熊偉：可持續(xù)發(fā)展背景下的中國(guó)PPP模式
2018-01-11
1月9日下午，中投協(xié)大中型委PPP中心2018年第一期PPP主題沙龍?jiān)谏虾３墙ù髲B順利舉行。本期沙龍共約50人參加，其中國(guó)開(kāi)行上海分行、浦發(fā)銀行、上海建工、龍?jiān)ㄔO(shè)、錦天城律師事務(wù)所、君合律師事務(wù)所等20多位專家參加了此次沙龍討論。本期沙龍以“可持續(xù)發(fā)展背景下的PPP模式”為主題，中心特邀同濟(jì)大學(xué)熊偉博士做題為“可持續(xù)發(fā)展背景下的中國(guó)PPP模式”的主題報(bào)告。熊偉博士以“PPP3.0”理論為基礎(chǔ)，剖析了中國(guó)式PPP與其他國(guó)家PPP的不同，并從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，對(duì)2018年P(guān)PP的發(fā)展做了“低開(kāi)高走”的預(yù)測(cè)。1、以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP3.0版本以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向PPP3.0版本最初是在去年在同濟(jì)召開(kāi)一次研討會(huì)提出，當(dāng)時(shí)提出概念的時(shí)候并不是我們自己首創(chuàng)，實(shí)際上在國(guó)際上學(xué)術(shù)界包括實(shí)踐界都已經(jīng)開(kāi)始在推崇這個(gè)理念，我們只不過(guò)最先把它從國(guó)際上引進(jìn)過(guò)來(lái)。所謂PPP1.0-3.0版本，1.0是指以融資為導(dǎo)向的PPP模式，就像我們現(xiàn)在做的；PPP2.0是以效率為導(dǎo)向的PPP模式，即提高公共產(chǎn)品的供給效率；PPP3.0模式是以可持續(xù)發(fā)展為目的。實(shí)際上世界上各個(gè)國(guó)家最初應(yīng)用PPP都是以融資為導(dǎo)向，英國(guó)議會(huì)曾提出抗議說(shuō)此類以融資為導(dǎo)向的PPP不利于公眾福利，因此英國(guó)政府當(dāng)初提出一個(gè)論證PPP模式確實(shí)比傳統(tǒng)政府做要有更高的效率的概念，這就是VFM提出的初衷。2016年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)將PPP作為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要手段，開(kāi)始重視以人為本?？沙掷m(xù)發(fā)展的PPP重視的是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個(gè)維度的平衡，傳統(tǒng)模式下面只重視融資或者只重視成本、工期和質(zhì)量。2、PPP3.0下中國(guó)PPP發(fā)展的宏觀分析在這個(gè)理論框架下，我們研究團(tuán)隊(duì)2017年初做了調(diào)研，調(diào)研中國(guó)PPP專家，認(rèn)為PPP對(duì)于中國(guó)可持續(xù)發(fā)展到底有貢獻(xiàn)還是有阻礙？圖中黃色部分是貢獻(xiàn)，下面部分為阻礙。我們可以發(fā)現(xiàn)基本上大家普遍認(rèn)為PPP模式確實(shí)可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。我們發(fā)現(xiàn)PPP在不同群體當(dāng)中認(rèn)知差別特別大，當(dāng)時(shí)有100多位專家，政府和咨詢顧問(wèn)對(duì)此非常樂(lè)觀，認(rèn)為PPP模式非常好，當(dāng)然這個(gè)跟他們本身訴求有關(guān)系，研究機(jī)構(gòu)最悲觀，承包商則是改進(jìn)型——他們認(rèn)為PPP非常好，但是需要做很多改進(jìn)。另外還有一個(gè)發(fā)現(xiàn)，參與PPP項(xiàng)目越多，年限越長(zhǎng)的“老法師”越認(rèn)為PPP是很好的?？傮w來(lái)看PPP模式確實(shí)可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展，這是我們的調(diào)研結(jié)論。在“PPP3.0”理論指導(dǎo)之下，對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的啟示有以下幾點(diǎn)。第一，在西方國(guó)家例如在英國(guó)和歐洲，認(rèn)為物有所值并不一定是要節(jié)省成本，而是為了取得更好的效果。比如，我們不僅僅是為了省錢，而是為了更好的效果例如實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、服務(wù)窮人……實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這個(gè)理念是英國(guó)財(cái)政部在2017年報(bào)告提出，是他們最新對(duì)于物有所值自我的改進(jìn)。對(duì)于我們國(guó)家的啟示是現(xiàn)在我們是不是也要對(duì)物有所值評(píng)估進(jìn)行再思考，因?yàn)樵瓉?lái)物有所值評(píng)估做的不是特別好，最新理念是不是利用物有所值經(jīng)驗(yàn)做一些改進(jìn)。第二，財(cái)政承受能力應(yīng)該大于10%。對(duì)標(biāo)英國(guó)來(lái)看，英國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供給60%是通過(guò)完全私有化供給。大家看下面這張圖，在水和能源這個(gè)行業(yè)基本上都是通過(guò)私有化供給。