本刊記者/賀斌拿到高鐵定價(jià)權(quán)3年后，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“國(guó)鐵集團(tuán)”）終于有了新的動(dòng)作。

　　11月1日起，國(guó)鐵集團(tuán)下屬的上海局、南昌局、成都局、蘭州局、太原局、廣州局、南寧局集團(tuán)公司等，紛紛發(fā)布了所屬高鐵動(dòng)車(chē)組列車(chē)執(zhí)行票價(jià)優(yōu)化調(diào)整的公告。

　　綜合各鐵路局集團(tuán)公司公告，此次調(diào)價(jià)從12月1日起開(kāi)始執(zhí)行，涉及多條線路，總體上票價(jià)均有升有降。例如，上海局11月1日通過(guò)官方微博發(fā)布信息，稱將對(duì)東南沿海鐵路部分動(dòng)車(chē)組列車(chē)執(zhí)行票價(jià)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。“依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和客流規(guī)律，以公布票價(jià)為最高限價(jià)，分季節(jié)、分時(shí)段、分席別、分區(qū)段在限價(jià)內(nèi)實(shí)行多檔次票價(jià)，總體有升有降，涉及400多趟列車(chē)，最大折扣幅度5.5折。”

　　《中國(guó)新聞周刊》就這次“不約而同”的調(diào)價(jià)詢問(wèn)國(guó)鐵集團(tuán)，得到的答復(fù)是：“此次調(diào)價(jià)是各鐵路局集團(tuán)的自主行為。”

　　“這次調(diào)價(jià)主要是局管內(nèi)的短途城際高鐵，也就是始發(fā)站和到達(dá)站都是同一個(gè)局的高鐵線路，暫不涉及跨局線路。”北京交通大學(xué)中國(guó)交通運(yùn)輸價(jià)格研究中心主任李文興向《中國(guó)新聞周刊》分析，設(shè)定最高限價(jià)為公布票價(jià)，也就是2016年后制定的天花板價(jià)格，500公里以下參考高速公路運(yùn)價(jià)，500公里以上參考民航價(jià)格，“這已經(jīng)是市場(chǎng)化的價(jià)格”。

　　李文興透露，2016年國(guó)家發(fā)改委已將高鐵動(dòng)車(chē)定價(jià)權(quán)交給當(dāng)時(shí)的中國(guó)鐵路總公司，這次定價(jià)主要是鐵路內(nèi)部的決策，目前各鐵路局自主調(diào)價(jià)只是先行試點(diǎn)，明年1月1日將在全國(guó)18個(gè)鐵路局鋪開(kāi)。對(duì)于試點(diǎn)僅一個(gè)月何以見(jiàn)成效的疑問(wèn)，李文興表示，“此次以下調(diào)為主，問(wèn)題不大。”

　　但這一消息并未得到官方的證實(shí)，國(guó)鐵集團(tuán)新聞中心的一位工作人員表示，對(duì)上述內(nèi)容并不知情。

　　從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)

　　就在各鐵路局宣布調(diào)價(jià)之時(shí)，11月4日，國(guó)家發(fā)改委就《中央定價(jià)目錄》的修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)，根據(jù)目錄，中央管理企業(yè)全資及控股鐵路普通旅客列車(chē)硬座、硬臥票價(jià)率由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)定價(jià)，但“動(dòng)車(chē)組列車(chē)、社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線除外”。

　　實(shí)際上，早在2016年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車(chē)組旅客票價(jià)政策的通知》中，對(duì)在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開(kāi)行的設(shè)計(jì)時(shí)速200公里以上的高鐵動(dòng)車(chē)組列車(chē)一、二等座旅客票價(jià)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)依據(jù)價(jià)格法律法規(guī)自主制定；商務(wù)座、特等座、動(dòng)臥等票價(jià)，以及社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線旅客票價(jià)繼續(xù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況等因素自主制定。

