關(guān)于制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路條例》的立項(xiàng)論證報(bào)告
2015-07-28
根據(jù)本年度自治區(qū)交通運(yùn)輸廳法制工作安排，擬將《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）報(bào)自治區(qū)人大常委會(huì)列入明年立法計(jì)劃項(xiàng)目。為了做好《條例》立法準(zhǔn)備工作，自治區(qū)交通運(yùn)輸廳組織成立了立法調(diào)研小組，開(kāi)展了立法調(diào)研工作。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路條例》的立法說(shuō)明。
一、立法背景
（一）行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
1.高速公路發(fā)展現(xiàn)狀
截止2014年底，全區(qū)公路里程已突破17.2萬(wàn)公里,其中,高速公路達(dá)到4237公里，規(guī)劃至“十二五”末期，全區(qū)高速公路里程預(yù)計(jì)將突破6000公里，遠(yuǎn)景規(guī)劃將達(dá)到1.2萬(wàn)公里。全自治區(qū)102個(gè)旗縣區(qū)中有85個(gè)以高速公路或一級(jí)公路連通，滿洲里、阿連浩特、策克等重點(diǎn)口岸以一級(jí)公路連通。自治區(qū)高速公路事業(yè)的發(fā)展，對(duì)補(bǔ)充完善國(guó)家高速公路網(wǎng)布局、形成完整的自治區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)，不斷滿足自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求發(fā)揮了重要作用。
2.行業(yè)管理法規(guī)現(xiàn)狀
截止目前，自治區(qū)還沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的高速公路管理的地方性法規(guī)，對(duì)高速公路的管理主要依據(jù)《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》、《公路安全保護(hù)條例》以及2009年實(shí)施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路條例》和2000年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)收費(fèi)公路管理暫行規(guī)定》等。隨著高速公路的快速發(fā)展，現(xiàn)行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路條例》難以滿足現(xiàn)有高速公路管理的需要，該條例中未納入高速公路管理的內(nèi)容，地方性法規(guī)在高速公路管理方面存在空白，有必要制定相關(guān)條例。
（二）行業(yè)發(fā)展歷程與成就
1.發(fā)展歷程
第一階段：起步發(fā)展階段（1993年-2000年）
內(nèi)蒙古在全國(guó)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)中較早開(kāi)始建設(shè)高速公路。1993年開(kāi)始建設(shè)自治區(qū)第一條高速公路呼和浩特-包頭公路（半幅），當(dāng)時(shí)全國(guó)高速公路建設(shè)仍處于起步階段，全國(guó)高速公路總里程只有1145公里，1997年呼包高速公路（半幅）建成；1999年開(kāi)工建設(shè)另外半幅，2001年全幅建成通車(chē)?！熬盼濉逼陂g相繼開(kāi)工建設(shè)的高速公路還有呼和浩特-集寧公路和包頭-東勝公路。由于自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，在“八五”和“九五”期間，全區(qū)高速公路建設(shè)緩慢。
第二階段：快速發(fā)展階段（2001年-2010年）
“十五”期間，自治區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，主要公路通道交通量增長(zhǎng)較快，特別是已建成高速公路交通量增長(zhǎng)迅猛，效益顯著，自治區(qū)加快了高速公路建設(shè)步伐。目前已建成通車(chē)的高速公路有京藏高速公路老爺廟（蒙冀界）-集寧-呼和浩特-包頭-臨河?xùn)|、臨河西-麻黃溝（蒙寧界）段，包茂高速公路包頭-蘇家河畔（蒙陜界）段，烏海-銀川高速公路烏達(dá)-石炭井段以及呼和浩特、包頭機(jī)場(chǎng)高速公路等。
到2010年底，全區(qū)公路發(fā)展已處于全國(guó)中等水平，公路總里程達(dá)到15.7萬(wàn)公里，其中全區(qū)高速公路發(fā)展到2365公里。一個(gè)以高速、一級(jí)公路為骨架、農(nóng)村牧區(qū)公路為補(bǔ)充的公路網(wǎng)格局初步形成，盟市行署政府所在地與周邊省區(qū)大城市正在以高速、一級(jí)公路連通，旗縣政府所在地基本以高等級(jí)公路連通。公路建設(shè)，有力地拉動(dòng)了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。
第三階段：穩(wěn)步發(fā)展階段（2011年至今）
