【案例特點】該案例是德國F模式下第一個交通PPP項目，采用使用者付費 不足部分由政府補貼的“可行性缺口補助”支付方式。案例著重介紹了（1) F 模式的相關(guān)機制設計；（2)項目不大成功的原因在于政府和社會資本方都缺乏經(jīng) 驗，突出表現(xiàn)在預測交通流量相比實際水平過于樂觀，最終政府因缺乏公共資金、 無力接管項目而將特許經(jīng)營期從30年延長到50年，引起了爭議。這表明有效控 制流量等關(guān)鍵風險的重要性。
一、項目概述
(一）項目背景
在羅斯托克地區(qū)，瓦諾河呈U形，老城區(qū)中心位于南部。由于地理 環(huán)境的原因，現(xiàn)有道路按城市結(jié)構(gòu)引導交通流量通過市中心和相鄰區(qū)域。 另外，由于羅斯托克市位于該地區(qū)的中心位置，每天有高達6萬輛車要穿 過該市。多年來，羅斯托克市的跨城環(huán)線公路面臨著交通狀況持續(xù)惡化的 困境，大大降低了城市吸引力和發(fā)展空間，也加重了當?shù)厥忻窈徒?jīng)濟發(fā)展 以及整個區(qū)域環(huán)境的負擔。修建羅斯托克北部和南部的環(huán)線公路正是為了 緩解和改善這一狀況，而修建瓦諾河隧道對于這一連接環(huán)線至關(guān)重要。
為解決跨越瓦諾河的技術(shù)問題，參與方分析了各種類型的橋梁和隧道 方案。從功能和經(jīng)濟角度而言，隧道和橋梁方案均可行，但考慮到影響施 工邊坡坡度的地質(zhì)因素，以及建造橋梁需要修建高路堤和一排排緊密的橋墩，隧道方案成為優(yōu)先選擇。另外，由于城市規(guī)劃的原因，橋梁方案似乎更不可行。
羅斯托克市瓦諾隧道是德國基于F模式建成的首個PPP公路項目。 1994年出臺的《德國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》是該項目的法律基礎， 也是向使用者收費的前提。由于該項目在沒有德國聯(lián)邦政府實質(zhì)參與的情 況下實施，因此項目變更了管轄權(quán)，羅斯托克市政府成為該項目的實施和 特許權(quán)授予方。
在瓦諾河底修建地下隧道的計劃最初可追溯到20世紀60年代，當時 已列為羅斯托克城市開發(fā)規(guī)劃中的一部分。1992年，瓦諾隧道被納人聯(lián) 邦交通路網(wǎng)規(guī)劃，但屬遠期需求項目，優(yōu)先級較低。1994年《德國聯(lián)邦 公路社會資本融資法案》通過后不久，羅斯托克市公民委員會決定采用 PPP模式以特許權(quán)方式實施該項目。項目采用國際招標，特許權(quán)包括設 計、融資、建造、運營、維護及收費權(quán)利等。最終，在法國、歐洲乃至國 際上積累了豐富經(jīng)驗的法國布衣格（Bouygues)公司被確定為優(yōu)先競標人 并中標。瓦諾隧道項目于2001年12月開工，2003年9月投入使用。根據(jù) 羅斯托克市與項目公司的合同，特許權(quán)期限為30年。
(二）項目目標
瓦諾隧道的建設將對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到重要作用，先進、高效的交通 基礎設施，將直接影響該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和吸引力，這意味著瓦諾隧道將 為羅斯托克市及周邊地區(qū)帶來巨大的經(jīng)濟價值。由于該隧道是社會資本方 進行設計、建造、融資及運營的首個項目，并且是德國首個由使用者付費 的項目，因此該項目尤為受關(guān)注。
項目對該市的好處有：
通過隧道吸引跨城出行車輛選擇環(huán)城公路，以緩解城市交通網(wǎng)的壓力；
去往羅斯托克市中心區(qū)的車輛可通過環(huán)城公路的適當出口分流而 不必穿越市中心。
此外，包含瓦諾隧道的新環(huán)城公路系統(tǒng)，沿瓦諾河兩岸環(huán)繞著市中 心，縮短了交通時間和距離，形成了區(qū)域優(yōu)勢。羅斯托克港口和區(qū)域內(nèi)的 工業(yè)，以及羅斯托克和周邊地區(qū)的旅游業(yè)都因此受益。
二、法律框架
1994年《徳國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》通過之后，政府可將公 路基礎設施項目的所有權(quán)利和義務轉(zhuǎn)移給社會資本方。同時根據(jù)法案第二 條，該法案構(gòu)成了向使用者收取通行費的法律基礎，從而使社會資本投資 能夠收回。
