《公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》解讀
2016-06-06
公平公開、誠信擇優(yōu)，構(gòu)建公路工程招標(biāo)投標(biāo)新秩序
——部公路局解讀《公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》
12月8日，交通運輸部發(fā)布了《公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（簡稱《辦法》），自2016年2月1日起施行?！掇k法》出臺有何背景？主要從哪些方面完善現(xiàn)有的公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)制度？為此交通運輸部公路局對《辦法》進(jìn)行了解讀。
一、招標(biāo)投標(biāo)工作面臨新形勢、新問題，亟待完善制度設(shè)計
公路建設(shè)行業(yè)是最早全面開放建設(shè)市場，最先實行招標(biāo)投標(biāo)制度的行業(yè)之一。1989年，原交通部首次發(fā)布了《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。自2000年1月1日起《招標(biāo)投標(biāo)法》實施以來，先后制訂頒發(fā)了一系列規(guī)范公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涵蓋了公路工程施工、勘察設(shè)計、監(jiān)理、設(shè)備材料招標(biāo)、評標(biāo)專家管理等內(nèi)容，對于維護(hù)公開、公平、公正的公路建設(shè)市場競爭秩序發(fā)揮了重要作用。
但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活工作面臨新形勢和新問題迫切需要完善相關(guān)制度，規(guī)范管理，主要體現(xiàn)在四個方面。一是國務(wù)院于2011年頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，需要結(jié)合公路行業(yè)特點對其中的條款進(jìn)行補充細(xì)化，使其更加具備可操作性。二是黨的十八大和十八屆三中全會、十八屆四中全會提出“簡政放權(quán)”、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等改革措施，對交通運輸主管部門在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中應(yīng)發(fā)揮的作用提出了全新的要求。三是交通運輸部深化公路建設(shè)管理體制改革對規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)提出了新思路，要求充分考慮“擇優(yōu)導(dǎo)向”、“加強(qiáng)信用評價結(jié)果在招標(biāo)投標(biāo)中的應(yīng)用”、“堅持信息公開”等。四是目前公路建設(shè)市場招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，也迫切需要創(chuàng)新監(jiān)管方式，創(chuàng)新制度設(shè)計，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。如招標(biāo)人通過故意提高對投標(biāo)人的資格條件要求等不合理的條件限制、排斥某些單位參與投標(biāo)；一些招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人相互串通、圍標(biāo)串標(biāo)；評標(biāo)過程中的不公平、不公正問題；領(lǐng)導(dǎo)非法干預(yù)、暗箱操作、權(quán)錢交易問題等等。
二、立法過程
正是由于這些外部環(huán)境和內(nèi)在要素的變化，亟待對有關(guān)公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)的現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善。自2012年起，交通運輸部組織力量先后開展了公路工程施工、勘察設(shè)計、監(jiān)理三個管理辦法的修訂工作，多次征求有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察、法制、規(guī)劃、發(fā)改、地方交通運輸主管部門、建設(shè)管理單位、從業(yè)企業(yè)等數(shù)十家單位意見，共收到意見數(shù)百條。根據(jù)上述意見，進(jìn)行了修改，本著精簡、實用、合法等原則，結(jié)合公路建設(shè)管理體制改革，針對公路建設(shè)行業(yè)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的新問題，堅持問題導(dǎo)向，堅持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步對《辦法》進(jìn)行了修改，并對三個管理辦法進(jìn)行統(tǒng)一整合成一個管理辦法，同時一次性清理和廢止了以前發(fā)布的已不再適用的與公路工程招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的13個規(guī)章和規(guī)范性文件，避免了規(guī)范性文件的效力長期處于不確定狀態(tài)，完善了公路建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系。