2011年以來(lái)，全區(qū)高速公路穩(wěn)步發(fā)展，采取各種方式，吸引各類資金，加大國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)力度，加快布局實(shí)施一批新的公路重點(diǎn)工程，實(shí)現(xiàn)各盟市政府所在地通高速公路。按照自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和交通運(yùn)輸部制定的《國(guó)家高速路網(wǎng)規(guī)劃》，全區(qū)高速公路網(wǎng)規(guī)劃總里程1.1萬(wàn)公里，其中列入國(guó)家高速公路網(wǎng)8749公里。按照“十二五”全區(qū)公路工作的總體要求和發(fā)展目標(biāo)，到2015年，公路總里程將達(dá)到17萬(wàn)公里。
2．行業(yè)發(fā)展成就
在全國(guó)高速公路快速發(fā)展的宏觀環(huán)境下，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的建設(shè)與發(fā)展，內(nèi)蒙古高速公路從無(wú)到有，實(shí)現(xiàn)了歷史性突破和跨越式發(fā)展。隨著包集、包東、綏滿、烏白、赤通、赤大高速公路的相繼貫通和呼包高速公路的擴(kuò)建完成，內(nèi)蒙古中部地區(qū)東西、南北兩條主要公路運(yùn)輸通道的交通緊張狀況得到明顯緩解。
內(nèi)蒙古高速公路的快速發(fā)展，大大縮短了呼和浩特、包頭、東勝、集寧、臨河、烏海、赤峰、通遼、烏蘭浩特和海拉爾等城市之間的時(shí)空距離，加快了這些區(qū)域之間的人員和商品流動(dòng)，在更大空間上實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)資源的有效配置，拓展了產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)，對(duì)提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都發(fā)揮了重要作用。
（三）行業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題
目前自治區(qū)高速公路發(fā)展中存在不少問(wèn)題，制約了行業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.高速公路管理體制機(jī)制不夠完善，難以適應(yīng)高速公路發(fā)展的需要。
內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路管理體制機(jī)制目前尚不夠完善，難以適應(yīng)高速公路發(fā)展的需要，極大地影響了自治區(qū)高速公路作用的發(fā)揮。目前高速公路由公安部門(mén)和交通部門(mén)共同管理，公安部門(mén)和交通部門(mén)在高速公路管理過(guò)程中往往出現(xiàn)工作配合不足、互相推諉扯皮的現(xiàn)象，例如在超限治理、霧雪天封路、故障車(chē)輛施救、超限運(yùn)輸通行證的辦理等方面，都存在管理部門(mén)之間不協(xié)調(diào)的情況，影響了高速公路工作的順利開(kāi)展。
在公路路政體制管理方面，目前自治區(qū)層面存在自治區(qū)公路局、自治區(qū)公路路政執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)兩個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)，自治區(qū)公路局負(fù)責(zé)穿跨越等技術(shù)類公路行政許可，總隊(duì)負(fù)責(zé)超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路許可、設(shè)置非公路標(biāo)志許可以及鐵輪車(chē)履帶車(chē)損害公路許可和更新采伐樹(shù)木許可，對(duì)發(fā)生的損害公路及其附屬設(shè)施等違法行為依法實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行，是全區(qū)公路路政執(zhí)法和收費(fèi)公路的行業(yè)監(jiān)管部門(mén)。在盟市范圍內(nèi)，包括路政總隊(duì)派駐盟市各支隊(duì)（含總隊(duì)直屬支隊(duì)）、盟市交通運(yùn)輸局路政支隊(duì)、BOT企業(yè)路政管理隊(duì)伍、農(nóng)村公路路政管理隊(duì)伍等多支路政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或派駐機(jī)構(gòu)，政出多門(mén)、多頭執(zhí)法，不利于有效監(jiān)督和管理。
2.高速公路法規(guī)體系不夠健全，無(wú)法可依情況嚴(yán)重。
目前自治區(qū)高速公路的法律法規(guī)體系不健全，制約了高速公路的進(jìn)一步發(fā)展，與全區(qū)高速公路飛速發(fā)展不相適應(yīng)。到目前為止全區(qū)還沒(méi)有一部關(guān)于高速公路管理的法規(guī)，配套政策法規(guī)更加缺乏，在高速公路管理和使用過(guò)程中，因行車(chē)、經(jīng)營(yíng)、收費(fèi)、交通事故、水毀、塌方以及損壞高速公路設(shè)施設(shè)備、施工標(biāo)志的設(shè)置等引起的糾紛案件時(shí)有發(fā)生，但是，由于缺乏相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，此類案件在處理過(guò)程中時(shí)常不知從何下手，很難依法維護(hù)當(dāng)事雙方的合法權(quán)益，在一定程度上制約了行業(yè)的健康發(fā)展。
