高速長(zhǎng)期收費(fèi)規(guī)定或年內(nèi)實(shí)施統(tǒng)借統(tǒng)還模式恐難改變
2015-08-21
8月20日，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱《修訂稿》）正式結(jié)束征求意見(jiàn)。政府收費(fèi)高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，不規(guī)定固定收費(fèi)期限，專家預(yù)測(cè)，今年年內(nèi)可能就會(huì)實(shí)施。
7月21日，交通運(yùn)輸部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)公布《修訂稿》，向社會(huì)進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。相較于2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），本次修訂主要將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”；二是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級(jí)交通主管部門修改為“盛自治區(qū)、直轄市人民政府”；三是將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費(fèi)公路中的高速公路”。
現(xiàn)行的《條例》中規(guī)定，政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過(guò)20年，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年。
在《修訂稿》中，不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則確定收費(fèi)公路的償債期限。并且在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金還實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
如此一來(lái)意味著，高速公路收費(fèi)將無(wú)限延期了。此前公眾多有質(zhì)疑，長(zhǎng)期收費(fèi)是否合理，擔(dān)心高速公路會(huì)變成“永久提款機(jī)”。
官方對(duì)此解釋為合理。在7月21日的發(fā)布會(huì)上，交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東介紹，《修訂稿》確立了“收費(fèi)”與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”。交通部公路局副局長(zhǎng)王太也稱，通過(guò)對(duì)高速公路的功能、特點(diǎn)和資金保障進(jìn)行的充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按照“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)是合理的。
去年，《預(yù)算法》修訂生效后，地方當(dāng)局除了刊行債券，不得以任何其他形式舉債。因此，政府債券的“借、用、還”全部納入預(yù)算管理?，F(xiàn)行《條例》規(guī)定的由地方政府交通部門利用貸款或者有償集資建設(shè)收費(fèi)公路的籌融資模式為此需要進(jìn)行調(diào)整，舉債和償債主體將從交通部門變更為地方政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項(xiàng)債券，政府管理的收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)收入必須全部納入政府預(yù)算管理。
然而《公路法》第59條對(duì)當(dāng)局收費(fèi)公路的界定，僅限于當(dāng)局使用貸款或集資修建的公路，不包括通過(guò)刊行當(dāng)局債券修建的公路。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)熊偉在接受財(cái)新網(wǎng)采訪時(shí)，就指出，收費(fèi)公路想把地方當(dāng)局刊行債券作為前提的，需要先修改《公路法》。
同樣，《公路法》第60條還規(guī)定，收費(fèi)公路的收費(fèi)刻日，按照收費(fèi)了償貸款、集資款的原則確定。熊偉認(rèn)為，這里所謂的貸款，應(yīng)該是指建設(shè)特定收費(fèi)公路的貸款，而不是指一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)所有收費(fèi)公路建設(shè)的貸款。到期之前，如果貸款已經(jīng)還清，則不能繼續(xù)收費(fèi)。到期之后，即便貸款沒(méi)有還清，也不能再收費(fèi)。
《新京報(bào)》一篇評(píng)論也認(rèn)為，如果未來(lái)占主導(dǎo)地位的是“統(tǒng)借統(tǒng)還”的“政府債務(wù)性公路”模式，明顯換湯不換藥，今后，“政府債務(wù)性公路”模式中不應(yīng)該再出現(xiàn)“統(tǒng)還”字樣，應(yīng)該是，每條公路還完債務(wù)后應(yīng)立即停止收費(fèi)，而不是替其他公路還債。
對(duì)此，不同專家有不同看法。《人民日?qǐng)?bào)》援引交通部管理干部學(xué)院教授張柱庭的觀點(diǎn)認(rèn)為，《公路法》規(guī)定，收費(fèi)期限按收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”；43號(hào)文也提出，地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)?！?br />
根據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國(guó)將建成約13.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)。北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)此前就曾撰文呼吁不能再繼續(xù)高速公路建設(shè)大躍進(jìn)。他在接受界面新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)稱，這是一個(gè)規(guī)劃的問(wèn)題，根本原因還是一直把高速公路當(dāng)作政績(jī)。
此外，趙堅(jiān)還稱，對(duì)于“統(tǒng)借統(tǒng)還”是否與《公路法》有違背，“《公路法》說(shuō)得不是很清楚，也不是能說(shuō)完全違背，現(xiàn)在政府債務(wù)規(guī)模這么大，所以不統(tǒng)借統(tǒng)還由誰(shuí)來(lái)還？沒(méi)有其他選擇?！彼硎荆P(guān)鍵是誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)負(fù)這個(gè)債務(wù)，這個(gè)沒(méi)有解決的話，那就只能按照這個(gè)辦法。
根據(jù)交通部公布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3916億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元，比2013年的661億元擴(kuò)大910.1億元。自2011年至今，收費(fèi)公路的負(fù)債額度持續(xù)增加。
“《公路法》已經(jīng)跟不上形勢(shì)的變化了，咱們國(guó)家的情況都是先做再改?！壁w堅(jiān)說(shuō)，導(dǎo)致收費(fèi)公路負(fù)債高的原因之一是融資的模式上，現(xiàn)在只有建高速公路才能夠借到款，因?yàn)槟阗J款的話，才可以收費(fèi)，所以銀行可以貸款；但是現(xiàn)在要是二三級(jí)公路的話，不許收費(fèi)銀行就不會(huì)貸款，收費(fèi)還貸規(guī)則就決定了新建的太多都是高速公路。
趙堅(jiān)還稱，今年年內(nèi)修訂版的《條例》就會(huì)實(shí)施。他說(shuō)：“我覺(jué)得過(guò)去的大部分都是統(tǒng)借統(tǒng)還這種方式，至于以后是不是采取這種方式，這個(gè)可以討論，但是債務(wù)規(guī)模這么大的話，如果以后不統(tǒng)借統(tǒng)還，公路可能沒(méi)法建了?！?br />
