文一波：PPP市場期待理性與規(guī)范
2018-03-13
2013年，我國經(jīng)濟步入增長速度換擋期，地方政府的債務風險開始顯露，為了補充基礎設施建設資金缺口、降低地方政府債務風險、轉(zhuǎn)變政府職能，國家開始大力推廣PPP模式。2014年9月，國務院頒布43號文，PPP模式進入推廣應用高潮期，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月，全國在庫PPP項目合計14424個，總投資額達18.2萬億元；已落地項目數(shù)2729個，投資額達4.6萬億元。短短幾年間，我國就發(fā)展成為全球最大的PPP市場，其規(guī)模與速度遠超其它國家。PPP模式在拉動經(jīng)濟增長、加快基礎設施建設、推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、緩解地方政府財政壓力、滿足公共服務需求等方面發(fā)揮了積極作用。PPP爆發(fā)式增長的過程中也出現(xiàn)了不少問題。2017年末，多個部委密集出臺規(guī)范PPP項目的監(jiān)管意見。國資委發(fā)布了《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（192號文），從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規(guī)?？刂啤?yōu)化合作安排、規(guī)范會計核算、嚴肅責任追究等方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營風險。財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），嚴格入庫標準，集中清理已入庫項目。多個省份也針對PPP項目出臺新政。這一系列舉措凸顯了對PPP的管控力度空前、政策收緊信號明確，也表明了國家對當前PPP產(chǎn)生的問題與風險已保持高度警惕。伴隨PPP發(fā)展產(chǎn)生的諸多問題民資參與意愿高，實際參與度過低PPP的本義是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業(yè)領域，建立起合作共贏的長期伙伴關系。從近幾年的實施情況來看，國有企業(yè)成為了這場盛宴的參與主體。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2017年PPP投資規(guī)模占比中，中央企業(yè)和地方國企占比呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，分別為53.6%、76%和80.6%，而民營企業(yè)的占比卻逐年遞減，為47.4%、24%和19.4%。截至2018年1月15日，全國累計的PPP項目成交金額合計93616億元，其中前15強企業(yè)中標金額總計高達45168億元，占比48%。而中標金額前15強中，有13家是國企（其中8家建筑央企，5家地方國企），民企只占兩席。據(jù)E20環(huán)境平臺統(tǒng)計，在水環(huán)境PPP項目中，國企占了80%市場份額；在垃圾焚燒項目中，國企占了60%市場份額。民間資本參與度低并不是因為民營企業(yè)投資意愿低，而是無法獲得公平的市場競爭機會。雖然國家一再要求打破“玻璃門”“彈簧門”，保障民營企業(yè)公平參與市場競爭，但仍有地方政府在招標時對企業(yè)性質(zhì)有明確要求，表示“優(yōu)先考慮國企”，或通過設立不合理、不必要的門檻，使得民營企業(yè)連投標的機會都沒有。民營企業(yè)是否深度參與，是衡量PPP成功與否的重要標志。然而現(xiàn)實中的“國進民退”，與最初發(fā)展PPP、激活民間投資、推進資源市場化配置的初衷背道而馳。