中國(guó)社科院：因地制宜提高PPP項(xiàng)目可靠性和可持續(xù)性
2017-12-15
近日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，旨在鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)PPP模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)，充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員何代欣在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專訪時(shí)表示，《意見》細(xì)化了鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域、方式和管理模式，給出了指導(dǎo)性的方向。但落實(shí)到地方層面，項(xiàng)目主管部門還需進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則，因地制宜，落實(shí)實(shí)施辦法。PPP項(xiàng)目亟待在制度層面有效創(chuàng)新問：近期，各部委發(fā)布了一系列規(guī)范PPP項(xiàng)目的措施，例如，今年11月份，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào))，財(cái)政部也發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))等。你認(rèn)為，此次《意見》相較于之前的一些政策，有哪些區(qū)別與聯(lián)系《意見》細(xì)化了鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域、方式和管理模式，把已知的體制機(jī)制障礙盡可能地進(jìn)行了清除。政策目標(biāo)指向全面鼓勵(lì)民間資本參與。事實(shí)上，過去一段時(shí)間，各部委密集出臺(tái)支持PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策，也是基于當(dāng)前的一些現(xiàn)實(shí)。首先，在PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)過程中，有必要不斷調(diào)試政策供給。作為一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式，中國(guó)模式有自己的特色，亟待在制度層面有效創(chuàng)新。鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入是重要一步。其次，PPP項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)有待化解。民間投資關(guān)心投融收益、政府關(guān)心項(xiàng)目執(zhí)行效果，兩者的共同利益理應(yīng)在交叉中放大，而不是彼此擠壓。鼓勵(lì)民間資本不是一句口號(hào)，往往要落實(shí)到項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、資金、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全流程。未知領(lǐng)域不少，現(xiàn)實(shí)困難非常具體。最后，國(guó)家發(fā)改委相對(duì)熟悉項(xiàng)目過程中的事務(wù)性工作，財(cái)政部對(duì)資金及風(fēng)險(xiǎn)則有比較專業(yè)的理解。兩部門彼此相互配合，有助于真正推動(dòng)民間資本有效進(jìn)入，發(fā)揮填補(bǔ)公共資金缺口，實(shí)現(xiàn)與公共部門互利共贏的預(yù)期效果。問：此次《意見》的發(fā)布對(duì)于鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目有怎樣的積極作用和指導(dǎo)意義鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入是PPP項(xiàng)目的核心環(huán)節(jié)之一，也是真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，建立新型政府與市場(chǎng)合作機(jī)制的前提條件。《意見》給出了指導(dǎo)性的方向，比如塑造可靠的政策環(huán)境、建立規(guī)范的分類支持政策體系、鼓勵(lì)盤活存量資產(chǎn)和多種形式的PPP模式等?！兑庖姟芬舱f(shuō)明了一些大家比較關(guān)心的問題，比如風(fēng)險(xiǎn)防范和提升管理效率等。這都是項(xiàng)目具體合作方和地方主管部門未來(lái)可以參考的政策依據(jù)?？梢钥吹?，無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委還是財(cái)政部等部門的政策文件，比以往的針對(duì)性更強(qiáng)，很多直指PPP項(xiàng)目中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目中政府間的理順責(zé)、權(quán)、利關(guān)系也是亟待關(guān)注的內(nèi)容。我們可以看到《意見》的表述多為方向性的內(nèi)容。真正落實(shí)到地方層面，項(xiàng)目主管部門還需進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則，落實(shí)實(shí)施辦法。這一過程往往與當(dāng)?shù)鼐唧w情況，比如財(cái)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目需求高度相關(guān)，因此，往往是因地制宜。因地制宜做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)落實(shí)工作問：在《意見》中，國(guó)家發(fā)改委提出十條鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入PPP的意見。包括創(chuàng)造民間資本參與PPP項(xiàng)目的良好環(huán)境、分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、持續(xù)做好民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目推介工作、科學(xué)合理設(shè)定社會(huì)資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)等。你認(rèn)為，這其中有哪些重點(diǎn)和亮點(diǎn)我認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施要點(diǎn)正在逐步浮出水面。這也是“干中學(xué)”的結(jié)果?！笆畻l”鼓勵(lì)意見大都是回應(yīng)很多項(xiàng)目體現(xiàn)出來(lái)的具體問題。仔細(xì)觀察便會(huì)發(fā)現(xiàn)：營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境不僅是PPP項(xiàng)目需要，也是全面深化改革的內(nèi)容。分類支持體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目正在多元化地推進(jìn)。不同項(xiàng)目的投資及收益狀況差異較大，民間資金的興趣度也不一樣。盤活存量資產(chǎn)主要是在講提高資本運(yùn)營(yíng)效率的問題，一些閑置的土地或資產(chǎn)，在PPP項(xiàng)目可能有用武之地。項(xiàng)目推介可以掃除PPP項(xiàng)目的一些隱匿信息及尋租空間，為市場(chǎng)提供更真實(shí)和可靠的項(xiàng)目情況，化解民間資本的顧慮。制定選擇標(biāo)準(zhǔn)則是致力于推廣分類標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目管理辦法。這是公平公正的前提。以標(biāo)準(zhǔn)而不是其他因素來(lái)選擇合適的合作方，特別是一些具有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，亟待樹立科學(xué)透明的規(guī)則。依法管理PPP合同，不因?yàn)檎畢⑴c令項(xiàng)目成為法外之地，為民營(yíng)資本進(jìn)入提供規(guī)范的法律保障。鼓勵(lì)地方政府為PPP項(xiàng)目提供公平的金融保障，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供正常的融資渠道。樹立項(xiàng)目成功典范的示范效應(yīng)，建立政府守信的社會(huì)形象，為PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展奠定基矗問：你認(rèn)為，目前民間資本參與PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)和障礙集中在哪些方面？《意見》是否有針對(duì)性地給出了解決方案？下一步在相關(guān)政策落實(shí)方面應(yīng)當(dāng)注意什么？民間資本參與PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)和障礙不是一天形成的。有的是制度原因，有的是體制因素，還有市場(chǎng)使然，要解決這些問題既需要不斷改進(jìn)治理方式和管理模式，也需要各方面創(chuàng)造性地不斷努力，方才可能在比較短時(shí)間里理順各種關(guān)系，減少波動(dòng)期的影響。目前，關(guān)于激活民間資本參與的主題，至少說(shuō)明在部分PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，民間資本進(jìn)入的積極性還不夠高。一些本以為市場(chǎng)會(huì)積極響應(yīng)的項(xiàng)目，沒有得到預(yù)期中的回應(yīng)。當(dāng)政府回過頭來(lái)想為什么的時(shí)候，大家會(huì)意識(shí)到，現(xiàn)有的體制機(jī)制障礙確實(shí)對(duì)民間資本進(jìn)入形成了一定阻力。此外，PPP項(xiàng)目事關(guān)全面深化改革和發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略部署，項(xiàng)目數(shù)量和投入規(guī)?？涨?。這些項(xiàng)目大都有待多元化的資金支持和有經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)管理。簡(jiǎn)言之，社會(huì)不僅要質(zhì)量可靠的PPP建成項(xiàng)目，還要項(xiàng)目具有可持續(xù)運(yùn)行的能力。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目本身不可能與傳統(tǒng)的公共投資一樣，完全具有公益特征。它所要體現(xiàn)的收益，可以是資產(chǎn)本身的增值，也可以是項(xiàng)目帶來(lái)的穩(wěn)定現(xiàn)金流。因此，如何回饋投資方，將是未來(lái)亟待厘清并解決的重要問題。
