交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見
2015-04-22
交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見
各盛自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團交通運輸廳（局、委）：
為深入推進交通運輸改革，全面推行現(xiàn)代工程管理，提高公路建設管理水平，現(xiàn)就深化公路建設管理體制改革提出如下意見：
一、深化改革的指導思想和基本原則
（一）指導思想。
貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照全面深化改革、全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以完善市場機制、創(chuàng)新管理模式和政府監(jiān)管方式、落實建設管理責任為重點，改革完善建設管理制度，建立與現(xiàn)代工程管理相適應的公路建設管理體系，為促進公路建設科學發(fā)展、安全發(fā)展提供制度保障。
（二）基本原則。
依法管理。完善公路建設管理相關法律法規(guī)，推進公路建設法治化，做到依法建設，依法管理，依法監(jiān)督。
責權一致。明確公路建設項目相關主體的責權，做到責權對等、責任落實。
科學高效。整合項目管理職責，減少管理層級，創(chuàng)新管理模式，推行專業(yè)化管理，提高管理效能和建設管理水平。
公開透明。健全和規(guī)范公路建設市場，加強政府監(jiān)管，規(guī)范權力運行，鏟除公路建設中滋生腐敗行為的土壤和條件。
二、完善公路建設管理四項制度
（三）落實項目法人責任制。
公路建設項目法人由項目出資人和項目建設管理法人組成。項目出資人依法履行出資人職責；項目建設管理法人是經(jīng)依法設立或認定，具有注冊法人資格的企、事業(yè)單位，負責公路項目的建設管理，承擔工程質量、安全、進度、投資控制等法定責任。
公路建設項目應實行項目法人責任制。對于目前由地方政府或交通運輸主管部門直接負責建設管理的國省干線公路、農(nóng)村公路項目，應按照政企分開、政事分開、監(jiān)管與執(zhí)行分開的原則，逐步過渡到由公路管理機構履行項目建設管理法人職責，或通過代建方式由專業(yè)化的項目管理單位負責建設。
按照項目投資性質，政府作為出資人的，應依法確定企業(yè)或事業(yè)單位作為建設管理法人；企業(yè)作為出資人的，應組建項目建設管理法人。項目建設管理法人應具備與項目建設管理相適應的管理能力，并承擔項目建設管理職能及相應的法律責任。當項目建設管理法人不具備相應的項目建設管理能力時，應委托符合項目建設管理要求的代建單位進行建設管理，并依法承擔各自相應的法律責任。項目法人在報送項目設計文件時，應將項目建設管理法人相關資料做為文件的組成內容一并上報。交通運輸主管部門在設計審批時，應對項目建設管理法人的管理能力情況進行審核。對不滿足項目建設管理要求的，應按規(guī)定要求其補充完善或委托代建。
地方交通運輸主管部門應按照交通運輸部《關于進一步加強公路項目建設單位管理的若干意見》（交公路發(fā)〔2011〕438號），結合本地區(qū)實際及具體項目情況，制定針對項目的建設管理能力要求，主要包括項目管理機構組成、職責分工、項目負責人等關鍵崗位人員的配置及資格、工程建設管理經(jīng)驗等方面內容。
交通運輸主管部門要以項目為單位對項目建設管理法人和法人代表及項目管理主要人員開展考核和信用評價，不斷完善對項目建設管理法人的監(jiān)督約束機制和責任追究機制?？己藘热莺w項目建設管理法人和主要負責人的管理行為和項目建設的質量、安全、進度、造價等控制情況。通過考核激勵和責任追究，強化項目建設管理法人的主體意識和責任意識，提高項目管理專業(yè)化水平。
（四）改革工程監(jiān)理制。
堅持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。按照項目的投資類型及建設管理模式，由項目建設管理法人自主決定工程監(jiān)理的實現(xiàn)形式。
