近年來，PPP項目融資方式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經(jīng)驗，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項目失敗的主要風(fēng)險因素，在今后的項目實踐中加以重點關(guān)注，對我國今后的PPP實踐更有指導(dǎo)價值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國采用PPP模式的主流領(lǐng)域。
通過對上圖所列的16個案例失敗原因的匯總分析，可得出中國PPP項目的失敗主要是由以下風(fēng)險造成的。
1、法律變更風(fēng)險
法律變更風(fēng)險主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而威脅到項目的正常建設(shè)和運營，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。例如，江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原本計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判。上海大場水廠和延安路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。
2、審批延誤風(fēng)險
審批延誤風(fēng)險主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致花費的時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目的正常運作帶來了威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場化之后引入外資或私營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價格、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易導(dǎo)致審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遇到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未通過；上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，導(dǎo)致上海水價改革遲遲無法落實。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象，比較引人注目的是泰晤士水務(wù)出售了大場水廠的股份、Anglian從北京第十水廠項目中撤出。
3、政治決策失誤/亢長風(fēng)險
政治決策失誤/亢長風(fēng)險是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等導(dǎo)致項目決策失誤和過程亢長的風(fēng)險。例如，青島威立雅污水處理項目，由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且，污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂的，價格較高，后來政府了解以后，又要求重新談判以降低價格。此項目中項目公司利用政府的知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策亢長的困境。相似地，在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水項目中也存在同樣的問題。
4、政治反對風(fēng)險
政治反對風(fēng)險主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴牟坏奖Ｗo(hù)或受益，從而引起政治甚至公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。例如，大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系到公眾利益，而遇到來自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會安定和保障公眾利益也反對漲價。
5、政府信用風(fēng)險
政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接危害的風(fēng)險。例如，在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用，長春市政府于2003年2月28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經(jīng)過兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。
6、不可抗力風(fēng)險
不可抗力風(fēng)險是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。例如，湖南某電廠于20世紀(jì)90年代中期由原國家計委批準(zhǔn)立項，西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項目前期進(jìn)展良好。但此時某些西方大國（包括中標(biāo)公司所在國）轟炸中國駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)形成了實質(zhì)上的嚴(yán)重侵犯。國際政治形勢的突變，使得中標(biāo)人在國內(nèi)外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回項目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有重新招標(biāo)，而導(dǎo)致了外商在該項目的徹底失敗。
7、融資風(fēng)險
融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因為沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。
8、市場收益不足風(fēng)險
市場收益不足風(fēng)險是指項目運營后的收益不能回收投資或達(dá)到預(yù)期水平的風(fēng)險。例如，天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾的補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。另外，京通高速公司建立之初，由于相鄰的輔路不收費，導(dǎo)致較長的一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風(fēng)險。
9、項目唯一性風(fēng)險
項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開通未滿兩年，在相隔僅50km左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬贾轂晨绾４髽虻母哔Y金回報率不滿，導(dǎo)致項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。
10、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險
配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險是指項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科（代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)）。但一期工程建成后，配套網(wǎng)管建設(shè)、排污費收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直虧損，最終該廠整體移交至武漢市水務(wù)集團(tuán)。
11、市場需求變化風(fēng)險
市場需求變化風(fēng)險是指排除唯一風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如，在山東中華發(fā)電項目中，項目公司于1997年成立，項目于2004年成立，建成后運營較為成功。然而山東電力市場的變化和國內(nèi)電力系統(tǒng)體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了三大影響：第一是電價問題，1998年根據(jù)國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/（千瓦·時）這一較高的上網(wǎng)電價，而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/（千瓦·時），這一電價不能滿足項目的正常運營；第二十合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購電量5500h（機組運轉(zhuǎn)5500h所產(chǎn)生的電量）減為5100h。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500h的電量，價差由山東電力集團(tuán)掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。
12、收費變更風(fēng)險
收費變更風(fēng)險是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如，由于電力系統(tǒng)體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價從項目之初的0.41元/（千瓦·時）變更到了0.32元/（千瓦·時），使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。
13、腐敗風(fēng)險
腐敗風(fēng)險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財務(wù)，而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。例如，由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均水價是1.40元/噸。到2000年，沈陽自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財政填平，但是沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了，因此沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報率也降至14%，這樣變動后沈陽市自來水總公司將來可以少付2億多元。實際操作中對外商承諾的高回報率很多時候與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的8個水廠被稱為“沈陽水務(wù)黑幕”。
