在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的新發(fā)展過(guò)程中，盡管涉及該項(xiàng)制度變化的多個(gè)方面和多個(gè)層次，但是，最主要的變革還是圍繞環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批改革為中心：一方面，將原有環(huán)評(píng)文件的審批制改為審批與備案并舉；另一方面，將原先的建設(shè)項(xiàng)目各類(lèi)串聯(lián)式審批改為同步進(jìn)行的并聯(lián)式審批。同時(shí)，環(huán)評(píng)制度一些未被重視的重要法律條款開(kāi)始得到落實(shí)，配套制定和修改了諸多新規(guī)章和規(guī)范性文件。
這也說(shuō)明，我國(guó)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理方面的立法更加務(wù)實(shí)和彰顯動(dòng)態(tài)管理的傾向。環(huán)評(píng)制度有了重大變化，這同樣也給環(huán)境行政監(jiān)管產(chǎn)生影響。
趨勢(shì)一
環(huán)評(píng)審批權(quán)的分化并未減輕建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管壓力
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改后，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和報(bào)告表項(xiàng)目依就保留了審批權(quán)，但大量的填寫(xiě)環(huán)境影響登記表建設(shè)項(xiàng)目不再需要環(huán)評(píng)審批，這不僅節(jié)省了建設(shè)單位的人力時(shí)間成本，同樣也減輕了生態(tài)環(huán)境部門(mén)的環(huán)評(píng)文件審批壓力。
因?yàn)椋粍t這類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)和報(bào)告表項(xiàng)目的總數(shù)；二則這類(lèi)項(xiàng)目雖然環(huán)境影響很小，但往往與公眾生活密切相關(guān)，比如餐飲類(lèi)項(xiàng)目等，社會(huì)關(guān)注度比較高。歷來(lái)環(huán)評(píng)審批時(shí)，周邊的第三人往往意見(jiàn)都比較大，這讓生態(tài)環(huán)境部門(mén)在對(duì)環(huán)境影響登記表審批時(shí)左右為難。
當(dāng)然，由于備案制的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的環(huán)評(píng)審批行政行為壓力減少，但是對(duì)這類(lèi)備案登記的建設(shè)項(xiàng)目事后環(huán)境監(jiān)管壓力卻在增大，特別是一些建設(shè)單位想借此規(guī)避法律，將本來(lái)應(yīng)該編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)或者報(bào)告表的項(xiàng)目用備案登記蒙混過(guò)關(guān)。
另外，環(huán)評(píng)審批由“串聯(lián)式”審批改為“并聯(lián)式”審批后，各行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)自己的審批事項(xiàng)，不以其他項(xiàng)目審批為前置條件。但不能改變的是，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的審批涉及的是環(huán)境影響，這不僅事關(guān)建設(shè)單位核心利益，而且關(guān)乎項(xiàng)目周邊第三人的切身利益、甚至環(huán)境公共利益，此外，與建設(shè)項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系的環(huán)保公益組織也會(huì)關(guān)注，這使得環(huán)評(píng)及其審批的社會(huì)因素壓力陡然增大，且并聯(lián)下的審批，可能是其他部門(mén)都審批通過(guò)了，這反過(guò)來(lái)更加凸顯環(huán)評(píng)審批的社會(huì)關(guān)注度。
趨勢(shì)二
環(huán)評(píng)審批條件的細(xì)化對(duì)環(huán)評(píng)審批合法性要求更高
建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批，屬于典型的行政許可行為，最終的結(jié)果不外乎兩種：審批通過(guò)的決定和不予審批通過(guò)的決定。
過(guò)去，無(wú)論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，還是《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)都沒(méi)有明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出行政許可決定的具體條件，而《行政許可法》中也只是說(shuō)根據(jù)法定許可條件作出行政許可的決定。
實(shí)際上，以往在環(huán)評(píng)許可條件不是非常明確的情況下作出的許可決定，往往第三人等是比較容易尋找推翻許可決定的理由。因?yàn)椋S可和不予許可的條件都不是非常明確。
但是，新修改的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中明確了五大類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不予批準(zhǔn)的條件，這其中，既涉及建設(shè)項(xiàng)目之外區(qū)域環(huán)境質(zhì)量宏觀方面因素的考慮，又有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件本身內(nèi)容的考慮；不僅關(guān)注擬建項(xiàng)目的本身環(huán)境問(wèn)題，還要關(guān)聯(lián)建設(shè)單位原有項(xiàng)目的環(huán)境問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境部門(mén)的審批人員要結(jié)合實(shí)踐中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件內(nèi)容，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)這五大類(lèi)不予審批的情形。
特別是，以往針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件、缺陷，大都采取退回補(bǔ)充的方式，而現(xiàn)在的重大缺陷環(huán)評(píng)文件，則作出不予批準(zhǔn)的決定。如何把握批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)的法律適用條件，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批人員來(lái)說(shuō)，需要不斷提升行政許可能力。
趨勢(shì)三
環(huán)評(píng)監(jiān)管法律規(guī)范的繁雜需要更高的監(jiān)管能力
從建設(shè)項(xiàng)目行政許可的角度來(lái)看，法律在進(jìn)行行政許可制度的整合過(guò)程中，主要選擇保留建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政許可和建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的排污行政許可。環(huán)評(píng)行政許可不僅起到了預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的作用，也是后續(xù)排污行政許可的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。