3.行業(yè)安全和服務(wù)監(jiān)管還需加強(qiáng)，維護(hù)高速公路收費(fèi)秩序亟需加強(qiáng)。
目前有的駕駛員缺乏高速公路行車(chē)常識(shí)，不按規(guī)定行車(chē)，隨意停車(chē)，違章超車(chē)、違規(guī)變道等問(wèn)題突出，給高速公路安全暢通造成巨大壓力；非機(jī)動(dòng)車(chē)和行人擅自進(jìn)入高速公路，個(gè)別人甚至在主線收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)等地?cái)[攤設(shè)點(diǎn)，私自經(jīng)營(yíng)，影響到高速公路的正常管理和使用。同時(shí)高速公路管理和服務(wù)水平需要不斷提高，為通行車(chē)輛和司乘人員提供安全、快捷、文明服務(wù)。
逃繳通行費(fèi)、損壞公路等違法行為情況時(shí)有發(fā)生，高速公路收費(fèi)秩序和公路保護(hù)亟待加強(qiáng)。如，沿線不少群眾和單位靠路發(fā)家的觀念根深蒂固，法制觀念淡漠，破壞隔離網(wǎng)，盜竊公路設(shè)施的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；拒交、逃交、少交通行費(fèi)情況經(jīng)常出現(xiàn)；存在倒卡行為，主管部門(mén)事后只能要求其補(bǔ)交通行費(fèi)，沒(méi)有其他懲罰性辦法，導(dǎo)致無(wú)法收取合理的通行費(fèi)，這不僅使費(fèi)源嚴(yán)重流失，而且擾亂了高速公路正常的收費(fèi)秩序。
二、立法必要性
目前自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)喜人，工業(yè)化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)，城市化水平不斷提升，消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，地區(qū)面貌日新月異，對(duì)外開(kāi)放形成新的格局，這些都將對(duì)公路交通特別是高速公路的發(fā)展提出更高的要求，需要更加全面的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
全區(qū)高速公路的快速發(fā)展，對(duì)高速公路管理工作提出了新的更高的要求，通過(guò)立法全面規(guī)范管理工作迫在眉睫。因此，為進(jìn)一步加強(qiáng)高速公路的管理，充分發(fā)揮高速公路的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，維護(hù)高速公路投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益，全面提升高速公路的服務(wù)能力，適時(shí)制定和出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路條例》是非常必要的。
（一）是自治區(qū)公路事業(yè)發(fā)展的需要
公路是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要基礎(chǔ)設(shè)施。高速公路的發(fā)展對(duì)保障自治區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重要的意義。依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，全區(qū)高速公路總里程9200公里，其中列入國(guó)家高速公路網(wǎng)的里程為6000公里。截止到2013年底，我區(qū)建成并投入運(yùn)營(yíng)的高速公路里程為3110公里。隨著自治區(qū)高速公路建投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)主體逐步走向多元化及高速公路通車(chē)?yán)锍痰脑黾?，?duì)高速公路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和路政、安全管理提出了許多新的、更高的要求這些都需要法律法規(guī)的保障。因此制定地方性高速公路法規(guī)對(duì)發(fā)展全區(qū)高速公路事業(yè)的保障具有十分重要的意義。
（二）是交通事業(yè)法制化建設(shè)的需要
依法治路、依法建路和依法護(hù)路是保障高速公路全面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本保證。自治區(qū)至今沒(méi)有制定出臺(tái)高速公路管理的相關(guān)地方性法規(guī)，且現(xiàn)行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路條例》也未納入高速公路管理的內(nèi)容，地方性法規(guī)在高速公路管理方面存在空白?！熬盼濉币詠?lái)，交通部和自治區(qū)人民政府相繼出臺(tái)制定了一系列有利于高速公路管理的臨時(shí)規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)自治區(qū)高速公路的發(fā)展和維護(hù)高速公路使用者、投資者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益起到了積極的推動(dòng)作用，這些條款亟需結(jié)合全區(qū)的實(shí)際情況，以地方性法規(guī)形式長(zhǎng)期確定下來(lái)。同時(shí)，在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)高速公路專門(mén)法律法規(guī)的情況下，至今全國(guó)已有江蘇、黑龍江、山西、甘肅、遼寧等多個(gè)盛市、自治區(qū)以地方性法規(guī)形式出臺(tái)了《高速公路管理?xiàng)l例》，為適應(yīng)當(dāng)前和今后自治區(qū)高速公路事業(yè)的發(fā)展需要，大力提升自治區(qū)高速公路的服務(wù)水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，有必要借鑒外省市立法經(jīng)驗(yàn)，制定自治區(qū)高速公路管理的條例。