　　此次目錄中去掉了“時(shí)速200公里”的限定，將自主定價(jià)的范圍擴(kuò)大到動(dòng)車(chē)組列車(chē)，這就不僅僅是“D”字頭和“G”字頭的動(dòng)車(chē)組，在普通線路上行駛的時(shí)速160~180公里的動(dòng)車(chē)組，也或?qū)趦?nèi)。

　　事實(shí)上，自2015年起，中國(guó)鐵路總公司就組織對(duì)時(shí)速160公里動(dòng)力集中電動(dòng)車(chē)組進(jìn)行技術(shù)研究，2018年11月，“時(shí)速160公里動(dòng)力集中電動(dòng)車(chē)組”研制成功，完成了鐵路總公司的設(shè)計(jì)定型和國(guó)家鐵路局行政許可工作。按照國(guó)鐵集團(tuán)對(duì)其定位，這一款新的復(fù)興號(hào)動(dòng)車(chē)組可實(shí)現(xiàn)既有線普速旅客列車(chē)技術(shù)升級(jí)，換句話說(shuō)，將逐步替代現(xiàn)有的普速旅客列車(chē)。

　　此次目錄的調(diào)整，究竟是發(fā)改委為未來(lái)普速列車(chē)自主定價(jià)留了個(gè)“后門(mén)”，還是國(guó)鐵集團(tuán)為未來(lái)全面接管鐵路自主定價(jià)權(quán)出了招“先手”，尚未可知。

　　無(wú)論哪種情況，政府對(duì)高鐵定價(jià)權(quán)顯然作出了巨大讓步，作為價(jià)格改革的重要一環(huán)，實(shí)現(xiàn)這一步并不容易。2013年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》， 提出“按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，分步理順價(jià)格水平，并建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，要求發(fā)改委負(fù)責(zé)，將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性。

　　2014年2月15日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，實(shí)行上限管理。但對(duì)于鐵路客運(yùn)定價(jià)，并沒(méi)有進(jìn)一步的改革舉措，直到兩年后，高鐵動(dòng)車(chē)組的定價(jià)權(quán)才交到企業(yè)手中。

　　“目前，中國(guó)的鐵路定價(jià)有三種模式，政府定價(jià)，政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)。”李文興進(jìn)一步解釋道，目前，普速列車(chē)的硬座、硬臥依然采取政府定價(jià)模式，由發(fā)改委行使定價(jià)權(quán)；而鐵路貨運(yùn)則采取政府指導(dǎo)價(jià)，由政府和企業(yè)商定一個(gè)價(jià)格，允許在這一價(jià)格基礎(chǔ)上浮15％，下調(diào)不限，“這是非常寬松的政策了。至于高鐵，已經(jīng)是市場(chǎng)價(jià)了，定價(jià)權(quán)直接交給了鐵總。”

　　然而，拿到高鐵定價(jià)權(quán)后，當(dāng)時(shí)作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)的中國(guó)鐵路總公司并沒(méi)有立刻對(duì)票價(jià)作出調(diào)整，在2016年3月的全國(guó)兩會(huì)上，當(dāng)時(shí)的中國(guó)鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖向媒體回應(yīng)稱，有了高鐵定價(jià)權(quán)以后，鐵路總公司一定會(huì)對(duì)高鐵定價(jià)更加有嚴(yán)格的管理，來(lái)管好高鐵價(jià)格。

　　“有了定價(jià)權(quán)并不意味著現(xiàn)在就要調(diào)整，特別是大規(guī)模調(diào)整高鐵定價(jià)的安排，還沒(méi)有時(shí)間表。”盛光祖坦承，票價(jià)管理應(yīng)該要綜合考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于票價(jià)的需要、市場(chǎng)對(duì)票價(jià)的承受能力等因素，“鐵路運(yùn)輸企業(yè)有了定價(jià)權(quán)，實(shí)際上是一把雙刃劍，用好了可以讓我們更好地為旅客服務(wù)，用不好就可能丟掉了市場(chǎng)。所以我們對(duì)票價(jià)管理會(huì)非常嚴(yán)格，絕不會(huì)擅自亂漲價(jià)。”