基于該法案而應用的PPP模式稱為F模式，是德國公路領域存在時 間最長的PPP模式。在F模式項目中，特許經(jīng)營者擁有20到30年的特許 經(jīng)營期，負責建設、維護和運營公路基礎設施，特許經(jīng)營期后，特許經(jīng)營 者需按事先約定的條件將基礎設施移交給政府。作為回報，經(jīng)營者獲得直 接向使用者收取費用的權(quán)利，用于收冋投資和后續(xù)支出。從法律角度而 言，F(xiàn)模式下的項目以“建造特許權(quán)”的方式實施，由經(jīng)營者負責籌集 資金作為投資，聯(lián)邦政府對項目的財政支持一般不超過建設成本的20%。
受歐盟法律的限制，只有對諸如橋梁、隧道和山區(qū)公路這樣多車道的 聯(lián)邦級高速公路項目才能申請運用F模式。對基礎設施項目申請的限制 很有必要，因為根據(jù)歐盟法律，只有這些類型的項目才可以征收以距離或 時間計量的費用。
一般而言，按照F模式實施的項目需獲得聯(lián)邦政府和州的同意和協(xié) 助。相應的州政府根據(jù)管理法令負責監(jiān)督項目的實施。聯(lián)邦政府則依據(jù)管 理法令擁有指導權(quán)，并負責審批和發(fā)放公共財政補貼。收費價格的制定由 聯(lián)邦政府負責，但需事先與州達成一致意見。2005年頒布的PPP促進法 (一項旨在簡化德國PPP項目實施程序的新法案）對條款進行了修訂?，F(xiàn) 基本上可由各州負責確定通行費的征收數(shù)額，但交通部依然保留著對州決 策的控制。
在F模式下，準備可行性研究是項目實施的開始?？尚行匝芯恐行?對項0費用、預計交通流量、預期收入以及提高收費的偏差影響進行評 估，并評估以F模式實施項目的可行性、收費額及其與公共財政補貼的關(guān)系。
基于F模式的特許權(quán)可在兩種情形下授予：在“常規(guī)設計”情形下， 政府授予特許權(quán)是在項目方案獲得審批通過之后，這樣，社會資本方不再 對項目的技術(shù)設計有任何實質(zhì)性的影響；在“概念競賽”情形下，特許經(jīng) 營方可以提出替代性技術(shù)設計方案，但需承擔公眾質(zhì)詢和辦理審批程序的 部分責任，在大多數(shù)情況下，這可能成為特許經(jīng)營方的一個重大風險。
F模式下收取的通行費用于償還社會資本投資。在計算一定期限內(nèi)的 收費額時，要考慮動態(tài)建設成本的折舊、運營和維護成本，以及債務融資 成本和股本金回報。根據(jù)《德國聯(lián)邦公路社會資本融資法案》第三條第 五款，前兩項成本可按照固定價格寫人特許經(jīng)營合同。
F模式的優(yōu)點和缺點如下：
優(yōu)點：
加快聯(lián)邦高速公路建造；
減輕聯(lián)邦政府的財政負擔；
由用戶付費來償還資金。
缺點：
技術(shù)方案成本過高導致抬高通行費；
項目公司的前期籌資導致融資成本較高;
交通流量風險和收益難以估計。
德國已有兩個項目按F模式實施：一個是羅斯托克市的瓦諾隧道， 于2003年投入運營；另一個則是Luebeck市穿越Trave河的Herrentunnel 隧道。這兩個項目都進行了公開招標并授予了特許權(quán)。
三、合同和融資框架
(一）主要參與方和項9結(jié)構(gòu)
1994年，羅斯托克市議會決定基于德國特許經(jīng)營模式實施該隧道項 目。在資格預審之后進行了邀請招標。未來的特許經(jīng)營方從一開始就全程 參與了 “概念競賽”。因此，持續(xù)的優(yōu)化過程才能得以實現(xiàn)。法國布衣格 (Bouygues)公司最終成為優(yōu)先談判對象，于1996年7月簽署特許權(quán)協(xié) 議，并與Macquarie infrastructure共同出資成立了項目公司。項目公司作 為特許經(jīng)營方，負責在30年特許期內(nèi)該隧道的建造、運營和融資。合同 期滿后，將隧道移交給政府。
布衣格公司作為社會資本方的牽頭發(fā)起人，負責該項目的規(guī)劃審批、 最終設計、建造和交付a羅斯托克市提供政府補貼，并負責監(jiān)督檢查。
(二）資金來源
在完成招標和選擇優(yōu)先談判對象之后，該項目就處于停滯狀態(tài)。直到 1999年6月開始申請官方的批準，于丨999年10月獲得批準，1999年12 月完成融資。德意志銀行牽頭的銀行財團提供了總額約2. 2億歐元（約 9億美元）的貸款。此外，歐盟在歐洲交通網(wǎng)（Trans-EuTOpean-Net- work)框架下，提供了 8%的補貼以確保財務可持續(xù)性相應改善。
(三）見險分擔
就每個成功的PPP項目而言，有效識別風險并分配給最能夠控制該 風險的合作方至關(guān)重要。這是達到最佳可行效率的基本準則。由于此前德 國公路部門缺乏BOT模式經(jīng)驗，因此從項目參與各方分擔風險的角度來 看，這是首開先河的做法。