（三）是適應(yīng)高速公路管理實(shí)踐發(fā)展，保護(hù)各方當(dāng)事人合法權(quán)益的需要
隨著自治區(qū)高速公路的不斷發(fā)展，自治區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行不斷完善，對(duì)高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政和運(yùn)營(yíng)、安全管理提出了許多新的、更高的要求。如何適應(yīng)自治區(qū)高速公路事業(yè)發(fā)展的需要，規(guī)范和加強(qiáng)高速公路管理，保障高速公路完好、安全和暢通，維護(hù)高速公路交通秩序，保護(hù)高速公路有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，充分發(fā)揮高速公路的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。
目前，自治區(qū)高速公路管理實(shí)踐存在諸多影響高速公路健康發(fā)展的問(wèn)題，諸如高速公路管理體制機(jī)制不夠完善，高速公路管理效率不高，難以適應(yīng)高速公路發(fā)展的需要；違規(guī)停車(chē)和違章駕駛等影響高速公路安全暢通的行業(yè)安全管理問(wèn)題突出；破壞高速公路設(shè)施、盜竊公路設(shè)施的現(xiàn)象難以有效杜絕；高速封路、擁堵等影響通行和速度的高速公路服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題亟需解決；拒交、逃交、少交通行費(fèi)等破壞高速公路收費(fèi)秩序的行為問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。
這些問(wèn)題關(guān)系到高速公路能否運(yùn)行正常、提升服務(wù)質(zhì)量、確保交通安全管理、維護(hù)通行秩序等，亟需通過(guò)地方立法予以規(guī)范和調(diào)整，其中一些在實(shí)際管理中已有的成熟經(jīng)驗(yàn)和制度，需要上升到法律層面，適應(yīng)當(dāng)前和今后自治區(qū)高速公路的發(fā)展需要，提高高速公路管理效率，提升自治區(qū)高速公路的服務(wù)水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。因此，在自治區(qū)制定高速公路管理?xiàng)l例，使高速公路管理工作的開(kāi)展有章可循，有法可依，是十分迫切和必要的。
三、立法可行性
（一）高速公路管理的實(shí)踐為立法提供了基礎(chǔ)
經(jīng)過(guò)多年的行業(yè)管理實(shí)踐，自治區(qū)高速公路管理在規(guī)劃建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量、安全與應(yīng)急管理等方面積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，其中一些成熟可行的管理經(jīng)驗(yàn)可以上升為立法內(nèi)容。既有的高速公路管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)自治區(qū)高速公路的發(fā)展和維護(hù)高速公路使用者、投資者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益起到了積極的推動(dòng)作用，促進(jìn)了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為現(xiàn)行《條例》的制定提供了豐富的行業(yè)管理實(shí)踐基矗因此，在既有管理實(shí)踐基礎(chǔ)上確立的新立法制度，以地方性法規(guī)形式長(zhǎng)期確定下來(lái)，使其得以鞏固、提高，將來(lái)更容易得以實(shí)施，能達(dá)到良好的立法效果。
（二）行業(yè)內(nèi)外對(duì)高速公路立法的強(qiáng)烈呼聲
高速公路產(chǎn)業(yè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。作為一種高投入、高產(chǎn)出的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施,高速公路的出現(xiàn)不僅帶來(lái)了人流、物流、信息流的高速運(yùn)轉(zhuǎn),同時(shí)起到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速器作用。與普通公路相比,高速公路經(jīng)營(yíng)管理內(nèi)容更加豐富,涉及交通安全、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)、使用管理等。隨著高速公路的發(fā)展,民眾對(duì)高速公路的依賴程度不斷加大,法律意識(shí)逐步增強(qiáng),對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)的要求越來(lái)越高，高速公路在養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)、使用、管理等方面出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題也需要通過(guò)立法予以解決。因此，自治區(qū)高速公路立法工作符合了高速公路行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求和動(dòng)向。