　　跨區(qū)域難題待解

　　但從之后的情況來(lái)看，中國(guó)鐵路總公司似乎過(guò)于謹(jǐn)慎。拿到高鐵票價(jià)定價(jià)權(quán)以來(lái)，除新建客運(yùn)專線實(shí)行了新的運(yùn)價(jià)外，中國(guó)鐵路總公司還對(duì)已經(jīng)開(kāi)通的海南環(huán)島高速鐵路及東南沿海高速鐵路動(dòng)車(chē)組列車(chē)票價(jià)進(jìn)行了調(diào)整，但總體票價(jià)改革較為緩慢。

　　不過(guò)，就在這三年里，中國(guó)鐵路總公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司，這是依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)。公司設(shè)董事會(huì)、經(jīng)理層，建立法人治理結(jié)構(gòu)。

　　根據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)官網(wǎng)介紹，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司實(shí)行總公司和鐵路局集團(tuán)公司兩級(jí)法人，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司－鐵路局集團(tuán)公司－站段三級(jí)管理。截至2018年末，國(guó)鐵集團(tuán)下設(shè)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司，3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司等34家企業(yè)，3個(gè)事業(yè)單位。

　　“一般來(lái)說(shuō)，鐵路局集團(tuán)公司更接近市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)更為敏感，更適合對(duì)價(jià)格進(jìn)行靈活調(diào)控。”李文興認(rèn)為，按照以前的程序，如果鐵路局集團(tuán)公司想對(duì)某條線路進(jìn)行調(diào)價(jià)，需級(jí)級(jí)上報(bào)，經(jīng)總公司批準(zhǔn)后方可實(shí)行，這樣一來(lái)，價(jià)格總比市場(chǎng)慢半拍。

　　也正因?yàn)槿绱?，將定價(jià)權(quán)下放給各鐵路局集團(tuán)，讓他們根據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)高鐵票價(jià)進(jìn)行調(diào)整，顯然是最快捷和最靈活的方式。

　　但這其中又不得不面臨一個(gè)難題，在同一鐵路局內(nèi)，固然可以自己說(shuō)了算，一旦涉及跨區(qū)域的線路，定價(jià)必須幾個(gè)鐵路局協(xié)商確定，平級(jí)的各局之間，協(xié)調(diào)的難度比較大，效率同樣難以保證。

　　李文興認(rèn)為，各鐵路局集團(tuán)自主定價(jià)，并非只是降價(jià)，有可能也會(huì)漲價(jià)，無(wú)論漲還是降，都需要相關(guān)鐵路局共同面對(duì)市場(chǎng)，這也會(huì)使得大家對(duì)于定價(jià)異常敏感，顧慮重重，進(jìn)展緩慢。

　　此外，由于跨區(qū)域線路涉及始發(fā)站、到達(dá)站和中間站多個(gè)鐵路局，收益分成也會(huì)影響各鐵路局對(duì)價(jià)格的制定和判斷，以剛剛IPO過(guò)審的中國(guó)高鐵第一股京滬高鐵為例，該線路涉及北京局、濟(jì)南局和上海局三個(gè)鐵路局集團(tuán)，按照目前的鐵路收入清算原則，誰(shuí)承擔(dān)，誰(shuí)發(fā)車(chē)，收入清算歸誰(shuí)，局之間如供水、服務(wù)，相互再清算。

　　更為重要的是，目前還有一些客專公司，沿途地方政府通常會(huì)以土地入股。如2007年成立的京滬高鐵公司，盡管是由國(guó)鐵集團(tuán)控股，但大股東中不乏地方投融資平臺(tái)的身影。