低價惡性競爭愈演愈烈“十三五”期間，社會環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元，巨大的市場發(fā)展?jié)摿Σ粌H吸引環(huán)保行業(yè)內(nèi)的企業(yè)加快投資，也吸引了行業(yè)外的企業(yè)紛紛涉足，既有如葛洲壩集團、中國石化等大型國有企業(yè)，也有東方園林等上市公司。大量企業(yè)、大量資本涌入，價格競爭成為了PPP市場主要競爭手段，低價中標項目層出不窮。例如，2015年6月新泰垃圾焚燒發(fā)電項目報價48元/噸，8月蚌埠生活垃圾焚燒發(fā)電項目報價26.8元/噸，10月高郵生活垃圾焚燒發(fā)電項目報價26.5元/噸，12月浙江紹興項目以18元/噸的報價再度刷新行業(yè)底線。僅僅數(shù)月時間，中標最低價從48元/噸驟降至18元/噸，降幅達62%。水務市場也同樣存在嚴重的低價競爭問題。2015年8月，溫州地下污水廠項目中標價0.8元/噸；2015年12月，安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目完成招標采購，中標價0.39元/噸，明顯低于深圳水務的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸的報價；2016年3月，象山縣石浦鎮(zhèn)門前塘工業(yè)污水處理廠項目招標，高濃度工業(yè)廢水處理出現(xiàn)遠低于成本的1.86元/噸的報價。有些企業(yè)急于搶占市場份額，采用了低報價的非理性做法。PPP項目由于金額大、期限長，價格惡性競爭的不良后果并非在項目前期就能表現(xiàn)出來，更多的問題將在項目竣工驗收乃至運營期才會出現(xiàn)，往往因為發(fā)現(xiàn)得比較晚而造成難以挽回的后果。社會資本權(quán)益得不到充分保障PPP項目的合作雙方，一方是政府，另一方是社會資本。政府在其中占據(jù)主導地位，單方面解除合約、“新官不理舊賬”、不按照約定履行合同等現(xiàn)象在一定程度上，導致了項目建成后無法運營，給社會資本造成巨大損失。應收賬款延期或不足額支付是環(huán)保PPP項目中存在的主要問題之一。據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會的調(diào)查，從事污水、垃圾處理的中小型企業(yè)，應收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。環(huán)保項目投資周期長、回報率低，一方面要求投資方運營時要確保達標排放，另一方面又長期拖欠賬款，造成這些企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，在利潤率本就很低的情況下還要負擔巨額財務費用。民營企業(yè)參與PPP項目面臨融資難、融資貴PPP項目融資是否能落地，關系到整個項目是否能夠落地；融資成本高低，關系到社會資本的投資收益。目前，融資難、融資貴已成為橫亙在社會資本面前的一道難關，是民營企業(yè)PPP項目參與度低的一個重要原因。PPP相關政策密集出臺的同時，國家也鼓勵金融機構(gòu)配套創(chuàng)新融資方式和融資產(chǎn)品，但PPP項目較為復雜，按現(xiàn)有融資審批條件往往難以獲得項目融資。通常，金融機構(gòu)認為相較于民企，國企債務償還風險較低，對于同樣的PPP項目融資，銀行對民營企業(yè)的審核流程更為復雜。同時，金融機構(gòu)認為國企信用度較好，而民營企業(yè)的銀行貸款利率更高。投資收益率低、風險大環(huán)保PPP項目具有天然的公益性質(zhì)，一些地方政府不愿意把“含金量”高、收益率高的項目拿出來做PPP項目，而是把一些資金來源少、回報率低的項目包裝為PPP項目?，F(xiàn)實中，一些項目的投資回報率已低于7%，而目前一般商業(yè)銀行中長期信貸資金成本在7%左右，這樣一來已無收益可言。隨著國家治理要求的提升，排放標準也在逐步提升，但有的地方污水處理服務價格并未因提高污水排放標準而相應提高，也沒有考慮污泥處置成本，更沒有涉及處理設施的升級改造及維護，這些費用都要社會資本單方承擔。