公路收費(fèi)延期你同意嗎
2015-07-22
7月13日，工人在甘肅蘭州至永靖沿黃一級(jí)公路上施工。該公路是甘肅甘南藏族自治州、臨夏回族自治州與青海盛甘肅河西走廊及新疆維吾爾自治區(qū)之間交通往來(lái)的重要通道，預(yù)計(jì)2015年10月底建成通車(chē)。新華社發(fā)（史有東攝）
“《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿重點(diǎn)從八個(gè)方面作了修訂?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東在21日舉行的收費(fèi)公路管理?xiàng)l例專(zhuān)題發(fā)布會(huì)上透露。其中，收費(fèi)期限問(wèn)題備受關(guān)注?！稐l例》修訂稿中沒(méi)有規(guī)定具體的收費(fèi)期限，而是明確“按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限”。
收費(fèi)期限是一個(gè)敏感問(wèn)題。在很多專(zhuān)家看來(lái)，《條例》的修訂旨在破解公路建設(shè)的債務(wù)難題，是中國(guó)公路持續(xù)發(fā)展的必需。但是，這是否意味著公路收費(fèi)就沒(méi)有盡頭？延期收費(fèi)是否合法？延期的同時(shí)能否降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)？
公路收費(fèi)是否無(wú)窮期
根據(jù)現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條，收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，由盛自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標(biāo)準(zhǔn)審查批準(zhǔn)：政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年；國(guó)家確定的中西部盛自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年；國(guó)家確定的中西部盛自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。
而在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿中，相關(guān)表述發(fā)生了改變——“一是政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，高速公路以外的政府收費(fèi)公路，維持現(xiàn)行《條例》最長(zhǎng)不超過(guò)15年、中西部最長(zhǎng)不超過(guò)20年的規(guī)定。二是特許經(jīng)營(yíng)公路的經(jīng)營(yíng)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定。其中，高速公路的經(jīng)營(yíng)期限一般不得超過(guò)30年，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路，可以約定超過(guò)30年的特許經(jīng)營(yíng)期限?！蔽簴|說(shuō)。
此外，按照《條例》修訂稿，政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)，以解決高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的問(wèn)題，保證高速公路正常通行。對(duì)一級(jí)收費(fèi)公路改建為高速公路或者為提高高速公路通行能力增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營(yíng)期限。除高速公路以外，其他所有政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營(yíng)公路在償債期、經(jīng)營(yíng)期滿后必須停止收費(fèi)，其剩余政府性債務(wù)經(jīng)審計(jì)后全部納入預(yù)算管理。
按修訂內(nèi)容，高速公路以后是否將長(zhǎng)期收費(fèi)？對(duì)此，交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太回應(yīng)說(shuō)：“我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，這是我們國(guó)家的基本國(guó)情，專(zhuān)項(xiàng)稅收和一般公共財(cái)政預(yù)算無(wú)力承擔(dān)所有公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求，這是實(shí)際情況。借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和政策的趨勢(shì)，我們認(rèn)為，堅(jiān)持和依靠收費(fèi)公路政策，仍然是公路交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇?！?br />
“收費(fèi)”與“收稅”的選擇題
在21日的發(fā)布會(huì)上，國(guó)家行政學(xué)院教授王偉以日本公路發(fā)展為例進(jìn)行了分析——“2009年，當(dāng)時(shí)日本民主黨執(zhí)政，為贏得民眾支持，民主黨試圖推行日本高速公路免費(fèi)，于是向社會(huì)征求意見(jiàn)。但是，民意調(diào)查中反對(duì)高速公路免費(fèi)的人占比高達(dá)68.1%，支持高速公路免費(fèi)的只有26.1%。為什么？因?yàn)楹芏嗳丝吹?，免費(fèi)其實(shí)會(huì)帶來(lái)另一種不公平。”
倘若在中國(guó)進(jìn)行類(lèi)似的調(diào)查，也許結(jié)果會(huì)大不一樣。