明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項目管理中不作為獨立的第三方，監(jiān)理單位是對委托人負責的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務。
明確監(jiān)理職責和權利。監(jiān)理工作是項目建設管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項目建設管理法人要求，按照合同約定的權利和義務，依法、依合同開展監(jiān)理工作。工程施工質量和安全的第一責任人是施工單位，勘察設計質量和安全的第一責任人是勘察設計單位，監(jiān)理單位依法承擔監(jiān)理合同范圍內規(guī)定的相應責任。
調整完善監(jiān)理工作機制。監(jiān)理工作應改進方式，以質量、安全為重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，加強對隱蔽工程和關鍵部位的監(jiān)理，精簡內業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內容，落實對質量安全等問題的監(jiān)督權和否決權。
引導監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理從業(yè)人員轉型發(fā)展。引導監(jiān)理企業(yè)逐步向代建、咨詢、可行性研究、設計和監(jiān)理一體化方向發(fā)展，拓展業(yè)務范圍，根據(jù)市場需求，提供高層次、多樣化的管理咨詢服務。政府部門也可通過購買服務的方式委托監(jiān)理企業(yè)開展相關工作。深化監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)資格制度改革，提高監(jiān)理人員的實際能力、專業(yè)技術水平和職業(yè)道德水平。引導監(jiān)理市場規(guī)范有序發(fā)展，維護監(jiān)理企業(yè)的合理利潤和監(jiān)理人員的合理待遇。
（五）完善招標投標制。
堅持依法擇優(yōu)導向。遵循“公平、公正、公開、擇優(yōu)”原則，尊重項目建設管理法人依法選擇參建單位的自主權。改進資格審查和評標工作，加強信用評價結果在招投標中的應用，采取有效措施防止惡意低價搶標、圍標串標。大力推進電子招投標，完善限額以下簡易招標制度。加強對評標專家的管理，實行評標專家信用管理制度。
健全規(guī)章制度體系。加快制定公路建設項目代建、設計施工總承包招投標管理辦法及標準招標文件，加快修訂施工、設計、監(jiān)理等招投標管理辦法。對出資人自行設計和施工的項目，要進一步完善投資人招標等有關規(guī)定。
加強政府監(jiān)管。交通運輸主管部門要按照當?shù)卣挠嘘P規(guī)定，具備條件的公路建設項目招投標應進入公共資源交易市常要依法糾正招投標中的違法行為，不得干預招標人的正常招標活動。要堅持信息公開，鼓勵社會監(jiān)督，規(guī)范招投標行為。
（六）強化合同管理制。
各級交通運輸主管部門和從業(yè)單位應強化法律意識和契約意識，杜絕非法合同、口頭協(xié)議和紙外合同等不規(guī)范現(xiàn)象。不斷完善合同管理體系，研究制定《公路建設項目合同管理辦法》，健全標準合同范本體系，制定代建、設計施工總承包、公路簡明施工等標準合同范本，堅持以合同為依據(jù)規(guī)范項目建設管理工作。
加強對合同談判、簽訂、履行、變更、結算等全過程管理，進一步完善工作機制和管理制度，注重培養(yǎng)合同管理人才，提高合同管理的科學化水平。強化合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，通過履約考核、信用評價、獎勵處罰等措施，督促合同雙方履約守信。
三、創(chuàng)新項目建設管理模式
根據(jù)公路建設實際和投融資體制改革的要求，為提高項目管理專業(yè)化水平，各地可結合本地區(qū)實際情況和建設項目特點選用以下三種項目建設管理模式。同時，為進一步激發(fā)社會資本活力，鼓勵各地進一步探索政府和社會資本合作（PPP）模式等新的融資模式下的其他有效建設管理模式。