在英國(guó)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目當(dāng)中，類似平臺(tái)公司占到整個(gè)項(xiàng)目20%，采用各類PPP模式供給項(xiàng)目占20%，其中PFI類占11%。無(wú)論從哪一個(gè)比例來(lái)看，我們國(guó)家現(xiàn)有的10%紅線，實(shí)際上是非常保守的。而且我國(guó)PPP實(shí)際上是既包括了PFI也包括自主經(jīng)營(yíng)類的項(xiàng)目，還包括這些有可能私有化的項(xiàng)目，我國(guó)PPP財(cái)政承受能力比例應(yīng)該要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。第三，行業(yè)領(lǐng)域不平衡。下面這張圖是英國(guó)PFI項(xiàng)目行業(yè)發(fā)展。我們看到其實(shí)它的PFI大部分是在社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施里面，而我國(guó)則大部分集中在經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施主要通過(guò)私有化，社會(huì)類通過(guò)PFI項(xiàng)目做。中國(guó)經(jīng)濟(jì)類的PPP占據(jù)了原本屬于社會(huì)類PPP項(xiàng)目的份額，就是說(shuō)我們現(xiàn)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里面很多項(xiàng)目本來(lái)應(yīng)該適合用特許經(jīng)營(yíng)或者私有化做，但是用它做了PFI。這就是我們的行業(yè)領(lǐng)域不平衡，行業(yè)領(lǐng)域不平衡會(huì)造成什么后果？有句話我特別認(rèn)同，我們現(xiàn)在坐在世界上最先進(jìn)的高鐵，享受著重重霧霾。PPP行業(yè)領(lǐng)域平衡非常重要。第四點(diǎn)啟示，30%的按效付費(fèi)將會(huì)制約社會(huì)公益項(xiàng)目發(fā)展。本來(lái)按效付費(fèi)機(jī)制是回饋初心之舉，是PPP本來(lái)應(yīng)該有的?，F(xiàn)在的情況來(lái)看30%按效付費(fèi)機(jī)制將會(huì)對(duì)社會(huì)公益類項(xiàng)目造成非常大的影響，我讓學(xué)生把財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里面按效付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，大概是這樣一個(gè)比例。我們來(lái)看最后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，70%-80%不滿足按效付費(fèi)機(jī)制。如果嚴(yán)格按照機(jī)制實(shí)施的話，很多社會(huì)類項(xiàng)目是沒(méi)有辦法做的，這類項(xiàng)目本身幾乎不具有可經(jīng)營(yíng)性，運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容又非常簡(jiǎn)單，如果強(qiáng)行實(shí)施30%按效付費(fèi)機(jī)制其實(shí)是不合理的。在英國(guó)和法國(guó)，此類項(xiàng)目實(shí)際上適合交給政府做，我們對(duì)標(biāo)之前的圖可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際上市政道路英國(guó)和法國(guó)都是自己供給，他們可以通過(guò)市政債的形式進(jìn)行融資。我們國(guó)家創(chuàng)新了片區(qū)開(kāi)發(fā)類的PPP模式，這個(gè)可能是未來(lái)的方向。第五點(diǎn)啟示，我們特許經(jīng)營(yíng)和PFI項(xiàng)目應(yīng)該要區(qū)別對(duì)待，這個(gè)我是參考了法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)在使用者付費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目當(dāng)中，其實(shí)很多年之前就開(kāi)始做特許經(jīng)營(yíng)，目前為止做了12000-15000個(gè)項(xiàng)目，我們國(guó)家這個(gè)數(shù)據(jù)現(xiàn)在大概現(xiàn)在是7000個(gè)左右。從2004年開(kāi)始引入英國(guó)PFI項(xiàng)目，在政府付費(fèi)類社會(huì)公益項(xiàng)目領(lǐng)域通過(guò)PFI合同資金做了578個(gè)項(xiàng)目。拿法國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)比，一些特許經(jīng)營(yíng)和PFI類的項(xiàng)目總額加起來(lái)每年產(chǎn)生的營(yíng)收占到整個(gè)法國(guó)的GDP5%，我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有達(dá)到這個(gè)數(shù)目。而對(duì)比特許經(jīng)營(yíng)和PFI的特征看適用領(lǐng)域。特許經(jīng)營(yíng)是允許商業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)容，PFI不允許；對(duì)于付費(fèi)機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)主要是使用者付費(fèi)，但是包括了政府補(bǔ)貼的可能，是允許政府補(bǔ)貼的，那么對(duì)于PFI是完全政府付費(fèi)或者是可行性缺口補(bǔ)貼；對(duì)于采購(gòu)方式特許經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格必須公開(kāi)招標(biāo)，但是對(duì)于PFI是競(jìng)爭(zhēng)性談判；對(duì)于物有所值評(píng)估的使用，特性經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目是自愿使用，對(duì)于PFI類的項(xiàng)目是強(qiáng)制使用。