高速公路要讓尋常百姓跑得起
2015-08-11
《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）修訂稿自向公眾征求意見以來，引起了廣泛的討論。讀過《條例》修訂稿，總體感覺是比較客觀和比較務(wù)實的，然而有些提法或者規(guī)定仍需探討。
首先應(yīng)該明確，在高速公路與普通公路之間，誰才是“主體公路”？這次修訂出現(xiàn)了一個新的概念，普通公路是公路主體，高速公路是公路補充。如果看全國公路總里程，一個占97%，一個占3%，當(dāng)然占全國公路總里程97%的普通公路是主體，而高速公路成了補充公路。但這樣的判斷和定性，與人們出行的實際，特別是與現(xiàn)在高速公路在人們生活中的作用是相悖的。去年底統(tǒng)計，在國道上的日交通量是15157輛，而在高速公路上的日交通量是23551輛，是普通公路的1.6倍，通行效率更是不可比擬的。高速公路已經(jīng)把省與省，市與市，縣與縣聯(lián)系起來了。在現(xiàn)代社會生活中，在經(jīng)濟社會發(fā)展中，高速公路發(fā)揮著極其重要的作用，并成為老百姓出行的首眩如果把高速公路確定為公路補充，認為是少數(shù)人在使用或者是特定群體在使用，與實際不符。這樣的提法或認識，勢必影響到公路公共政策的制定和走向。
其次，是關(guān)于收費期限的規(guī)定。有媒體稱，這次修訂將取消公路收費的期限。這可能給社會公眾帶來比較大的誤解。其實，《條例》修訂稿并沒有取消收費期限，只不過采取了不同的做法。過去是相對固定的收費期限，今后是相對靈活的收費期限。這絕不是取消了收費期限，更不是公路將無限期收費。但是，如果以何時償還了貸款和回報來靈活確定收費期限，那么政府授予企業(yè)的特許經(jīng)營期限是不是也變成一種靈活的期限？可是原則上講，政府必須規(guī)定明確的經(jīng)營期限，因為在明確的經(jīng)營期限內(nèi)，才可以明確政府和企業(yè)雙方的權(quán)利義務(wù)。解決靈活的收費期限和固定的經(jīng)營期限的矛盾，可以把確定靈活的收費期限，改為在特許經(jīng)營合同中在規(guī)定的經(jīng)營期內(nèi)雙方約定具有彈性的和留有余地的收費期限條款。
第三，是關(guān)于公路資產(chǎn)問題。這次修訂規(guī)定了收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓，也不能上市。這是一個大的政策轉(zhuǎn)變，不僅給公路資產(chǎn)安全披上保護衣，更重要的是維護了社會公眾的公共利益。因為它切實減輕了社會公眾的經(jīng)濟負擔(dān)，社會公眾只要支付通行費償還高速公路建設(shè)的貸款就可以了，而不需要支付承擔(dān)資產(chǎn)上市后的股市股息的費用。但資產(chǎn)不能上市還是留了尾巴，公路收費權(quán)仍可以轉(zhuǎn)讓、抵押和質(zhì)押。從某種意義講，公路收費權(quán)，代表著公路的全部收益。在市場條件下，如果拿到和控制一個項目的全部收益，而且又是搛錢的項目，當(dāng)然誰都愿意做，也很容易拿到貸款。問題是，這樣的項目為什么要繞個彎子，委托第三方去拿著收費權(quán)到銀行做抵押（或質(zhì)押）貸款，然后去建設(shè)、經(jīng)營，社會公眾再償債和付上合理回報呢？與其如此，不如政府直接舉債，委托給企業(yè)干，即省了支付合理回報，又省了相對高的銀行利息，還降低了公路權(quán)益流向市場的風(fēng)險。
第四，是關(guān)于特許經(jīng)營問題。特許經(jīng)營制度是針對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)而制定的。公共產(chǎn)品本來由政府生產(chǎn)提供，現(xiàn)在改由企業(yè)生產(chǎn)提供。本來政府自己的事，現(xiàn)在委托給企業(yè)去辦，總需要審核和一些條件，所以有了特許經(jīng)營制度。這里說的企業(yè)包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、也包括外資企業(yè)。但從《條例》修改稿看，似乎只是經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度，而其它類型的公路不實行特許經(jīng)營制度。這從法理上很難講通，也難以服眾。原則上講，不管什么類型的公路，只要不是政府自己在經(jīng)營、自己在管理，都需要政府與這家企業(yè)簽訂特許經(jīng)營合同，不管這家企業(yè)是國企、是民企、還是國外企業(yè)，因為都需要也必須明確雙方在公路經(jīng)營中的權(quán)利和義務(wù)。即使是國企，也是政府把經(jīng)營權(quán)交給這家國企而不是另外一家國企，同樣需要簽定特許經(jīng)營合同，雙方按照權(quán)利義務(wù)約定，向社會公眾提供相關(guān)公共服務(wù)。
第五，關(guān)于差異出行。“用路者付費、差別化負擔(dān)”，是否可以理解為“有錢”的“特定群體”跑高速公路，“沒錢”的“尋常百姓”跑普通公路，因為普通公路是不收費的。其實不然，表面上普通公路不收通行費，其建設(shè)和維護都由政府公共財政負擔(dān)。但公共財政的錢，還是向社會公眾通過收取車輛購置稅和燃油稅等籌集的，只不過收的時候是叫“稅”沒叫“費”。既然強調(diào)公路的公益性、強調(diào)公共服務(wù)的均等化，就不能因為“差異化出行”把尋常百姓從高速路上差異掉。如何讓收入較低的尋常百姓也能跑得起高速公路，應(yīng)當(dāng)是《條例》修改稿需要下氣力解決的政策問題。
高速公路已經(jīng)成為當(dāng)今社會人們出行的主要選擇。路權(quán)是公有的、土地是公有的、改革開放的成果是共享的，要做到“沒錢”的尋常百姓一樣可以跑高速公路，辦法只有適當(dāng)降低收費標(biāo)準(zhǔn)，這一方面靠適當(dāng)延長收費期限，也就是今后實行的比較靈活的收費期限；另一方面也要靠公共財政對收費標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補貼。
（作者為公共服務(wù)學(xué)者，《公權(quán)市撤一書作者）
(原標(biāo)題：高速公路要讓尋常百姓跑得起)
本文來源：人民網(wǎng)