但是，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制和審批，在適用法律的過(guò)程中，不僅要熟悉建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則、行政許可程序，更要掌握各類(lèi)法律法規(guī)保護(hù)的環(huán)境要素，包括各種復(fù)雜的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范，這些都給環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審查審批決定的作出提出了非常高的要求。
雖然，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)出臺(tái)了一些建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)環(huán)評(píng)文件審查要點(diǎn)技術(shù)規(guī)范，法律也賦予生態(tài)環(huán)境部門(mén)在審查環(huán)評(píng)文件過(guò)程中，可以借助于技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，但最終的選擇意見(jiàn)還是在環(huán)評(píng)審批人員。
同時(shí)，很明顯，自新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的立、改、廢速度明顯加快，如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》的修改頻率大幅度提升，這都使得生態(tài)環(huán)境部門(mén)工作人員在面對(duì)日益變化的法律面前，需要不間斷地學(xué)習(xí)法律，掌握法律，提升自我的行政許可能力。
趨勢(shì)四
公眾環(huán)境參與意識(shí)的提高使環(huán)評(píng)審批難度增加
在生態(tài)環(huán)境部門(mén)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批實(shí)踐中，一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是如何做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與。
特別是，對(duì)于一些政府投資的重大重要的又是環(huán)境比較敏感的建設(shè)項(xiàng)目，比如，生活垃圾處置場(chǎng)項(xiàng)目、變電站項(xiàng)目、危險(xiǎn)廢物焚燒項(xiàng)目等，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不僅要面對(duì)建設(shè)單位提交環(huán)評(píng)文件后的公眾參與，還要在地方政府層面的要求下，主動(dòng)提前介入到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制過(guò)程之中，這都給生態(tài)環(huán)境部門(mén)帶來(lái)很大的審批壓力。
一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批不通過(guò)，一些重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施難以建成；另一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批通過(guò)，又可能會(huì)面臨第三人提起的行政復(fù)議或者行政訴訟。
尤其是，新環(huán)保法專(zhuān)門(mén)增加了“信息公開(kāi)與公眾參與”一章，公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中越來(lái)越受到重視。加之2019年1月1日正式施行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法，這使得新的公眾參與無(wú)論在環(huán)評(píng)編制階段，還是在審批階段，都出現(xiàn)非常大的變化，而這些新的變化，也將隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提高，讓生態(tài)環(huán)境部門(mén)在此過(guò)程中扮演的角色更為突出，壓力也將隨著經(jīng)驗(yàn)的不足而增大。
趨勢(shì)五
未批先建責(zé)任加重使得環(huán)評(píng)審批與執(zhí)法掛鉤
對(duì)于建設(shè)單位未批先建違法行為的查處，2003版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條中有兩款規(guī)定，要么逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的才處罰，要么就是最多罰款二十萬(wàn)元。
2016年7月，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一次修正，一個(gè)重要的變化就是加大了對(duì)未批先建違法行為的處罰力度。規(guī)定根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。這對(duì)投資額比較大的建設(shè)項(xiàng)目，影響更大。
以前對(duì)建設(shè)單位未批先建違法行為的查處，基本上是環(huán)境監(jiān)察人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄就能夠確認(rèn)未批先建行為。但在修法將未批先建行為的處罰與建設(shè)項(xiàng)目總投資額掛鉤后，建設(shè)單位對(duì)該違法行為處罰提出異議的明顯在增多，執(zhí)法流程上也有變化。
如今，環(huán)境監(jiān)察人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)存在未批先建行為，一般也只是初步確定。因?yàn)椋鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)還需要針對(duì)建設(shè)單位未批先建項(xiàng)目的具體情況，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》的規(guī)定，來(lái)確認(rèn)建設(shè)單位所建項(xiàng)目是屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律中所規(guī)制的項(xiàng)目，并且根據(jù)法律的規(guī)定需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
至于如何判斷是否需要執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，究竟是需要編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，還是填寫(xiě)環(huán)境影響登記表，或者是不納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，最終還是需要生態(tài)環(huán)境部門(mén)的環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)人員來(lái)確認(rèn)。
因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)及其人員在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，仍然要扮演重要的角色。