在我國(guó)，對(duì)于收費(fèi)公路，很多人心存疑問(wèn)——公路作為一種公共服務(wù)品，理應(yīng)由公共財(cái)政買(mǎi)單。從車(chē)主的角度來(lái)看，買(mǎi)車(chē)的時(shí)候交了車(chē)購(gòu)稅，加油的時(shí)候交了燃油稅，為什么用路的時(shí)候還要再交通行費(fèi)？而從國(guó)外看，美國(guó)的收費(fèi)公路就很少，為什么中國(guó)就做不到？
當(dāng)記者問(wèn)及中國(guó)公路為何要堅(jiān)持收費(fèi)時(shí)，王偉回應(yīng)說(shuō)，我們國(guó)家公路發(fā)展的稅，一是車(chē)購(gòu)稅，主要用于公路建設(shè)；二是成品油消費(fèi)稅，主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)，“由稅務(wù)部門(mén)來(lái)征收的成品油消費(fèi)稅并不是全部都用于普通公路養(yǎng)護(hù)的，這個(gè)稅收中間很大一部分是分給了航道養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展，甚至還要分給農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁民漁船柴油作為補(bǔ)助。所以，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資的回收等就需要通過(guò)車(chē)輛通行費(fèi)予以保證”。
“世界上任何國(guó)家都沒(méi)有真正意義的免費(fèi)公路，雖然公路是公共產(chǎn)品，但是它的資金來(lái)源不是稅收就是收費(fèi)?！痹谕鮽タ磥?lái)，收稅和收費(fèi)之間是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。世界銀行曾經(jīng)估算，如果中國(guó)公路的全部資金都不靠收費(fèi)，而由收稅來(lái)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，2006年的燃油稅要征收30%，如果連建設(shè)和債務(wù)償還都要靠稅收解決，油價(jià)要增加3倍以上，這個(gè)數(shù)字是驚人的。
為了解決稅收不足的問(wèn)題，有的發(fā)達(dá)國(guó)家已在向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型。以德國(guó)為例，2003年高速公路開(kāi)始對(duì)12噸以上的貨車(chē)征收通行費(fèi)，到了2012年，征收范圍從高速公路擴(kuò)大到了四車(chē)道的普通聯(lián)邦公路，而且明年德國(guó)又將開(kāi)始對(duì)小客車(chē)征收高速公路通行費(fèi),王偉介紹說(shuō)。
延期后，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能否降下來(lái)
目前全國(guó)高速公路的收費(fèi)平均大約是0.47元一公里，江蘇約0.45元一公里?！斑@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)老百姓來(lái)講還是偏高。但與此同時(shí)，我們必須看到，高速公路‘全免費(fèi)’是不現(xiàn)實(shí)的?！痹?014年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、江蘇省交通運(yùn)輸廳廳長(zhǎng)游慶仲曾提交了按法定程序完成收費(fèi)公路管理?xiàng)l例修訂的提案。他認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)家應(yīng)明確“高速公路低標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期化的收費(fèi)政策”。
按照交通運(yùn)輸部公布的全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)——2014年，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3916億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元，比2013年的661億元擴(kuò)大910.1億元。
“公路全免費(fèi)在當(dāng)前并不現(xiàn)實(shí)?！庇螒c仲說(shuō)，這就意味著要將高速公路納入基本公共服務(wù)，但要看到，現(xiàn)在以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，國(guó)家都沒(méi)有足夠的公共財(cái)力去承擔(dān)，事實(shí)上也沒(méi)有必要將高速公路列入基本公共服務(wù)范圍。如果公共財(cái)力相對(duì)充裕，也應(yīng)當(dāng)首先用于提升普通公路網(wǎng)的通行能力，這將更加具有普遍服務(wù)的意義。
無(wú)論對(duì)使用者還是物流成本而言，收費(fèi)價(jià)格才是關(guān)鍵。在游慶仲看來(lái)，在明確高速公路的定位屬性和長(zhǎng)期收費(fèi)政策的前提下，國(guó)家可以限定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上限并且根據(jù)實(shí)際幾年一調(diào)整，整體上逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這才是社會(huì)所期待的。“建議采取國(guó)家放寬年限限制而嚴(yán)格限定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府按照政府還貸或特許經(jīng)營(yíng)等法律法規(guī)確定項(xiàng)目收費(fèi)限期?！庇螒c仲說(shuō)。
當(dāng)前，如何兼顧百姓需求與公路持續(xù)發(fā)展，如何考量現(xiàn)實(shí)難度和長(zhǎng)遠(yuǎn)利好，如何跳出部門(mén)和地方利益實(shí)現(xiàn)百姓利益的最大化，都需要以更大的勇氣和智慧推進(jìn)改革。唯此，才能凝聚共識(shí)，實(shí)現(xiàn)突破。
（本報(bào)北京7月21日電本報(bào)記者馮蕾）