（三）外省市高速公路立法提供了參考
我國(guó)自八十年代初期，一些沿海發(fā)達(dá)的省市率先建起了高速公路，并且高速公路的建成規(guī)模在不斷的擴(kuò)大，在經(jīng)過(guò)了一定階段的運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐后，各省相繼出臺(tái)了一系列的《高速公路管理?xiàng)l例》、《高速公路管理辦法》等，如遼寧省1994年就頒布了《遼寧省高速公路管理?xiàng)l例》、云南省1995年頒布了《云南省高速公路管理?xiàng)l例》；貴州、山東、江西、廣東、安徽、湖北分別于1997年至2000年相繼出臺(tái)了各自的高速公路管理?xiàng)l例；上海、廣西、青海、大連、山西分別于1996年至2003年出臺(tái)了各自的高速公路管理辦法；近年來(lái)黑龍江省于2013年10月出臺(tái)了《黑龍江省高速公路管理?xiàng)l例》、江蘇省于2014年3月出臺(tái)了《江蘇省高速公路條例》，我國(guó)地方高速公路的法制建設(shè)正在逐步完善。
四、立法的基本思路和原則
（一）基本思路
深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，增強(qiáng)自治區(qū)高速公路網(wǎng)在自治區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支撐、推動(dòng)和保障作用，按照自治區(qū)高速公路建設(shè)與發(fā)展思路，緊密結(jié)合高速公路行業(yè)發(fā)展實(shí)際，圍繞規(guī)范自治區(qū)高速公路通行秩序，保障高速公路完好、安全和暢通，預(yù)防和減少交通事故，維護(hù)高速公路投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益，制定高速公路管理地方性法規(guī)，以全面提升高速公路的服務(wù)能力，為自治區(qū)高速公路事業(yè)與交通運(yùn)輸改革發(fā)展提供法治引領(lǐng)和保障。
（二）立法原則
1.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人民生活需要的原則。
高速公路事業(yè)對(duì)實(shí)現(xiàn)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著重要的支撐保障作用，自治區(qū)高速公路管理立法工作按照科學(xué)發(fā)展的要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人民生活需要，為加強(qiáng)高速公路管理，保障高速公路完好、安全和暢通，維護(hù)高速公路交通秩序，保護(hù)高速公路有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，從自治區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，解決實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)可操作性的思路進(jìn)行。
2.堅(jiān)持遵循高速公路發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)可操作性的原則。
立法要遵循高速公路行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在確保地方性法規(guī)的科學(xué)性的前提下，要增強(qiáng)其可操作性，確保其生命力。立法過(guò)程應(yīng)公開(kāi)和民主，法律制度的設(shè)定要有得以實(shí)現(xiàn)的操作程序和途徑；合理規(guī)范高速公路各方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，并科學(xué)合理地設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任和罰則，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。保障禁止性法規(guī)條文實(shí)施和不與現(xiàn)行法律相沖突等。
3.正確界定法規(guī)和規(guī)章、政策的關(guān)系，堅(jiān)持依法立法的原則。
自治區(qū)高速公路管理制定地方性法規(guī)主要設(shè)立管理原則、管理基本制度，部分需要具體實(shí)施這些原則、基本制度的任務(wù)應(yīng)當(dāng)交給部門(mén)規(guī)章去完成。法律雖然可以有超前性，但一般是固定成熟的制度；對(duì)于尚不成熟的制度，需要改革嘗試的方法，一般不適合用法律來(lái)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)交給政策來(lái)完成其規(guī)制任務(wù)。因此在立法工作中，應(yīng)分清法律和政策的不同調(diào)整范圍和對(duì)象。