地方政府借PPP變相融資放大地方債務近幾年，有的地方政府出于擴大基建投資、拉動經(jīng)濟增長的考慮，借PPP進行基建投資，PPP在很大程度上已淪為一種新的融資工具。BT（建設-移交）本質(zhì)為政府延期付款，實質(zhì)是融資。而PPP的核心內(nèi)涵包括全生命周期整合、績效導向并按績效付費、合理的風險識別和分配。目前有的PPP項目，缺少運營的績效考核，實質(zhì)是拉長版的BT項目，是地方政府的隱形負債。另外，有的地方通過政府購買服務、保底承諾、明股實債、兜底回購、固化收益等方式，借PPP之名，行變相融資之實，利用PPP變相融資規(guī)避地方債務的官方上限。PPP進入變革與重塑的新階段2018年是PPP規(guī)范發(fā)展年，發(fā)展速度將放緩近期，財政部、國資委、中國人民銀行等部委出臺政策，分別從項目庫、央企、資產(chǎn)管理和基金備案等關鍵環(huán)節(jié)入手，對PPP業(yè)務進行全方位嚴格管控，使得項目篩癬項目融資、社會資本參與方都被戴上了“緊箍咒”，PPP發(fā)展過快的勢頭將得到有效遏制。在逐步規(guī)范的過程中，以往PPP粗放式的發(fā)展方式開始朝著更細化、更穩(wěn)健的方向轉(zhuǎn)變。未來可見，PPP適用范圍將進一步收窄，BT、僅涉及工程建設、無運營內(nèi)容、未建立按效付費機制等類型的項目無法入庫或被清理出庫。在新政影響下，PPP發(fā)展速度將放緩。一方面，項目入庫速度將會放慢，另一方面，不規(guī)范項目將被剔除出項目庫，投資規(guī)模會有所降低。此外，新形勢下，2018年PPP項目開發(fā)的不確定性將增強，無論是正在建設實施的項目還是將要實施的項目都會受到新政影響，有可能出現(xiàn)重大變數(shù)。短期政策收緊，長期發(fā)展可期雖然近期發(fā)布的新政被稱作“史上最嚴”，但其本質(zhì)仍是對合規(guī)性的追求。我國PPP市場作為一個數(shù)以萬億計的龐大市場，合規(guī)性是整個市場賴以生存、發(fā)展的基石，社會資本、地方政府、金融機構(gòu)的一系列行為都須規(guī)范約束。合規(guī)性的增強，表面上看是束縛了手腳，但本質(zhì)上卻是對參與各方的一種保護。對地方政府而言，合規(guī)指引是更高一級政府基于對全國已經(jīng)落地項目的示范經(jīng)驗和風險因素的提煉，嚴格遵循合規(guī)指引可以避免項目源頭上的重大缺陷，避免造成不可挽回的決策失誤或損失；對社會資本和金融機構(gòu)而言，合規(guī)則是保護自身權(quán)益的最大屏障，項目合規(guī)邊界的明確可以防止合同執(zhí)行過程中的不可控風險。新政讓狂奔4年的PPP放慢了腳步，進入變革與重塑的新階段，但PPP本身沒有問題，政府推進PPP的大方向也不會變。當前，無論是防控風險的政策調(diào)整還是整頓項目的清理行動，都是在擠出泡沫促使PPP回歸本源，規(guī)范之后必將迎來PPP發(fā)展新高潮。嚴政若執(zhí)行到位，提質(zhì)增效將有望實現(xiàn)在當前PPP規(guī)范期，預計國家還將陸續(xù)出臺相關政策。在各項監(jiān)管嚴政執(zhí)行到位前提下，PPP盲目擴張的局勢將得以扭轉(zhuǎn)，各類違規(guī)違紀問題將得到糾正治理，建設、運營水平更加專業(yè)的企業(yè)將在新一輪PPP市場競爭中勝出。如果PPP項目各參與方都依法合規(guī)，做真PPP，那么PPP項目建設、運營質(zhì)量就會提升，通過PPP實現(xiàn)公共服務提質(zhì)增效的目標將有望實現(xiàn)。借政策調(diào)整之勢，引導市場回歸理性，從制度上保障PPP長遠發(fā)展自PPP模式大范圍推廣以來，國家發(fā)布了一系列政策為其指路護航。過去幾年的政策多是正向引導、激勵型政策，而此輪新政更多的是制約、禁止型政策。至此，PPP從自由發(fā)展期進入嚴控期，但離真正的法治化和制度化還有很長的路要走。