《辦法》修訂的主要內(nèi)容和創(chuàng)新點
（一）明確了各級交通運輸主管部門監(jiān)管職責(zé)，突出事中事后監(jiān)管。
按照國家深化行政審批制度改革的要求，明確了交通運輸部和省級交通運輸主管部門對于公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理職責(zé)，依法行使監(jiān)督權(quán)利，全面落實監(jiān)督義務(wù)；對招標(biāo)工作實行備案制度，要求招標(biāo)人將資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告報交通運輸主管部門備案，以利于監(jiān)管部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。按照簡政放權(quán)、有利監(jiān)管的原則，將公路工程招標(biāo)備案權(quán)限下放至省級交通運輸主管部門，具體備案的部門、備案程序由省級交通運輸主管部門負(fù)責(zé)確定。
（二）實行“五公開”制度，廣泛接受社會公眾監(jiān)督。
為進(jìn)一步提高招標(biāo)投標(biāo)信息的公開程度，確保公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動的每一步均在陽光下運行，借鑒上市公司的信息披露制度，《辦法》首次在工程建設(shè)領(lǐng)域提出對資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容、中標(biāo)候選人關(guān)鍵信息、評標(biāo)信息、投訴處理決定、不良行為信息的“五公開”要求，鼓勵招標(biāo)投標(biāo)活動的當(dāng)事人和社會公眾對其中可能存在的違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴舉報，全面接受社會監(jiān)督，從而進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家等招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的相關(guān)行為：
一是資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容要公開。公開內(nèi)容包括項目概況、對申請人或者投標(biāo)人的資格條件要求、資格審查辦法、評標(biāo)辦法、招標(biāo)人聯(lián)系方式等，避免招標(biāo)人以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)人的招標(biāo)行為；
二是中標(biāo)候選人在投標(biāo)文件中的關(guān)鍵信息要公示。除中標(biāo)候選人排序、名稱、投標(biāo)報價等常規(guī)公示信息外，中標(biāo)候選人在投標(biāo)文件中承諾的主要人員姓名、個人業(yè)績、相關(guān)證書編號，中標(biāo)候選人在投標(biāo)文件中填報的項目業(yè)績等也納入公示的范圍，增強(qiáng)投標(biāo)單位之間的互相監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范投標(biāo)人的投標(biāo)行為；
三是評標(biāo)信息要公示。在中標(biāo)候選人公示過程中，同時公示被否決投標(biāo)的投標(biāo)人名稱、否決依據(jù)和原因，實行資格預(yù)審的招標(biāo)項目，要向未通過資格預(yù)審的申請人告知其未通過資格預(yù)審的依據(jù)和原因，進(jìn)一步規(guī)范評標(biāo)專家的評標(biāo)行為；
四是交通運輸主管部門的投訴處理決定要公告。包括投訴的事由、調(diào)查結(jié)果、處理決定、處罰依據(jù)以及處罰意見等內(nèi)容，加強(qiáng)交通運輸主管部門依法行政的透明性；
五是招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的不良行為信息要公告。對于招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人以及評標(biāo)委員會成員等當(dāng)事人在公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動中出現(xiàn)的違法違規(guī)或者惡意投訴等行為，交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)依法公告處理決定并將其作為不良行為信息記入相應(yīng)當(dāng)事人的信用檔案。
（三）實行“三記錄”制度，防止非法干預(yù)招標(biāo)評標(biāo)工作。
