【專家觀點(diǎn)】公交發(fā)展期待創(chuàng)新財(cái)政供給
2015-07-01
從2011年交通運(yùn)輸部啟動(dòng)公交都市創(chuàng)建試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)公共交通發(fā)展進(jìn)程逐漸加快。謀劃“十三五”，公共交通發(fā)展即將進(jìn)入新的歷史階段，公交都市的創(chuàng)建規(guī)模和品質(zhì)也將得到進(jìn)一步提升。
近年來(lái)的公交都市創(chuàng)建進(jìn)程顯示，資金問(wèn)題仍然是公交優(yōu)先發(fā)展最大瓶頸之一。鐘朝暉認(rèn)為，迫切需要從財(cái)政創(chuàng)新和市場(chǎng)創(chuàng)新的兩個(gè)角度為公交發(fā)展提供政策支持與資金保障。
財(cái)政主導(dǎo)的發(fā)展模式遇到瓶頸
記者：近年來(lái)，我國(guó)城市公共交通的發(fā)展?fàn)顩r如何？
鐘朝暉：近年來(lái)，在各級(jí)政府部門(mén)的推動(dòng)下，公共交通發(fā)展得到了各級(jí)政府財(cái)政方面的大力支持。以廣州為例，2014年，廣州市的公交分擔(dān)率比2012年提升0.9個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上漲0.45個(gè)百分點(diǎn)。公交分擔(dān)率的提升，重要原因在于2013年年底開(kāi)通了地鐵6號(hào)線一期，帶動(dòng)軌道線網(wǎng)的客運(yùn)量增長(zhǎng)，由日均560萬(wàn)人次升至620萬(wàn)人次。2013年起，北京、上海公共汽電車(chē)客運(yùn)量連續(xù)兩年出現(xiàn)下降，而兩市公共交通分擔(dān)率卻在近兩年略有提升，主要依靠的也是地鐵等大容量軌道交通運(yùn)力增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。
也就是說(shuō)，軌道交通成為提升公共交通分擔(dān)率的關(guān)鍵引擎，是我國(guó)當(dāng)前城市公交發(fā)展的一大特點(diǎn)。但是，在這種模式下，公共交通發(fā)展面臨嚴(yán)重的資金瓶頸。我國(guó)多數(shù)城市包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市，對(duì)短周期、高強(qiáng)度、集中式的軌道交通建設(shè)的資金壓力已經(jīng)不堪重負(fù)。
記者：資金瓶頸為公共交通發(fā)展帶來(lái)的壓力體現(xiàn)在哪些方面？
鐘朝暉：一方面，已建與在建的公交基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)入“還本付息”高峰期。據(jù)了解，昆明近期軌道交通投資額約為1050億元，其中，銀行貸款為449.8億元。假設(shè)利率按5%、貸款25年計(jì)算，則每年利息約為22億元。而2013年，昆明市本級(jí)財(cái)政在交通運(yùn)輸方面的總支出也僅為11億元左右。
另一方面，城市交通擁堵與空氣污染的嚴(yán)峻形勢(shì)逼迫新的軌道交通建設(shè)項(xiàng)目“有條件沒(méi)條件都要上”。例如，深圳市地鐵二期和三期工程需要的資金接近2000億，與2014年深圳市的全年公共財(cái)政預(yù)算收入幾乎持平。
在即將到來(lái)的“十三五”期間，公共交通尤其是軌道交通還將面臨大規(guī)模維修和改造成本加劇的壓力，而這又是一筆不得不投入的資金。因此，巨大的運(yùn)營(yíng)成本即將成為城市發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。
抓住改革契機(jī)多元籌措資金
記者：資金短缺的壓力會(huì)帶來(lái)什么風(fēng)險(xiǎn)？
鐘朝暉：在城市公共交通發(fā)展中，有一個(gè)重要的主體不容忽視：公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍虧損、財(cái)務(wù)狀況每況愈下，部分公交企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)85%。根據(jù)某特大城市一家公交企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)看，近五年來(lái)，雖然企業(yè)還在正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是資產(chǎn)負(fù)債率逐年攀升，完全靠借債“度日”。
發(fā)展資金不足、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高幾乎成為城市公共服務(wù)領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象。
公共交通發(fā)展資金無(wú)法保障，將影響公共交通服務(wù)的普遍覆蓋，制約服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)品質(zhì)的提升，進(jìn)而降低公共交通的吸引力及與小汽車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)力，甚至給公共交通出行造成潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。
記者：為解決公交發(fā)展財(cái)務(wù)問(wèn)題，政府和相關(guān)管理部門(mén)做了哪些努力？