　　這些客專公司主要負(fù)責(zé)高鐵運(yùn)營(yíng)，在定價(jià)過(guò)程中，是否會(huì)受到地方政府的影響？特別是京滬高鐵上市后，出于盈利的需要，是否會(huì)在京滬線的定價(jià)中占有更多話語(yǔ)權(quán)？

　　對(duì)于這些疑問(wèn)，李文興認(rèn)為，客專公司只是由鐵路局委托運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有指揮調(diào)度權(quán)，無(wú)法做到完全的市場(chǎng)化。

　　公益還是營(yíng)利性之爭(zhēng)

　　李文興2008年參與過(guò)中國(guó)第一條高鐵京津城際的定價(jià)工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時(shí)定價(jià)主要考慮包括運(yùn)營(yíng)成本、客流量、和民航公路的競(jìng)爭(zhēng)，以及投資回報(bào)率、通貨膨脹率等。“當(dāng)時(shí)說(shuō)的是臨時(shí)票價(jià)，但十年了，只是去年做過(guò)一次微調(diào)，說(shuō)明這個(gè)票價(jià)相對(duì)還是合理的。”李文興說(shuō)。

　　依據(jù)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于高等級(jí)軟座快速列車(chē)票價(jià)問(wèn)題復(fù)函》的規(guī)定，高鐵票價(jià)按照一等座每人每公里0.3366元，二等座每人每公里0.2805元，可上下浮動(dòng)10％來(lái)進(jìn)行定價(jià)的。

　　實(shí)際上，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按照里程定價(jià)，并不能反映建設(shè)成本，比如山區(qū)和平原的建設(shè)成本不同，但都采用同一個(gè)定價(jià)方式，顯然并不公平。

　　中國(guó)高鐵經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，截至去年底，中國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程超過(guò)13萬(wàn)公里，其中高鐵里程達(dá)到3萬(wàn)公里，超過(guò)世界高鐵總里程的三分之二，成為世界上唯一高鐵成網(wǎng)運(yùn)行的國(guó)家。與此同時(shí)，中國(guó)在高鐵建設(shè)上的投資也十分驚人，根據(jù)《中國(guó)鐵路總公司2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，僅2018年全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資就完成8028億元，投產(chǎn)新線4683公里，其中高速鐵路4100公里。

　　然而，和巨大的投入相比，是相形見(jiàn)絀的收入。目前全國(guó)高鐵僅京滬、京津等少數(shù)線路盈利，其余均長(zhǎng)年虧損。多年不變的票價(jià)，不但無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行靈活調(diào)節(jié)，也無(wú)法刺激消費(fèi)，增加上座率。

　　“在定價(jià)中，將高鐵的成本完全考慮進(jìn)去，并不現(xiàn)實(shí)，特別是川藏鐵路這樣的西部線路，承載了更多公共屬性，如果讓乘客買(mǎi)單，只會(huì)令上座率更低。”李文興認(rèn)為，“高鐵的邊際成本相對(duì)特殊，增加更多的旅客，成本增加并不多，在這種情況下，增加上座率會(huì)帶來(lái)更大的收益。”從目前來(lái)看，一些短途城際鐵路空座率較高，如果適當(dāng)降價(jià)，增加上座率，薄利多銷(xiāo)，自然會(huì)增加整體收益。

　　但對(duì)于一些熱門(mén)線路，如京滬線，經(jīng)常是一票難求，通過(guò)適當(dāng)漲價(jià)，可以調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求。“實(shí)際上還有較大的漲價(jià)空間。”李文興認(rèn)為，高鐵不易延誤，準(zhǔn)點(diǎn)率相對(duì)較高，站點(diǎn)多設(shè)置在市中心，一等座的舒適性也較飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙更高，即使價(jià)格漲到和民航差不多，也依然會(huì)有市場(chǎng)需求。