五、立法的主要內(nèi)容
（一）立法目的與適用范圍
適用范圍的確定關(guān)系到高速公路行業(yè)全面健康發(fā)展，關(guān)系到立法是否符合自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高速公路事業(yè)發(fā)展的客觀需求。為促進(jìn)高速公路事業(yè)的發(fā)展，保障高速公路完好、安全和暢通，條例規(guī)定了高速公路的發(fā)展原則、明確高速公路經(jīng)營(yíng)者權(quán)益、使用者權(quán)利義務(wù)等。
本次立法調(diào)整范圍包括了自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)高速公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)、使用與管理。對(duì)于規(guī)劃、建設(shè)列入條例調(diào)整范圍是考慮到主要調(diào)整已建成運(yùn)營(yíng)的高速公路，同時(shí)調(diào)整規(guī)劃建設(shè)階段的高速公路，如高速公路改擴(kuò)建問(wèn)題的規(guī)范。雖然外省高速公路管理?xiàng)l例中絕大部分不包括規(guī)劃和建設(shè)的內(nèi)容，但根據(jù)本自治區(qū)實(shí)際仍納入調(diào)整范圍。同時(shí)高速公路基本建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題在國(guó)家有關(guān)法律和部委規(guī)章中已有很詳細(xì)的規(guī)定，主要制度沒(méi)有必要在立法中重復(fù)，但在自治區(qū)高速公路規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中，仍有需要結(jié)合自治區(qū)實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和具體化的制度，在《條例》中進(jìn)行了規(guī)定。另外，根據(jù)高速公路運(yùn)行特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)、應(yīng)急管理予以調(diào)整；同時(shí)為規(guī)范高速公路執(zhí)法，推進(jìn)高速公路管理依法行政明確了相關(guān)法律責(zé)任。
（二）高速公路管理機(jī)制
高速公路行政管理經(jīng)費(fèi)是高速公路行政管理機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障之一。自治區(qū)有必要進(jìn)一步細(xì)化上位法《公路安全保護(hù)條例》關(guān)于路政管理性質(zhì)與經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題?！豆钒踩Ｗo(hù)條例》第五條規(guī)定的經(jīng)費(fèi)保障制度，徹底解決了公路管理、養(yǎng)護(hù)所需經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，有利于公路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)高速公路路政管理來(lái)說(shuō)，解決了路政管理經(jīng)費(fèi)的渠道，從根本上解決了經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)分離的問(wèn)題。因此，本《條例》規(guī)定了高速公路管理機(jī)構(gòu)行使高速公路行政管理職能所需經(jīng)費(fèi)納入自治區(qū)綜合預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。
為確保高速公路管理的便民、高效，《條例》針對(duì)管理實(shí)際，明確各部門(mén)職責(zé)，要求加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)作，規(guī)定交通、公安部門(mén)應(yīng)當(dāng)密切配合，建立高速公路管理協(xié)作工作機(jī)制。
（三）建設(shè)與養(yǎng)護(hù)
科學(xué)規(guī)劃是高速公路科學(xué)發(fā)展的前提。為提高高速公路規(guī)劃的編制質(zhì)量，《條例》擬規(guī)定高速公路規(guī)劃編制的原則和程序。同時(shí)，為加強(qiáng)高速公路建設(shè)的全流程管理，《條例》擬規(guī)定高速公路建設(shè)的投資管理制度、項(xiàng)目法人責(zé)任制度、開(kāi)工和完工時(shí)間管理制度、工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位管理制度、經(jīng)營(yíng)期限屆滿驗(yàn)收制度、執(zhí)法必需場(chǎng)所設(shè)施與高速公路“四同步”等重要制度。
