曹珊：PPP+EPC模式下常見(jiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范（下）
2018-04-26
4月20日下午，中投協(xié)大中型委PPP中心“PPP聚焦”系列主題沙龍（第二期）在上海城建大廈順利舉行。本文為曹珊律師在中投協(xié)大中型委PPP中心“PPP聚焦”系列主題沙龍第二期的演講實(shí)錄，本文為PPP+EPC模式下常見(jiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范下半部分，上半部分請(qǐng)點(diǎn)擊曹珊：PPP+EPC模式下常見(jiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范（上）主講嘉賓曹珊（四）價(jià)格機(jī)制安排不合理的風(fēng)險(xiǎn)一般PPP項(xiàng)目在完成社會(huì)資本方招標(biāo)后，再由SPV中標(biāo)的社會(huì)資本方承包方簽EPC合同，并不是一次性完成的。但如果不是一次性完成，可能價(jià)格上就會(huì)有區(qū)別。當(dāng)初制定價(jià)格邊界條件到底大家制定的是EPC價(jià)格邊界條件，還是在PPP概念上能夠傳導(dǎo)為PPP采購(gòu)價(jià)款的建設(shè)價(jià)款，所以沒(méi)說(shuō)清楚的話這兩個(gè)價(jià)款是不一樣的，這之間會(huì)出現(xiàn)條件上的不合理，這就是政府為什么老審計(jì)施工造價(jià)的原因。但其實(shí)根本不用審那個(gè)，要審的是項(xiàng)目公司的投資，至于項(xiàng)目公司簽給施工單位后，又擔(dān)心項(xiàng)目公司是他，大股東也是他，承包商也是他，要是簽了好多東西出去，最后我認(rèn)不認(rèn)。我說(shuō)你要知道，他簽出去的東西應(yīng)該向你報(bào)，他沒(méi)有報(bào)的時(shí)候，你都可以不認(rèn)，因?yàn)樗皇且粋€(gè)單獨(dú)的業(yè)主（建設(shè)單位）。如果他是單純的投資人，自己投了一個(gè)商業(yè)項(xiàng)目，對(duì)于施工單位來(lái)說(shuō)，就是我認(rèn)你的價(jià)格，如果變更簽證，我簽了就會(huì)給你付。對(duì)PPP項(xiàng)目，他認(rèn)掉了，還要根據(jù)合同向你對(duì)方匯報(bào)，至于我的價(jià)格能不能傳導(dǎo)到PPP合同里去，這并不一定。其實(shí)你隨他去簽，只要你沒(méi)認(rèn)過(guò)的，在你這個(gè)層面都不認(rèn)，誰(shuí)讓他沒(méi)向你報(bào)呢？有變更、有簽證都要匯報(bào)。這是當(dāng)初采購(gòu)的時(shí)候，價(jià)格安排的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然前期方案論證不充分的時(shí)候，總價(jià)包干是比較難的。到底PPP項(xiàng)目什么情況下可以采購(gòu)社會(huì)資本方，是說(shuō)只是做到擴(kuò)充，還是做到方案設(shè)計(jì)，你做了方案設(shè)計(jì)也可以，甚至可研做完也可以，但里面幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、邊界明確情況下才可以做EPC的。到了PPP+EPC的時(shí)候，你想想看如果那些方案論證不清晰、不明確的時(shí)候，這個(gè)做法風(fēng)險(xiǎn)就非常大。不光是政府放的風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)也大，因?yàn)檎锌赡茏詈笳娴氖恰俺拧?，這是包不住的事情。（五）投標(biāo)報(bào)價(jià)的法律風(fēng)險(xiǎn)投標(biāo)報(bào)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于社會(huì)資本方，因?yàn)樵趫?bào)價(jià)測(cè)算的時(shí)候，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本方又是承包商，兩標(biāo)并一標(biāo)的情形，可能他更多是從承包商角度算價(jià)格，而不是作為投資人角度去算價(jià)格，所以有可能他報(bào)出來(lái)的價(jià)格跟那個(gè)價(jià)格是有差距，這個(gè)差距涉及當(dāng)初財(cái)務(wù)測(cè)算模型的時(shí)候跟它是不是匹配的，這里有可能不匹配。所以要投PPP+EPC模式，首先要了解咨詢機(jī)構(gòu)在給你做財(cái)務(wù)測(cè)算的時(shí)候，它的測(cè)算模型和基礎(chǔ)是什么。如果你不了解他的測(cè)算模型和基礎(chǔ)是什么，自己報(bào)了就會(huì)吃很大虧。（六）項(xiàng)目投資的金融風(fēng)險(xiǎn)PPP運(yùn)行模式的實(shí)施核心之一是SPV公司的設(shè)立，該公司可以通過(guò)股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)SPV公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任；與一般的投資項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長(zhǎng)、融資成本較高等特點(diǎn)，在這種投資過(guò)程中存在著匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。