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)中國(guó)PPP有什么啟示？第一對(duì)于特性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目我們不要擔(dān)心商業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)容，對(duì)于付費(fèi)機(jī)制不是說(shuō)只要有政府補(bǔ)貼就一定要納入財(cái)政部的庫(kù)里面按照PFI項(xiàng)目管理，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目允許存在政府補(bǔ)貼，只不過(guò)這個(gè)政府補(bǔ)貼需要對(duì)它進(jìn)行歸置，并且政府補(bǔ)貼不能夠是主要的收入來(lái)源。另外還有招標(biāo)方式，很多原來(lái)做特許經(jīng)營(yíng)用公開(kāi)招標(biāo)很成熟的項(xiàng)目，現(xiàn)在用PFI的形式來(lái)做，用競(jìng)爭(zhēng)性談判做，學(xué)術(shù)上認(rèn)為實(shí)際不合適。第三物有所值評(píng)估，我們特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目不是非要做特許經(jīng)營(yíng)評(píng)估，至少法國(guó)經(jīng)驗(yàn)是這樣做的。這是特許經(jīng)營(yíng)和PFI，我認(rèn)為需要區(qū)別對(duì)待。第六點(diǎn)啟示，我們國(guó)家國(guó)有企業(yè)參與PPP，實(shí)際上有其正當(dāng)性，為什么？第一我們國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。下面的圖是2016年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占比，國(guó)有企業(yè)投資占比占到36%。這是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資。公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)占的份額比在全社會(huì)固定資產(chǎn)當(dāng)中份額要大，其實(shí)是很合理的，因?yàn)槭枪差I(lǐng)域。我們國(guó)有企業(yè)參與PPP市場(chǎng)是有其合理性，但是目前我們國(guó)家國(guó)有企業(yè)占比太高了達(dá)到75%了。這樣的高度占比對(duì)民企產(chǎn)生了很嚴(yán)重的基礎(chǔ)效應(yīng)。我從學(xué)術(shù)角度建議國(guó)有企業(yè)集中在社會(huì)公益類項(xiàng)目，民企集中在經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或者強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。另外一點(diǎn)，國(guó)企和民企需要加強(qiáng)合作，大家知道PPP涉及到工作內(nèi)容非常多，很少有企業(yè)可以覆蓋到全生命周期各種任務(wù)，通過(guò)民營(yíng)企業(yè)的話可以實(shí)現(xiàn)。大家來(lái)看現(xiàn)在我們國(guó)家市場(chǎng)占比情況，我們現(xiàn)在通過(guò)民營(yíng)企業(yè)投資提供的項(xiàng)目只有33%，實(shí)際上比較少。3、2018年中國(guó)PPP的展望剛才是通過(guò)可持續(xù)發(fā)展背景下的PPP基本理論對(duì)我們中國(guó)PPP的一些啟示，第三我想談一下2018年中國(guó)PPP的一些展望。首先我想介紹一下PPP的大背景。第一是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景，在2017年我們國(guó)家的GDP取得了很好的成績(jī)，穩(wěn)定在8%-9%。其實(shí)近三年的情況也都是穩(wěn)定在這個(gè)水平，在宏觀經(jīng)濟(jì)情況給我們國(guó)家現(xiàn)在降杠桿的宏觀調(diào)控提供了比較好的環(huán)境。再看基建投資，2017年實(shí)際上是趨于平穩(wěn)。我們來(lái)看這張圖，最近三年看起來(lái)都是在緩慢下行，但是比較平穩(wěn)?！笆糯蟆眻?bào)告提出，中國(guó)要在2035年實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化，目標(biāo)達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率。但是我們2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)在只實(shí)現(xiàn)了57%，也就是說(shuō)我們剩下還有13%城市化沒(méi)有完成，通過(guò)這個(gè)估算的話現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施投資額是不可以減速的。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，預(yù)計(jì)未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)際上還是會(huì)比較平穩(wěn)的。