由于項目以“概念競賽”的方式招標，社會資本方不得不承擔伴隨 項目批準而可能帶來的高風險，批準過程可能給社會資本方帶來不可預見 的義務以及成本增加。
除了擁有收取通行費的權(quán)利，項目公司堅持要求政府提供擔保。在因 法律原因或不可抗力而導致收費中斷的情況下，可考慮延長特許經(jīng)營期， 彌補收費中斷的損失?；谕稑宋募慕煌髁款A測報告，規(guī)定了頭 三年通行費的最高限額。
交通流量風險及相應的虧損風險被轉(zhuǎn)移給了項目公司。這種風險分擔 應當慎重考慮，因為法律框架（1994年法案）意在政府和社會資本方共 擔風險。在遭遇不可抗力的情況下，羅斯托克市將分擔最高達1 000萬歐 元中最多50%的費用，剩余部分由項目公司承擔。不過，如果對項目公 司有合理可行的方案，如調(diào)高收費率或延長特許期，則必須預先說明。
(四）文通洗量領測
在免收通行費的假設下，不同機構(gòu)在項目實施前均假定每天通過隧道 的車輛約有4萬輛。在收取通行費的假設下，預測估計數(shù)字調(diào)低到了2. 5 萬~3萬輛。項目竣工前幾個月，即2003年4月預測的流量仍然較高。 但最后預計的交通流量再次被調(diào)低為每天約2. 2萬輛。
項目公司在1992年、1996年、1999年所做的使用分析形成了該項目 交通流量預測的基礎。項目公司曾預計隧道投人運營后第一年每天有1.2 萬輛的流量，第二年會達到每天有2萬2. 5萬輛。達到這些流量對于實 現(xiàn)社會資本方的預期收益是必要的，若無法達到這個水平，至少流量總體 上應處于不斷增加的狀態(tài)，且在一年中的高峰時期每天至少有1. 3萬個用 戶通過該隧道。羅斯托克市采信了這一分析結(jié)果，未委托其他機構(gòu)進一步 預測。但隧道剛開始運營的兒個月交通流量統(tǒng)計顯示，平均交通流量僅為 項目公司預測流量的一半。雖然隧道通車以來，交通流量呈現(xiàn)明顯增加趨 勢，但尚不能確定最終將穩(wěn)定在何種水平。圖2-5顯示了運營開始至 2005年7月按月平均的日交通流量情況。
四、項目進展
2003年10月項目啟動運營后，瓦諾隧道就因?qū)嶋H交通流量與預測交 通流量的顯著差異而出現(xiàn)數(shù)千萬虧損。一種專家觀點認為，項目在30年 特許期的基礎上核算成本收益和投融資，導致過度負債?？紤]到交通流量 大幅低于預期，若再將特許期延長20年，達到50年，將可增加項目公司 收人，避免破產(chǎn)。
上述事態(tài)的發(fā)展引起了不同立場的游說者之間關(guān)于羅斯托克市批準特 許期延長是否與德國法律一致和合法的諸多討論。項目公司堅持如下觀點：延長特許期將僅適用于與羅斯托克市的合同，與聯(lián)邦政府沒有關(guān)系。
在此期間，羅斯托克市由于公共債務水平過高，無力接管項目，因此 選擇了將特許經(jīng)營期延長為50年。這使得有關(guān)政黨和游說組織認為，延 長特許期的決定欠考慮、不成熟，羅斯托克市民發(fā)現(xiàn)他們將不得不多支付 20年的通行費。
五、經(jīng)驗教訓
德國在實施PPP方面是后來者，在F模式的具體實踐中得到了一些 經(jīng)驗教訓：
第一，政府和社會資本等主要參與方缺乏PPP經(jīng)驗，導致了項目開 發(fā)和實施過程中的錯誤決策和不當措施，成為本項目作為德國第一個F 模式下PPP項目不大成功的原因。
第二，當本項目開始時，實際上德國的PPP法律框架條件并不充分 和合理，且在某些方面受到歐盟法律約束。此后，進行了法律修訂，2005 年出臺了PPP促進法案，PPP簡化法案則預計于2007年底頒布。同時還 需注意，根據(jù)國際經(jīng)驗，明確界定的法律框架只是為成功的PPP合作提 供條件，合作雙方都必須依賴法律基礎和可靠的風險分擔。更重要的是， 各參與方應將合同關(guān)系真正視為長期合作的伙伴關(guān)系。
第三，應特別關(guān)注交通量的預測以實現(xiàn)預期收人。項目公司應盡最大 努力提供與實際相符的交通量預測，整個項目的可行性取決于可靠的 數(shù)據(jù)。
第四，其他未考慮的因素也造成了影響。羅斯托克出現(xiàn)移民潮，人U 數(shù)量大幅減少，人口流動的主要原因是高失業(yè)率。一項研究表明，羅斯托 克市的人口至2020年將減少15%。這個變化將對整個羅斯托克市的經(jīng)濟 及該項目造成巨大影響。
第五，收費調(diào)整措施的影響未知。項目公司向政府提交的新價目表于 2007年初生效。今后還計劃將大客車和重型車的通行費率最多調(diào)低40%。 此外，假日期間增加收費。雖然收費調(diào)整為增加項目利潤提供了機會，但 用戶的負擔也同時增加。收費調(diào)整措施是否能提高項目的經(jīng)濟效益尚 未知。