PPP+EPC模式即是政府方在采購(gòu)社會(huì)資本方時(shí)，除了將項(xiàng)目全生命周期的大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方外，還就項(xiàng)目總投資中占絕對(duì)比例的建設(shè)成本固定，將建設(shè)期總投資的風(fēng)險(xiǎn)鎖定的進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式。故，社會(huì)資本方在該模式下更要充分解讀我國(guó)金融市場(chǎng)的走向、融資的風(fēng)險(xiǎn)及金融系統(tǒng)的宏觀、中觀風(fēng)險(xiǎn)，以保障在該模式下的合理回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。（七）建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施有設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)也交給社會(huì)資本方，如果它的設(shè)計(jì)出現(xiàn)缺陷，這對(duì)政府方來(lái)說(shuō)，有可能就是不可挽回的，對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，咱們現(xiàn)在是建設(shè)階段才掛鉤30%的績(jī)效考核，大家就緊張不得了，我說(shuō)你緊張什么，如果質(zhì)量不合格，就是百分之百，所以你對(duì)30%覺(jué)得好像嚇?biāo)懒?，要是質(zhì)量不合格，你試試看。談到設(shè)計(jì)缺陷的時(shí)候，這個(gè)問(wèn)題也是蠻大的。另外，還有設(shè)計(jì)上關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，現(xiàn)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)也提到比較高的層面上，他設(shè)計(jì)的東西，包括將來(lái)移交的時(shí)候，要保證所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的合法性。當(dāng)然建設(shè)過(guò)程中我們還關(guān)心的是監(jiān)理缺位。本來(lái)這個(gè)模式適用的不是強(qiáng)監(jiān)管狀況，這種情形本來(lái)就不需要監(jiān)理，但我們又希望項(xiàng)目中強(qiáng)制監(jiān)理，監(jiān)理又是項(xiàng)目公司請(qǐng)，EPC項(xiàng)目通常要請(qǐng)個(gè)項(xiàng)目管理公司，特別熱鬧，不知道到底誰(shuí)管誰(shuí)，也不知道誰(shuí)簽出來(lái)的東西有用。項(xiàng)目公司又有政府方出資代表，出資代表在里面也要管?？傮w上我就覺(jué)得，看下來(lái)反而監(jiān)理在這樣的項(xiàng)目可以輕松了，不用管了，反正你們都簽完字我就簽，你們都不肯簽，我也不肯簽。經(jīng)常我們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的監(jiān)理是擺設(shè)，反而項(xiàng)目管理公司起到的作用更大一點(diǎn)。容易監(jiān)理缺位的項(xiàng)目，在應(yīng)用PPP+EPC模式時(shí)我們要關(guān)注。（八）項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也存在風(fēng)險(xiǎn)大家都知道，EPC利潤(rùn)主要來(lái)自合同承包、單價(jià)、設(shè)計(jì)和施工成本價(jià)的價(jià)差，如果我們現(xiàn)在還用那些審計(jì)東西，而現(xiàn)在有績(jī)效考評(píng)，設(shè)計(jì)、建設(shè)質(zhì)量要跟運(yùn)營(yíng)掛鉤，如果運(yùn)營(yíng)做甩手，如果項(xiàng)目問(wèn)題出來(lái)就不知道算誰(shuí)的，所以這種風(fēng)險(xiǎn)的確比較難以界定?？傮w來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案應(yīng)該更加滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，要從項(xiàng)目的全周期角度來(lái)考慮、來(lái)確定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。不僅僅要考量的建設(shè)期，還要考量參與PPP+EPC這樣的承包商應(yīng)該要完善核心運(yùn)營(yíng)管理能力。你的運(yùn)營(yíng)能力如果不強(qiáng)，其實(shí)你做這樣的PPP+EPC，我認(rèn)為最后到底毛病出在哪兒，利潤(rùn)被攤薄，你都沒(méi)辦法處理，如果你只做EPC牽頭人，設(shè)計(jì)得懂施工，施工牽頭的話得懂設(shè)計(jì)才能牽頭好?，F(xiàn)在做PPP+EPC，那你除了懂設(shè)計(jì)、懂施工，還要懂運(yùn)營(yíng)，這些都是你的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這個(gè)項(xiàng)目利潤(rùn)點(diǎn)你才能拿得到，否則就是一場(chǎng)空?！癙PP聚焦”主題沙龍現(xiàn)場(chǎng)（九）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式是按“圖”履約，按“量”結(jié)算，而對(duì)EPC是按“約”履約，按“約”結(jié)算，就是我做完拿錢，不用管多少量、多少價(jià)。我們現(xiàn)在是要談審計(jì)，PPP項(xiàng)目一定是要審計(jì)的，在我們這里問(wèn)題比較多的是到底哪個(gè)才叫審計(jì)？審計(jì)的概念現(xiàn)在用得很亂，審計(jì)其實(shí)是個(gè)專用詞，因?yàn)槲覀儗徲?jì)法里面就有。