　　然而，在大眾眼中，鐵路仍承擔(dān)著一部分公共屬性，高鐵對(duì)于學(xué)生、軍人等特殊群體進(jìn)行打折，充分證明了這一點(diǎn)。一旦放開(kāi)定價(jià)，對(duì)于節(jié)假日和學(xué)生假期，高鐵票價(jià)或?qū)⑸险{(diào)，如何體現(xiàn)公共性？

　　而在學(xué)界中，則有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高鐵由于高昂的造價(jià)，已經(jīng)不再是大眾消費(fèi)品，而是具有奢侈品特征，因此，價(jià)格上也應(yīng)有所反映。而鐵路的公益性，已經(jīng)通過(guò)普速列車(chē)實(shí)現(xiàn)了。

　　那么，高鐵究竟是公共品還是奢侈品？

　　“這就要看對(duì)于鐵路運(yùn)輸企業(yè)如何定位了！” 發(fā)改委一位不愿具名的專家向《中國(guó)新聞周刊》表示，高鐵定價(jià)的一個(gè)難點(diǎn)就是，是否要依據(jù)成本定價(jià)？他長(zhǎng)期研究交通價(jià)格機(jī)制，認(rèn)為解決這一難點(diǎn)的關(guān)鍵在于如何定位國(guó)鐵集團(tuán)的性質(zhì)——是營(yíng)利性的，非營(yíng)利性的，還是公益性的？

　　這位專家認(rèn)為，首先應(yīng)該回到基礎(chǔ)設(shè)施或者交通的本質(zhì)上，這就需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，因此，國(guó)家要給其一定的定價(jià)自主權(quán)，但也要給予一定限制，這就決定鐵路不能像其他完全競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品那樣定價(jià)。

　　在這一輪價(jià)格改革中，發(fā)改委表示，將逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的定價(jià)，逐步轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。這也意味著，一旦企業(yè)的自主定價(jià)過(guò)高，發(fā)改委會(huì)采取相關(guān)監(jiān)管措施。

　　同時(shí)，國(guó)有獨(dú)資公司的性質(zhì)，決定了國(guó)鐵集團(tuán)必須受到來(lái)自上級(jí)的考核，是否有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需求？是否有利潤(rùn)指標(biāo)？這些都會(huì)對(duì)高鐵定價(jià)產(chǎn)生影響。

　　對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》中，實(shí)際已經(jīng)做了闡釋，要求建立鐵路公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度安排，為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路創(chuàng)造條件。“對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補(bǔ)貼機(jī)制。”

　　“目前最關(guān)鍵的是鐵路部門(mén)的市場(chǎng)化。高鐵的市場(chǎng)化，相對(duì)比較特殊，是分區(qū)域，有限度的市場(chǎng)化。”在李文興看來(lái)，盡管在大的交通運(yùn)輸領(lǐng)域，鐵路受到來(lái)自公路和民航的競(jìng)爭(zhēng)，但在鐵路領(lǐng)域，仍是一家獨(dú)大。民航有三大國(guó)有航空公司，通信領(lǐng)域有三大運(yùn)營(yíng)商，電力、石油也都有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。只有鐵路，國(guó)鐵集團(tuán)下屬18個(gè)鐵路局雖然各管一段，卻是在一個(gè)總公司之下，并不存在競(jìng)爭(zhēng)。而國(guó)鐵集團(tuán)的清算平臺(tái)，也能夠均衡不同鐵路局之間的收入差異，在這種情況下，鐵路的市場(chǎng)化如何實(shí)現(xiàn)？

　　上述不具名專家則表示，這就要看如何去理解市場(chǎng)化的涵義，在他看來(lái)，鐵路的市場(chǎng)化和一般工業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)化不同，如果擁有定價(jià)權(quán)，同時(shí)也能夠自主決策，投資經(jīng)營(yíng)，同樣是市場(chǎng)化的表現(xiàn)。“從這一角度，國(guó)鐵集團(tuán)雖然可以獨(dú)自運(yùn)營(yíng)，但投資卻需要以完成國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)，還不能說(shuō)完全的市場(chǎng)化。”