軌交通領(lǐng)域一個最大的問題就是人力資源短缺，這也是很多城市所忽略的，“之所以我們一直在呼吁，是因為運營人力資源在短時間里是培訓(xùn)不出來的，從開始培養(yǎng)到最后上崗，沒3年不可能”。據(jù)悉，中國城市軌道交通協(xié)會3年前曾組織專家對行業(yè)人才發(fā)展進(jìn)行專項規(guī)劃。規(guī)劃顯示，未來城軌行業(yè)至少需要40萬人以上，但目前我國僅有20萬人左右。與此同時，行業(yè)內(nèi)部人才過度流動、無序流動等問題，客觀上也對城軌行業(yè)的發(fā)展形成了阻礙。在宋敏華看來，提高乘客的文明程度，對于提高城軌運行效率同樣重要?！皬募夹g(shù)層面來看，讓城軌提高開行速度，可以有很多種設(shè)計方案，當(dāng)然也會增加不菲的投入，但如果乘客配合到位，則可以把現(xiàn)有的運營能力提高30%。”宋敏華表示，東京城軌的設(shè)備其實并不如北京的先進(jìn)，但運行效率卻比北京高出不少，一個重要原因就是乘客的高配合度?！拔覀兛梢宰院赖卣f我們是軌道大國，但距離軌道強(qiáng)國還有很長一段路要走。建得起養(yǎng)不起，這將是今后城軌交通潛在的一個大問題?！敝軙郧诒硎?，近些年城軌建設(shè)的速度確實快了點，未來一段時間，以地鐵為代表的城軌建設(shè)保持在每年新開通運營200多公里的增長是比較合適的。在各方努力下，城軌發(fā)展將逐步回到量力而行的軌道上。