（七）自管模式。由項目建設管理法人統(tǒng)一負責項目的全部建設管理工作和監(jiān)理工作。項目建設管理法人必須具備相應的管理能力和技術能力，并配備具有相應執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，能夠完成項目管理全部工作，包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關工作，對項目質量、安全、進度、投資、環(huán)保等負總責。根據(jù)建設項目的規(guī)模和技術復雜程度，項目建設管理法人應依據(jù)自身監(jiān)管能力從具有相應資質等級的監(jiān)理單位聘請有相應資格的監(jiān)理人員負責監(jiān)理工作。
（八）改進的傳統(tǒng)模式。由項目建設管理法人通過招標等方式，選擇符合相應資質要求的監(jiān)理單位對項目實行監(jiān)理。按照監(jiān)理制度改革的新要求，在監(jiān)理合同中應明確項目建設管理法人與監(jiān)理單位的職責界面，項目建設管理法人對項目建設管理負總責，監(jiān)理單位受其委托，按照合同約定和授權依法履行相應的職責。
（九）代建模式。由出資人或項目建設管理法人通過招標等方式選擇符合項目建設管理要求的代建單位承擔項目建設管理工作。代建單位依據(jù)代建合同開展工作，履行合同規(guī)定的職權，承擔相應的責任。鼓勵代建單位統(tǒng)一負責項目建設管理工作和監(jiān)理工作。
（十）建設管理模式確定程序。項目法人在向交通運輸主管部門報送設計文件時，應明確擬采用的建設管理模式（包括相應的監(jiān)理選擇方式）并提交相關的材料。設計文件批復時要明確項目建設管理模式，以及建設管理法人、法人代表及項目主要負責人等，采用代建模式的，應明確代建單位及主要負責人等。項目建設管理模式、項目建設管理法人等變更時，應報原審批設計文件的交通運輸主管部門備案。
四、逐步推行設計施工總承包方式
（十一）各級交通運輸主管部門應鼓勵項目建設管理法人根據(jù)項目特點，科學選擇工程承發(fā)包方式，逐步推行設計施工總承包。設計施工總承包單位應按有關規(guī)定通過招標等方式確定，由其負責施工圖勘察設計、工程施工和缺陷責任期修復等工作。要通過合同明確項目建設管理法人與總承包單位的職責分工和風險劃分。設計施工總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者對機電、房建、綠化工程等實行專業(yè)總承包。實行設計施工總承包方式，要深化初步設計及概算工作，加強設計審查及設計變更管理，確保質量安全標準不降低，工程耐久性符合要求。探索推行設計、施工和固定年限養(yǎng)護相結合的總承包方式。
五、建立健全統(tǒng)一開放的公路建設市場體系
（十二）完善公路建設市場信用體系。
加強信用信息的基礎性建設工作。完善全國統(tǒng)一的從業(yè)單位和從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫，利用信息化手段，實現(xiàn)信息共享，做到市場主體信用信息公開、透明、有效。規(guī)范信用信息的應用管理，完善守信激勵和失信懲戒的相關制度。
要拓展對市場主體的評價工作。做好對勘察設計、施工、監(jiān)理、試驗檢測等單位的信用評價工作，試行對項目建設管理法人、代建單位的信用評價，并將各市場主體的信用情況與招投標、資質審查等工作掛鉤。
建立主要從業(yè)人員信用評價體系。對項目建設管理法人、代建單位、勘察設計、施工、監(jiān)理及試驗檢測等各參建單位的項目負責人、技術負責人、安全生產(chǎn)負責人及其他關鍵崗位負責人等主要從業(yè)人員，建立個人執(zhí)業(yè)信息登記和公開制度，開展個人信用評價，將評價結果計入個人信用信息檔案，并與招投標等工作掛鉤。大力整治從業(yè)人員非法掛靠、虛報資格（質）、履約不到位等問題，以凈化市場環(huán)境。
（十三）加強代建市場的培育。各級交通運輸主管部門要建立健全代建項目管理的規(guī)章制度，推進項目管理專業(yè)化。要通過政策引導和有效管理，促進代建市場規(guī)范有序發(fā)展。