鐘朝暉：創(chuàng)新財(cái)政支持城市公共交通優(yōu)先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共交通財(cái)務(wù)可持續(xù)，是解決公共交通發(fā)展后勁不足問(wèn)題、提升公共交通吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)公共交通自身可持續(xù)發(fā)展的根本保障。
2014年以來(lái)，關(guān)于財(cái)政體制改革和創(chuàng)新的文件密集出臺(tái)，例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等，將有助于破解公交發(fā)展的資金瓶頸。
公共交通是有一定收益的公益性事業(yè)，可以推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）來(lái)運(yùn)營(yíng)建設(shè)，也可以通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)運(yùn)營(yíng)。以2015年為界，新的財(cái)稅政策出臺(tái)，為創(chuàng)新可持續(xù)的公共交通財(cái)政政策提供了機(jī)遇。之前，財(cái)政投資管理相對(duì)粗放，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)淡漠。2015年之后，開(kāi)始通過(guò)政府性債務(wù)融資平臺(tái)進(jìn)行融資，嚴(yán)控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，推行PPP模式，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，倡導(dǎo)契約精神，實(shí)行合同管理，推動(dòng)公共交通財(cái)政可持續(xù)政策創(chuàng)新。
購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與引資并舉
記者：如何推動(dòng)公共交通財(cái)政可持續(xù)政策創(chuàng)新？
鐘朝暉：推動(dòng)公共交通財(cái)政可持續(xù)政策創(chuàng)新，一方面要實(shí)現(xiàn)充足、穩(wěn)定的資金來(lái)源供給；另一方面要實(shí)現(xiàn)資金使用的合理、高效。對(duì)照這兩個(gè)目標(biāo)，光依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼不行，光開(kāi)源不節(jié)流也不行。
當(dāng)前，公共交通財(cái)政資金來(lái)源主要是地方預(yù)算資金與很少量的中央引導(dǎo)性資金，考慮到教育、醫(yī)療等基本民生領(lǐng)域的剛性支出需求，地方政府在交通領(lǐng)域的投入不會(huì)有較大幅度的增長(zhǎng)。而快速城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化的嚴(yán)峻形勢(shì)，又不容我們的城市政府等待財(cái)政有能力的時(shí)候再發(fā)展公共交通（特別是大容量的公共交通）。龐大的交通建設(shè)投資需求與地方政府實(shí)際財(cái)力狀況之間存在巨大資金缺口，必須開(kāi)辟新的融資渠道加以彌補(bǔ)。
同時(shí)，由于缺少激勵(lì)機(jī)制，一些公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)效益低下，有限的財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金使用的效率并不高。以14個(gè)副省級(jí)城市樣本計(jì)算：城市日單車(chē)運(yùn)輸效率平均每車(chē)400人次。最高的為每車(chē)602人次，最低的僅為每車(chē)273人次。因此，必須優(yōu)化、創(chuàng)新公共交通服務(wù)供給方式，提升資金使用效率。
這就要求，必須從開(kāi)源和節(jié)流兩個(gè)方面創(chuàng)新財(cái)政支持方式。具體而言，“開(kāi)源”就是推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），探索設(shè)立開(kāi)放式城市公共交通發(fā)展基金，確保公共交通發(fā)展資金的來(lái)源充足、穩(wěn)定。“節(jié)流”就是盡快建立公共交通購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，使公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金的使用更加合理、高效。
記者：開(kāi)放式城市公共交通發(fā)展基金的要點(diǎn)是什么？
鐘朝暉：開(kāi)放式城市公共交通發(fā)展基金，是具有政府背景、市場(chǎng)化運(yùn)作、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的城市公共交通發(fā)展基金?；鸬拈_(kāi)放性可以充分發(fā)揮金融手段與政府財(cái)政資金杠桿作用，吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與，形成有一定規(guī)模的城市公共交通發(fā)展基金；也可以充分發(fā)揮社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)防控與項(xiàng)目運(yùn)作方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，破解城市公共交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)的資金瓶頸。
本期訪談嘉賓：交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院鐘朝暉