當下，應借政策調(diào)整之勢，抓住PPP變革與重塑的契機，更新觀念與思路，從重視項目落地數(shù)量與規(guī)模向重視項目落地質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變，同時針對近幾年PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題，出臺切實可行有效的政策措施，打假糾偏，防范化解風險，引導市場回歸理性，從制度上保障PPP健康合規(guī)長遠發(fā)展。梳理好地方政府與社會資本方之間的關系目前，地方政府與社會資本合作雙方是不平等的關系，與PPP所要求的平等主體關系存在本質(zhì)矛盾。有的地方政府缺失契約精神，PPP項目運作過程中一旦出現(xiàn)糾紛，企業(yè)合法權(quán)益無法得到保護，亦無法對政府追責。PPP是合作方之間的相互約束，一方合作者不能利用公權(quán)力來監(jiān)管另一方，否則無法進行平等有效合作。所以，必須要梳理好地方政府與社會資本方之間的關系。確保規(guī)范的統(tǒng)一性目前，政府已經(jīng)出臺了數(shù)量眾多的PPP政策，但政出多門，在適用范圍、項目論證、具體操作方式等方面相互不匹配的問題依舊沒有解決，讓地方政府、社會資本無所適從，一定程度增加了PPP項目的落地難度和不規(guī)范性。應盡快出臺高位法，消除現(xiàn)有政策法規(guī)之間的沖突，在制度設計上考慮具體操作的可行性，為PPP發(fā)展提供統(tǒng)一、穩(wěn)定、規(guī)范的市場環(huán)境，降低政策性風險。營造公平競爭環(huán)境，吸引民企參與當前，在PPP領域，顯性或隱性排斥民企參與的因素仍然存在。指定國企為合作對象，使民企在招投標、融資等過程中遭遇不公平待遇，大大挫傷了民企參與PPP的積極性。政府應切實營造公平合理的PPP市場競爭環(huán)境，扭轉(zhuǎn)當前國有企業(yè)獨大、民企投資偏低的態(tài)勢。建立開放透明的市場規(guī)則，保證民企在市場準入、資質(zhì)要求、收益回報等方面能夠以同等標準、同等待遇參與PPP項目，吸引更多的民企參與其中，真正發(fā)揮PPP的作用，釋放社會動力和活力，提高社會資源的使用效率。全面推進PPP信息公開，提高透明度信息透明公開是規(guī)范PPP發(fā)展的重要手段。應對PPP項目實行全生命周期信息化動態(tài)管理，依法公開各項關鍵信息，如各級政府和相關部門的關鍵行政行為、社會資本以及第三方機構(gòu)的履約情況等。在行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督的環(huán)境下，解決信息不對稱的問題，促使政府依法依規(guī)行使權(quán)力，避免社會資本方以及第三方機構(gòu)投機、惡性競爭等行為。有效解決民企融資難、融資貴的問題國務院2016年就下發(fā)了《關于進一步做好民間投資有關工作的通知》，明確指出銀行業(yè)金融機構(gòu)要嚴格落實支持實體經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，著力緩解民營企業(yè)融資難、融資貴的問題。但執(zhí)行效果并不理想，希望金融機構(gòu)更加重視民企融資問題，不設置歧視性條款，針對PPP項目制定適合的評審標準和風控要求。解決PPP項目融資難的關鍵，是拓寬PPP項目的融資渠道。國資委192號文規(guī)定，“積極引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險資金、基本養(yǎng)老保險基金等參與投資，多措并舉加大項目資本金投入”。建議上述規(guī)定不僅適用于國企，同樣要引入用于民營企業(yè)，增大民營企業(yè)PPP項目融資資金來源，使民營企業(yè)可以靈活運用多種融資渠道，比如融資租賃、項目收益?zhèn)?、債券融資、信托融資、資產(chǎn)證券化、基金等結(jié)構(gòu)性融資方式，在有效獲取現(xiàn)金流的同時進一步優(yōu)化項目融資結(jié)構(gòu)。