（十四）加強從業(yè)人員管理工作。交通運輸主管部門、項目法人及有關從業(yè)單位應充分考慮不同層次、不同崗位從業(yè)人員的差別化需求，加強各類培訓和經(jīng)驗交流。公路建設項目各參建單位對一線操作人員要積極創(chuàng)造學習條件，定期舉辦技術交流培訓，促使操作人員熟練掌握工作技能，不斷提高文化和職業(yè)素質。
（十五）完善工程保險制度。根據(jù)項目規(guī)模、技術復雜程度、企業(yè)業(yè)績、管理水平等，逐步實行差別化保險費率和浮動費率。通過市場風險管理機制，促使企業(yè)增強品牌意識、誠信意識和法律意識，規(guī)范市場行為。
六、強化政府監(jiān)管
（十六）強化事中事后監(jiān)管。各級交通運輸主管部門要按照行政管理體制改革要求，逐步精簡事前審批事項，減少市場準入限制，加強對項目的事中事后監(jiān)管，特別是對項目出資人資金到位情況、招標投標、設計審查、工程變更、工程驗收等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，重點整治招投標中的非法干預、暗箱操作、圍標串標行為，以及試驗數(shù)據(jù)和變更設計造假、層層轉包和非法分包、虛報工程量、多計工程款等違法違規(guī)行為，加強對工人工資支付情況的監(jiān)管。實行項目建設管理法人及其他參建單位責任登記制度，細化、分解相關單位及人員的責任。建立工程質量終身責任追究制度和工程造價監(jiān)督管理制度，完善設計變更管理制度、工程項目信息公開制度和材料設備陽光采購制度。對存在違法違規(guī)行為的參建單位和個人要依法嚴懲，列入“黑名單”，給予限期不準參加招標投標、吊銷資質證書、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等相應處罰。
（十七）創(chuàng)新監(jiān)管方式。要研究制定針對新的項目管理模式和新的融資方式的建設項目的監(jiān)管模式、重點和措施，對社會資本投資的項目，要制定相應的監(jiān)管方案，明確監(jiān)管單位、人員、職責和監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的針對性。要認真審核特許經(jīng)營協(xié)議中關于質量、安全、工期、環(huán)保、檢測頻率等內容條款，明確項目建設管理法人的相關責任、義務和權利。嚴格審查技術標準、建設規(guī)模和重大技術方案，重點加強對建設程序執(zhí)行、建設資金使用、質量安全等措施的監(jiān)管。必要時政府可通過招標等方式選擇第三方專業(yè)機構，提供技術審查咨詢、試驗檢測等相關技術服務，豐富監(jiān)管手段，有效發(fā)揮監(jiān)管作用。
七、有關要求
（十八）提高思想認識，加強組織領導。省級交通運輸主管部門要高度重視公路建設管理體制改革工作，按照部公路建設管理體制改革的總體部署，因地制宜地制定本地區(qū)改革實施方案，明確責任、精心組織、狠抓落實，推進公路建設管理體制改革不斷深化。
（十九）積極開展試點，穩(wěn)步推進改革。省級交通運輸主管部門要結合本地區(qū)實際情況組織開展自管模式、代建模式、監(jiān)理改革和設計施工總承包等試點工作，改革試點方案報部備案。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，既要積極推進改革，又要穩(wěn)妥可靠，既要做好改革的頂層設計和總體規(guī)劃，又要因地制宜提出具有可操作性的解決方案。要跟蹤試點進展情況，及時研究解決試點中發(fā)現(xiàn)的問題，總結經(jīng)驗，完善制度，加以推廣。
（二十）完善法規(guī)體系，實現(xiàn)依法建設。根據(jù)公路建設管理體制改革的總體要求，結合試點情況，及時修訂有關法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，完善管理制度，細化配套措施，健全法規(guī)體系，不斷提升公路建設管理水平，實現(xiàn)公路建設管理的法制化。
交通運輸部
２０１５年４月１３日
抄送：各有關單位，部規(guī)劃研究院、政策研究室、法制司、綜合規(guī)劃司、安全與質量監(jiān)督管理司。交通運輸部辦公廳２０１５年４月１４日印發(fā)