高速公路養(yǎng)護(hù)的好壞，直接關(guān)系著整個(gè)高速公路網(wǎng)在滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活需要中作用的發(fā)揮?！稐l例》進(jìn)一步明確了完善高速公路養(yǎng)護(hù)制度，規(guī)定了公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)規(guī)范制度、高速公路年度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃備案制度、高速公路保暢方案?jìng)浒钢贫?、養(yǎng)護(hù)巡查制度、大中修工程或改建、高速公路搶修、疏導(dǎo)、高速公路清障等重要的養(yǎng)護(hù)管理制度。通過(guò)對(duì)養(yǎng)護(hù)管理制度的確定，可以保持高速公路及其設(shè)施處于完好狀態(tài)，及時(shí)修復(fù)損壞部分，保障行車(chē)安全、舒適、暢通，同時(shí)通過(guò)采取正確的技術(shù)措施，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，以延長(zhǎng)公路的使用年限。
（四）路政管理
加強(qiáng)路政管理，依法做好公路保護(hù)工作，是公路完好、安全和暢通的重要保障。有關(guān)公路安全保護(hù)的制度在《公路安全保護(hù)條例》中做了全面的規(guī)定，《條例》根據(jù)自治區(qū)高速公路路政管理實(shí)際需求，進(jìn)一步明確高速公路管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)及處罰權(quán)限，明確交通標(biāo)志、標(biāo)線設(shè)置與維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任，明確超限超載車(chē)輛的檢測(cè)、認(rèn)定、安全評(píng)估及處理，細(xì)化非公路標(biāo)志管理內(nèi)容，加強(qiáng)交通安全管理，加強(qiáng)在建高速公路的非公路標(biāo)志設(shè)置管理，確保高速公路建成后遺留問(wèn)題的解決。進(jìn)一步明確了對(duì)公路損壞違法行為處理機(jī)制。
（五）經(jīng)營(yíng)服務(wù)
依法經(jīng)營(yíng)，規(guī)范服務(wù)，不斷提高服務(wù)能力和水平，是高速公路經(jīng)營(yíng)單位賴以立業(yè)的根本。《條例》一方面圍繞提高高速公路服務(wù)能力和水平，打造人民滿意的高速公路，擬建立高速公路收費(fèi)全區(qū)聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一結(jié)算的管理模式，明確組織實(shí)施和監(jiān)督主體職責(zé)和管理規(guī)范，規(guī)定高速公路經(jīng)營(yíng)者提供服務(wù)設(shè)施、保障硬件系統(tǒng)的建設(shè)、配備、升級(jí)改造，加強(qiáng)票據(jù)管理、提供信息服務(wù)等相應(yīng)責(zé)任，并詳細(xì)規(guī)定高速公路服務(wù)區(qū)管理和服務(wù)制度；另一方面，為維護(hù)高速公路正常的通行秩序，明確禁止拒交、逃交、少交車(chē)輛通行費(fèi)，并且建立了黑名單制度，納入誠(chéng)信體系。
（六）交通安全與應(yīng)急管理
高速公路安全與應(yīng)急管理是行業(yè)管理中的重要部分。通過(guò)立法明確駕駛?cè)藛T及同乘人員的禁止性行為，確保高速公路通行安全；明確機(jī)動(dòng)車(chē)通行要求及禁止性行為，保障高速公路通行秩序；明確高速公路管理機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)籌組織實(shí)施清障救援、突發(fā)事件應(yīng)急處理、交通事故處理等。通過(guò)以上規(guī)定，加強(qiáng)高速公路交通應(yīng)急管理，更好地處理高速公路上的突發(fā)事件，維護(hù)高速公路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保障人身安全及公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力。
（七）法律責(zé)任
法律責(zé)任是法律規(guī)范得到遵守和執(zhí)行的重要保障?！稐l例》在法律責(zé)任設(shè)定方面的總體思路如下：一是規(guī)定凡是違反本條例的行為，《中華人民共和國(guó)公路法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《公路安全保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)做出處罰決定的，從其規(guī)定。二是對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)行為設(shè)置的處罰規(guī)定。三是對(duì)交通運(yùn)輸主管部門(mén)等管理主體及工作人員的違法行為設(shè)置的行政處分。
六、預(yù)期效果評(píng)估
本《條例》規(guī)范了高速公路的規(guī)劃與建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理、經(jīng)營(yíng)服務(wù)及交通安全與應(yīng)急管理等行為，明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。制訂《條例》將填補(bǔ)自治區(qū)高速公路管理立法的空白，為全區(qū)高速公路事業(yè)的健康發(fā)展提供有力的法制保障?！稐l例》實(shí)施后，將有利于加強(qiáng)全區(qū)高速公路管理，保障高速公路運(yùn)行的暢通、安全、高效，維護(hù)高速公路投資者和使用者的合法權(quán)益，更好地發(fā)揮其在全區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用。