再看地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2016年底相關(guān)報(bào)告提出我國(guó)地方政府負(fù)債率大概在80%左右。那么我們看時(shí)間序列的數(shù)據(jù)，下面這個(gè)數(shù)據(jù)是路透社的數(shù)據(jù)，我們國(guó)家地方政府負(fù)債率2017年確確實(shí)實(shí)是處于非常高的水平，幾乎高于歷史上任何一個(gè)時(shí)期，僅僅比一九六幾年低。1965年左右是我們國(guó)家最困難的時(shí)候，我們現(xiàn)在地方政府負(fù)債率接近了那個(gè)時(shí)期，所以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常嚴(yán)峻。另外一點(diǎn)我們國(guó)家中央政府負(fù)債率水平非常低，2016年底中國(guó)政府負(fù)債率大概16.7%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），這在發(fā)展中國(guó)家處于非常低的水平。還有一點(diǎn)需要提醒的是我們國(guó)家的分稅制改革，中央跟地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的程度，看下面這張圖。后面這兩個(gè)是市和縣一級(jí)，市縣一級(jí)別財(cái)政收入只占到了整個(gè)盤子42%左右，但是我們市縣一級(jí)財(cái)政支出事權(quán)接近60%。在這樣的形勢(shì)下地方政府融資需求肯定持續(xù)旺盛，從這幾個(gè)宏觀背景來(lái)總結(jié)PPP項(xiàng)目投資在2018年有望低開(kāi)高走，低開(kāi)是肯定的。原因是現(xiàn)在規(guī)范的政策文本，同時(shí)中央確確實(shí)實(shí)有一個(gè)比較好的宏觀環(huán)境來(lái)調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)率。從另外一個(gè)角度，其實(shí)我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要比較平穩(wěn)發(fā)展的。PPP的市場(chǎng)空間是非常大，我們需要做的是理順宏觀政策，建議分對(duì)象、主體、過(guò)程三個(gè)視角來(lái)看。對(duì)象角度來(lái)看就分特許經(jīng)營(yíng)和PFI，特性經(jīng)營(yíng)類建議集中在經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，挖掘存量資源，這塊市場(chǎng)還需非常多的融資。我們對(duì)比法國(guó)有15000多個(gè)，我們國(guó)家只有7000多個(gè)，必須要放松管制。特許經(jīng)營(yíng)有一些不一定非要經(jīng)過(guò)財(cái)政部的程序。另外PFI，就是財(cái)政部重點(diǎn)抓的類，需要加大中央財(cái)政和金融支持，確確實(shí)實(shí)是中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配程度比較嚴(yán)重。從主體視角來(lái)看國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)大家知道平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是很重要的話題，這一類公司轉(zhuǎn)型之后現(xiàn)在政策文本鼓勵(lì)他們進(jìn)入到社會(huì)環(huán)境公益類的事業(yè)里面，對(duì)于民企鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)類的領(lǐng)域，與其強(qiáng)運(yùn)營(yíng)社會(huì)環(huán)境類的項(xiàng)目。從過(guò)程視角來(lái)看，首先要區(qū)別對(duì)待特許經(jīng)營(yíng)與PFI，目前國(guó)外經(jīng)驗(yàn)都是區(qū)別對(duì)待。法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)和PFI是兩個(gè)完全不同的部門在管，PFI是財(cái)政部在管，特許經(jīng)營(yíng)是各個(gè)行業(yè)部門管，沒(méi)有專門部門管特許經(jīng)營(yíng)。另外減少關(guān)聯(lián)打捆行為，有一些傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)非常成熟的例如污水處理，現(xiàn)在通過(guò)打捆一些污水處理管網(wǎng)之后做成PFI，這樣的行為在我們敘述研究的話其實(shí)它是無(wú)效果的。另外一點(diǎn)就是物有所值，建議只針對(duì)無(wú)收益的政府付費(fèi)類項(xiàng)目，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目其實(shí)可以自愿實(shí)施。在某些發(fā)達(dá)地區(qū)可以嘗試探索VFM替代VFP。最后一個(gè)是政府可承受能力，只針對(duì)無(wú)效益的政府付費(fèi)類，且10%適度放寬。像英國(guó)60%是通過(guò)私有化，我們國(guó)家現(xiàn)在直接喊所有化口號(hào)不合適，但是特許經(jīng)營(yíng)還是可以的，60%項(xiàng)目做特許經(jīng)營(yíng)是非常大的市場(chǎng)，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)里面涉及到有政府補(bǔ)貼的情況需要做約定。