只有我們的審計(jì)機(jī)關(guān)做的才叫審計(jì)，其他的，比如國(guó)有公司做的內(nèi)部審計(jì)都不叫審計(jì)意義上的審計(jì)。比如財(cái)政要支付的時(shí)候做的財(cái)政評(píng)審，它也不是一個(gè)審計(jì)的概念。當(dāng)然我們以前就經(jīng)常說(shuō)的審計(jì)，其實(shí)都是“審價(jià)”概念。這里因?yàn)楦拍钌系膯?wèn)題，導(dǎo)致大家都覺(jué)得好像我的項(xiàng)目沒(méi)有不被審計(jì)的。其實(shí)真正嚴(yán)格意義上，審計(jì)要納入它的年度審計(jì)計(jì)劃里的項(xiàng)目才審計(jì)，不是所有的政府投資項(xiàng)目都要審計(jì)。現(xiàn)在我們所有的項(xiàng)目都要審計(jì)，搞到最后我看大部分是財(cái)政評(píng)審，因?yàn)樗Ц兑龅臇|西其實(shí)是財(cái)政評(píng)審的動(dòng)作，不是審計(jì)的概念，出了糾紛你才發(fā)現(xiàn)到底算不算審計(jì)。我們?cè)谔幚砑m紛的時(shí)候，我說(shuō)你寫的審計(jì)，所以財(cái)政的東西我不認(rèn)，你不是審計(jì)的概念。人大法工委做了一個(gè)復(fù)函，這里我要澄清一下，這個(gè)復(fù)函僅僅說(shuō)明的是，因?yàn)楹枚嗟胤綏l例里面寫的，我們好多省的審計(jì)實(shí)施條例，地方人大通過(guò)的條例里面寫了政府投資項(xiàng)目“竣工結(jié)算以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)”?，F(xiàn)在人大法工委復(fù)函只是說(shuō)那些法條上，地方法規(guī)是不得寫這些內(nèi)容。原因是因?yàn)檫@個(gè)法條寫在里面對(duì)承包商沒(méi)有救濟(jì)途徑，因?yàn)槟悴皇潜粚徲?jì)人，假如審計(jì)錯(cuò)誤呢，怎么辦？你不能提出行政復(fù)議，也不能提行政訴訟，你只能冤的一塌糊涂，因?yàn)槿思沂且詫徲?jì)結(jié)論為準(zhǔn)。政府的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的還是政府，因?yàn)槲覀兲岬搅⒎ǖ募夹g(shù)問(wèn)題，所以才會(huì)把這塊在法條取掉，因?yàn)榉l不上去，就變成雙方合同沒(méi)有約定，依然以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)，因?yàn)槟鞘欠梢?guī)定，而且是“應(yīng)當(dāng)”，就是強(qiáng)制性規(guī)定?，F(xiàn)在法條取掉了，雙方在合同約定，行不行呢？不違反法律規(guī)定都是可以的，法律并沒(méi)有說(shuō)不允許約定。我很早就講了，復(fù)函是有了，但大家不要高興太早，因?yàn)檎欢〞?huì)在和合同寫這句話，合同中只要約定，它就是有約束力，所以我們又逃不脫審計(jì)這條。EPC是干嗎的？EPC是不管我干了多少，我達(dá)到你的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，我就拿到這么多錢。你一審計(jì)，又算量、又算價(jià)的，這么一弄我那些優(yōu)化設(shè)計(jì)，我花了那么功夫想通過(guò)設(shè)計(jì)所獲得利潤(rùn)空間，全部被審計(jì)扒光，那我為什么要做這件事，我設(shè)計(jì)動(dòng)力不足，我施工優(yōu)化的動(dòng)力也不足，我也不愿意操那個(gè)心。與其這樣，我甚至把設(shè)計(jì)放大了，你到時(shí)候算量唄，那多好，我更方便，比照?qǐng)D施工好多了。所以這個(gè)問(wèn)題不出在模式本身，而是出在我們審計(jì)概念上，我們審計(jì)沒(méi)有辦法同樣按約審計(jì)。只要約定了，在這個(gè)情形你就付這個(gè)費(fèi)用，你就不能給我打開(kāi)了審，除非有個(gè)別變化調(diào)整部分，也許需要審計(jì)一下，除此之外，是不能再審的，如果能做到這點(diǎn)，我認(rèn)為這個(gè)模式也是一個(gè)很好的模式。所以我們說(shuō)按約審計(jì)是基本原則，當(dāng)然做好結(jié)算材料準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)各方溝通配合是我們要做的。PPP+EPC模式是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)最后要說(shuō)的PPP+EPC模式是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。我們提到了它的發(fā)展趨勢(shì)，也提到了它的優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)然也看到它的問(wèn)題，這是我們今后把控PPP+EPC模式要花更多精力要關(guān)注的重點(diǎn)。在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)持續(xù)火熱的情況下，工程建設(shè)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與PPP項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)逐漸成為全新的行業(yè)發(fā)展點(diǎn)。如何在新形勢(shì)下掌握新的商業(yè)模式，如何在把握機(jī)遇的同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，如何在各方合作中妥善維護(hù)自身的合理利益，這些都是工程建設(shè)企業(yè)需要仔細(xì)思考并妥善處理的問(wèn)題。