公路工程建設(shè)項目開標(biāo)環(huán)節(jié)直接關(guān)系到投標(biāo)人的投標(biāo)文件能否被接收、參與評標(biāo)，評標(biāo)環(huán)節(jié)則直接關(guān)系到投標(biāo)人能否被推薦為中標(biāo)候選人，因此這兩個環(huán)節(jié)尤其是評標(biāo)活動成為了所有投標(biāo)人關(guān)注的焦點，也是最易受到人為因素干預(yù)、引起投標(biāo)人投訴的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交通運輸主管部門在處理投訴的過程中發(fā)現(xiàn)，由于開標(biāo)評標(biāo)具有很強(qiáng)的時效性和無法重復(fù)的特點，調(diào)查取證非常困難，行業(yè)監(jiān)管難度很大。
根據(jù)公路工程建設(shè)項目的招標(biāo)實踐來看，對評標(biāo)活動的人為干預(yù)因素有可能來自招標(biāo)人代表、評標(biāo)專家和監(jiān)管部門。因此，借鑒司法改革的經(jīng)驗，開標(biāo)評標(biāo)活動實行“三記錄”制度，并在參與評標(biāo)活動的人員之間建立相互監(jiān)督機(jī)制。
《辦法》在以下三個方面采取措施：
一是明確要求招標(biāo)人要對資格審查、開標(biāo)以及評標(biāo)全過程錄音錄像，加強(qiáng)對招標(biāo)人代表、評標(biāo)專家、評標(biāo)監(jiān)督人員的行為約束，防止參加資格審查或評標(biāo)的人員發(fā)布傾向性言論，同時使得“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”制度做到有據(jù)可循；
二是強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對評標(biāo)專家在評標(biāo)活動中的職責(zé)履行情況予以記錄，并在招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告中載明，這樣既有利于增強(qiáng)評標(biāo)專家“客觀、公正、獨立、審慎”的責(zé)任意識，又便于交通運輸主管部門及時了解評標(biāo)專家行為，對評標(biāo)專家進(jìn)行信用管理。
三是強(qiáng)調(diào)評標(biāo)委員會對參與評標(biāo)工作其他人員的間接監(jiān)督作用，如評標(biāo)監(jiān)督人員或者招標(biāo)人代表干預(yù)正常評標(biāo)活動，或者有其他不正當(dāng)言行，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告中如實記錄，以此加強(qiáng)對評標(biāo)監(jiān)督人員、招標(biāo)人代表的行為約束。
（四）優(yōu)化資格預(yù)審方法和評標(biāo)方法，增加“擇優(yōu)”的導(dǎo)向性。
公路工程建設(shè)項目實行招標(biāo)投標(biāo)制度是為了選擇最優(yōu)的參建隊伍，確保工程質(zhì)量和安全，降低公路建設(shè)成本，促進(jìn)市場公平競爭。交通運輸部在去年進(jìn)行的公路建設(shè)管理體制改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各種外部因素的影響和制約，一些省份招標(biāo)投標(biāo)程序和制度設(shè)計出現(xiàn)了偏差，未充分考慮工程特點和技術(shù)要求，簡單的以“抓鬮”方式定標(biāo)，沒有將投標(biāo)人的業(yè)務(wù)專長和建設(shè)能力作為重點考量因素，偏離了擇優(yōu)的基本價值導(dǎo)向，不利于公平競爭、良性競爭，沒有充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。
《交通運輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》也明確指出，堅持依法擇優(yōu)導(dǎo)向，遵循公平、公正、公開、誠信和擇優(yōu)原則，尊重項目建設(shè)管理法人依法選擇參建單位的自主權(quán)。
《辦法》在以下三個方面提高“擇優(yōu)”的導(dǎo)向性：
一是加強(qiáng)信用評價結(jié)果在資格審查和評標(biāo)工作中的應(yīng)用，鼓勵和支持招標(biāo)人優(yōu)先選擇信用等級高的從業(yè)企業(yè)。對于信用等級高的單位，可以給予增加參與投標(biāo)的標(biāo)段數(shù)量，減免投標(biāo)保證金,減少履約保證金、質(zhì)量保證金等優(yōu)惠措施；可以將信用評價結(jié)果作為資格審查或者評標(biāo)中履約信譽項的評分因素。
