《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行指引》政策解讀
2018-01-19
5月4日，國家發(fā)改委印發(fā)了《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行指引》，這是國家發(fā)改委為推動PPP發(fā)展出臺的又一重大政策。該品種債券是為PPP項目融資包括運營期再融資量身打造的，對于解決PPP項目融資難問題具有重要意義，可有效推動PPP項目可持續(xù)性發(fā)展。
一、PPP項目專項債的基本規(guī)定
?。ㄒ唬┟~解釋
PPP項目專項債券：由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業(yè)債券。
發(fā)債主體為PPP項目公司或社會資本方（即：項目實施主體或其實際控制人）。PPP項目專項債可以是一般的“企業(yè)債”（依托企業(yè)主體信用發(fā)行，一般需要AA及以上信用等級企業(yè)或此類企業(yè)做擔保方可發(fā)行，我市有市國投、城投、交建三家，也可依托我市上市公司如將樂金森，永安林業(yè)發(fā)行），也可以是“項目收益?zhèn)?rdquo;（依托項目現金流發(fā)行，能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的現金流）。
（二）支持項目類型
以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業(yè)。（PPP項目的收費模式為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助）。
?。ㄈ┲攸c支持領域
現階段支持重點為：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13項傳統(tǒng)基礎設施和公共服務領域的項目。按國家層面來分，也就是說發(fā)改委主管的“基礎設施”領域和財政部門主管的“公共服務”領域，都可以按照《指引》發(fā)行PPP項目專項債。
?。ㄋ模﹤Y金用途
發(fā)行PPP項目專項債券募集的資金，可用于PPP項目建設、運營，或償還已直接用于項目建設的銀行貸款。同時規(guī)定，在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過50%的募集資金補充營運資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。
?。ㄎ澹﹤l(fā)行條件
1.PPP項目專項債券應符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》和國家發(fā)改委相關規(guī)范性文件的要求。其中，以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，原則上應符合《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
注：根據《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條“項目收入的認定”規(guī)定：“債券存續(xù)期內合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%。”也就是說，政府付費（項目公司全部收入來源于政府支付）的項目，以及可行性缺口補助中政府補助比例超過項目公司總收入50%的項目，是無法發(fā)行項目收益?zhèn)?，也無法發(fā)行PPP項目專項債的。
2.PPP項目運作應規(guī)范、透明，已履行審批、核準、備案手續(xù)和實施方案審查程序。鼓勵聘請具有相應行業(yè)甲級資質的中介機構為項目編制可行性研究報告。
3.應建立以PPP項目合同為核心的合同體系，相關合同文件應合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項目運營收益來源和標準、項目風險分擔模式等內容。
4.PPP項目應能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費和財政補貼的項目收益應按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預算。
5.傳統(tǒng)基礎設施領域的PPP項目應納入傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫（沒有提及“公共服務”類項目是否需要入庫）。
小結：上述5點發(fā)行條件，也表示只有規(guī)范的項目、合法合規(guī)的項目、優(yōu)質的項目、入庫的項目，才能發(fā)行PPP項目專項債，才能獲得市場的認可。
二、PPP項目專項債券的優(yōu)勢
?。ㄒ唬馁Y金使用方面來看，發(fā)行企業(yè)債的，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補充營運資金；而普通企業(yè)債募集資金來補充營運資金的上限比例為40%。
（二）從發(fā)行條件來看，相比于一直以來依賴政府信用的城投債，PPP專項債券本身以項目本身信用為基礎，更加關注PPP 項目未來現金流，發(fā)行主體更加寬泛，主體和債務率的限制放寬，同時在增信措施方面，引入項目融資概念，具備一定條件的可以不設置差額補償機制。這點對于資質一般的平臺主體，在拓展融資渠道上有著很強的意義。
?。ㄈ膶徍诵蕘砜?，PPP項目專項債券比照加快和簡化審核類債券的審核程序，審核效率高，批復文件有效期比一般企業(yè)債券延長1年。
?。ㄋ模哪技Y金用途來看，募集資金既可以用于 PPP 項目建設、運營，又可償還已直接用于項目建設的銀行貸款，用途十分靈活。
?。ㄎ澹娜谫Y成本來看，通過債券市場融資可以有效地為 PPP 項目資金定價，減少信息的不對稱性，降低PPP項目的融資成本。
?。膬攤绞絹砜?，發(fā)行人可根據項目資金回流的具體情況科學設計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設置債券期限、選擇權及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項目合作期限（PPP專項債比企業(yè)債期限更長，可以覆蓋項目的全生命周期）。
三、項目收益?zhèn)c企業(yè)債對比的優(yōu)勢
?。ㄒ唬┠依隧椖渴找?zhèn)陌l(fā)行方式，有利于解決增信主體缺失問題。項目收益?zhèn)劳械氖琼椖孔陨淼默F金流，而不是項目公司的主體信用，一般僅需要進行債項評級。這對于有限追索融資的、缺乏增信主體（政府方和社會資本方都不愿意為項目融資提供增信、擔保）的PPP項目，可謂是量身定做。
（二）為PPP項目建設期融資提供了“專項融資工具”?！俄椖渴找?zhèn)芾頃盒修k法》第二十條規(guī)定：“項目收益?zhèn)技Y金投資項目原則上應為已開工項目，未開工項目應符合開工條件，并于債券發(fā)行后三個月內開工建設。”也就是說三個月內開工的項目和已開工的項目，都可以發(fā)行項目收益?zhèn)?ldquo;PPP項目專項債”如果發(fā)行的是項目收益?zhèn)纯梢园凑者@一規(guī)定執(zhí)行。PPP項目專項債可以成為項目資本金、項目貸款之后的又一種項目建設資金來源。
四、《指引》與50號文之間的聯(lián)系
財政部等六部委于4月26日下發(fā)的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）中確指出“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。
50號文和《指引》的同步推出，實際上是通過對投資基金等融資平臺的限制（部分區(qū)縣級的PPP項目的資金來源，其實是政府與社會資本方分別向銀行借，存在一定的風險隱患），有助于地方債務風險的防控與疏導，倒逼政府轉向規(guī)范的PPP模式，客觀上將大大推進PPP的健康持續(xù)發(fā)展。所以兩者之間并不存在矛盾關系。