二是公路工程施工招標(biāo)評標(biāo)新增技術(shù)評分最低標(biāo)價法，對通過初步評審的投標(biāo)人的施工組織設(shè)計、項目管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)能力等因素進(jìn)行評分，按照得分由高到低排序，對排名在招標(biāo)文件規(guī)定數(shù)量以內(nèi)的投標(biāo)人的報價文件進(jìn)行評審，按照評標(biāo)價由低到高的順序推薦中標(biāo)候選人。該方法可在一定程度上解決市場上現(xiàn)存的圍標(biāo)串標(biāo)問題，并增加了綜合實力強(qiáng)、實行現(xiàn)代企業(yè)管理的投標(biāo)人中標(biāo)機(jī)率，有利于體現(xiàn)公平、公正、公開、誠信和擇優(yōu)的招標(biāo)投標(biāo)原則；同時在公路工程施工招標(biāo)中增加“技術(shù)能力”作為評標(biāo)時的評分因素，也有利于招標(biāo)人選擇到綜合實力強(qiáng)的企業(yè)。
三是明確禁止采用抽簽、搖號等博彩性方式直接確定中標(biāo)候選人。
（五）加大監(jiān)管和處罰力度，重拳打擊圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法違規(guī)行為。
近年來，投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假現(xiàn)象在我國成為各行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)過程中最令人頭痛的頑疾，不僅嚴(yán)重擾亂了正常的招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，而且侵害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，甚至損害到國家和社會公眾的切身利益。各級交通運輸主管部門曾采取種種措施打擊上述違法違規(guī)行為，但并未從根本上消除上述頑疾，部分投標(biāo)人為了滿足自己的利益需求仍不惜鋌而走險，而且相比以往更具有隱蔽性。
同時，投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)的表現(xiàn)形式也趨于多元化，包括投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)、投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)、投標(biāo)人與評標(biāo)專家串通投標(biāo)、投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通投標(biāo)等多種形式。要想從根本上杜絕圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假行為，必須要在制度設(shè)計上下猛藥。
《辦法》擬在以下四個方面采取措施：
一是通過招標(biāo)投標(biāo)程序的設(shè)置削弱招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人形成利益集團(tuán)的可能性。明確公路工程建設(shè)項目原則上采用資格后審方式進(jìn)行招標(biāo)，采用資格預(yù)審方式進(jìn)行招標(biāo)的，原則上采用合格制而不是有限數(shù)量制進(jìn)行資格審查，采用資格后審方式進(jìn)行招標(biāo)的，無論采用何種評標(biāo)方法，投標(biāo)文件必須采用雙信封形式密封，這樣規(guī)定既有效避免了投標(biāo)人與招標(biāo)人的串通投標(biāo)行為，使得招標(biāo)人無法通過采用有限數(shù)量制的資格預(yù)審圈定參與投標(biāo)的投標(biāo)人名單，又在很大程度上防止了投標(biāo)人之間的相互串通行為，使得投標(biāo)人無法確定能夠通過投標(biāo)文件第一信封“商務(wù)文件和技術(shù)文件”的名單，無法再形成圍“評標(biāo)基準(zhǔn)價”的利益團(tuán)體。
二是增加評標(biāo)環(huán)節(jié)，對圍標(biāo)串標(biāo)行為進(jìn)行重點評審。要求評標(biāo)委員會對在評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)的投標(biāo)人與投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間存在的串通投標(biāo)的情形進(jìn)行評審和認(rèn)定，切實發(fā)揮評標(biāo)專家在打擊圍標(biāo)串標(biāo)活動中的作用。
三是充分利用電子化信息和社會監(jiān)督手段遏制投標(biāo)人的弄虛作假行為。投標(biāo)人在投標(biāo)文件中填報的資質(zhì)、業(yè)績、主要人員資歷和目前在崗情況、信用等級等信息，可以通過交通運輸主管部門建立的公路建設(shè)市場信用信息管理系統(tǒng)進(jìn)行核實，如發(fā)布的相關(guān)信息存在不一致，使得投標(biāo)人的資格條件不符合招標(biāo)文件規(guī)定的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)；通過公示中標(biāo)候選人在投標(biāo)文件中的關(guān)鍵信息，充分利用社會公眾的力量進(jìn)行監(jiān)督。
四是在法律責(zé)任中增加了對投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法行為的處罰條款，除依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處罰外，省級交通運輸主管部門還可以扣減其年度信用評價分?jǐn)?shù)或者降低年度信用評價等級，提高了處罰措施的可操作性。同時，交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)對投標(biāo)人不良行為的行政處理決定進(jìn)行公告并記入其信用檔案。交通運輸主管部門將采取倍數(shù)遞增的處罰措施；對于屢教不改、執(zhí)意碰觸招標(biāo)投標(biāo)道德底線的投標(biāo)人，堅決將其清除出公路建設(shè)市場；通過對投標(biāo)人不良信息的公告，營造出“一處失信、處處受限”的市場氛圍，促使投標(biāo)人回歸到正常的競爭軌道。
（六）解決公路建設(shè)過程中違法分包、工程變更等突出問題
一是規(guī)范招標(biāo)文件中的分包條款，招標(biāo)人不得在招標(biāo)文件中設(shè)置對分包的歧視性條款，包括以分包的工作量規(guī)模作為否決投標(biāo)的條件，對投標(biāo)人符合法律法規(guī)以及招標(biāo)文件規(guī)定的分包計劃設(shè)定扣分條款，或者按照分包的工作量規(guī)模對投標(biāo)人進(jìn)行區(qū)別評分等行為；二是嚴(yán)格限制招標(biāo)條件，將公路工程施工招標(biāo)條件修改為施工圖設(shè)計批復(fù)，有利于保證招標(biāo)質(zhì)量，減少后期工程變更。考慮到資格預(yù)審階段不涉及工程量清單的編制問題，在初步設(shè)計批準(zhǔn)后，招標(biāo)人可進(jìn)行資格預(yù)審，有利于項目推進(jìn)；三是注重主要人員的選擇。針對以往項目對監(jiān)理提出過多、過高要求而履約率低的實際情況，考慮在招標(biāo)文件中僅對主要監(jiān)理人員的數(shù)量和資格條件作出要求，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中僅需填報總監(jiān)理工程師。
（七）切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)和公民的合法權(quán)益
一是《辦法》按照國家有關(guān)規(guī)定，規(guī)范了各類保證金的收取和退還程序，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。將規(guī)范各類保證金收取行為作為交通運輸主管部門的監(jiān)管內(nèi)容；除法律、行政法規(guī)的規(guī)定外，招標(biāo)人不得以任何名義增設(shè)或者變相增設(shè)保證金或者隨意更改招標(biāo)文件載明的保證金收取形式、金額以及返還時間。招標(biāo)人不得在資格預(yù)審期間收取任何形式的保證金。明確了投標(biāo)保證金的最高收取比例。
二是對招標(biāo)人以不合理條件限制、排斥投標(biāo)人的情形進(jìn)行細(xì)化，招標(biāo)人不得強(qiáng)制要求投標(biāo)人的法定代表人、企業(yè)負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人等特定人員親自購買資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件或者參與開標(biāo)活動，不得通過設(shè)置備案、登記、注冊、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等無法律、行政法規(guī)依據(jù)的不合理條件，限制投標(biāo)人進(jìn)入項目所在地進(jìn)行投標(biāo)。
三是強(qiáng)調(diào)合同風(fēng)險合理分擔(dān)制度，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中合理劃分合同雙方風(fēng)險，不得設(shè)置將應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給施工、勘察設(shè)計、監(jiān)理單位的不合理條款，確保合同雙方主體地位平等。
（八）深入推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)和進(jìn)入統(tǒng)一的公共資源交易平臺進(jìn)場交易，提高招標(biāo)投標(biāo)活動透明度。
各級交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)公路工程建設(shè)項目電子招標(biāo)投標(biāo)工作。以提高效率、降低成本、擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)活動信息公開范圍和深度，接收社會公眾監(jiān)督。
各級交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動進(jìn)入統(tǒng)一的公共資源交易平臺進(jìn)行。目前，全國具有省級交易平臺的21個?。▍^(qū)、直轄市）的高速公路建設(shè)項目已全部進(jìn)入省級資源交易平臺招標(biāo)投標(biāo)。
