社會(huì)資本參與PPP門檻提高篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目需看四大要素
2017-12-14
對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)，2017年著實(shí)算不上平靜的一年。財(cái)政部、國(guó)資委等政府部門于年內(nèi)密集發(fā)布多項(xiàng)PPP相關(guān)政策，每一次政策的出臺(tái)都如投石入水，掀起一池波瀾，A股PPP板塊相關(guān)股票年內(nèi)股價(jià)亦呈整體下降趨勢(shì)。PPP模式一夜入冬？寵兒忽變棄兒？伴隨政策的逐步出臺(tái)，坊間疑慮之聲亦此起彼伏。悲觀者有之。在PPP投資額一路高歌猛進(jìn)突破17萬(wàn)億元后，為規(guī)范PPP發(fā)展，財(cái)政部近期發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（以下稱92號(hào)文），嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，清退不合規(guī)項(xiàng)目。國(guó)資委亦隨后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（以下稱192號(hào)文），要求PPP主力軍央企對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，防范風(fēng)險(xiǎn)。有參與地方PPP項(xiàng)目的人士稱，若嚴(yán)格執(zhí)行92號(hào)文關(guān)于項(xiàng)目清理的規(guī)定，當(dāng)?shù)匕顺梢陨螾PP項(xiàng)目存在被清理的可能。樂觀者亦有之。有分析認(rèn)為，財(cái)政部近期發(fā)文只是重申存量規(guī)定，從而起到規(guī)范PPP的作用，但制度本身并未發(fā)生根本性變化。不僅如此，利好PPP的消息也正不斷涌現(xiàn)，除第四批PPP示范項(xiàng)目最快將于年內(nèi)公布外，國(guó)務(wù)院亦于近期發(fā)文鼓勵(lì)、支持民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目，由此可見，PPP投資整體風(fēng)向并未改變。事實(shí)上，在深度參與過眾多PPP項(xiàng)目的天元律師事務(wù)所合伙人黃再再律師看來(lái)，目前，中國(guó)的PPP相關(guān)投資正進(jìn)入一個(gè)從起飛到平飛的過程。在此過程中，糾偏要有、限制要有，鼓勵(lì)也要有，為的就是導(dǎo)正方向、健康發(fā)展。不過，從實(shí)操層面來(lái)講，近期出臺(tái)的一些政策或讓各方社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)、路徑及手段產(chǎn)生不小變化。在目前的政策框架內(nèi)，社會(huì)資本如何面對(duì)政策引發(fā)的系列變化？如何依據(jù)指引篩選出更適合的PPP項(xiàng)目？如何施展自身所長(zhǎng)在PPP項(xiàng)目操作中既符合規(guī)范又能獲得良好收益？近日，《投資時(shí)報(bào)》記者對(duì)PPP行業(yè)資深人士黃再再律師進(jìn)行了獨(dú)家專訪，訪問中黃再再律師的觀點(diǎn)可謂極具啟發(fā)性。新政出臺(tái)掣肘社會(huì)資本自2014年起，中國(guó)政府大力推廣PPP模式，希望通過社會(huì)資本介入來(lái)提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。隨后PPP投資呈現(xiàn)出爆炸式增長(zhǎng)。然而，在一批又一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目落地的同時(shí)，隱患亦隨之出現(xiàn)。為規(guī)范PPP發(fā)展，相關(guān)政策層出不窮，如進(jìn)入2017年就有《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》、《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等重磅文件出爐，而這一系列動(dòng)作無(wú)不試圖讓PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，并從“什么可以做PPP”、“誰(shuí)可做PPP”、“怎么做PPP”等方面給予明確的引導(dǎo)。從社會(huì)資本主體方面考量，此前央企、地方國(guó)企、民企、金融資本等均有機(jī)會(huì)參與PPP項(xiàng)目，但是，綜合今年發(fā)布的各項(xiàng)政策可以發(fā)現(xiàn)，參與PPP的社會(huì)資本整體格局或?qū)a(chǎn)生一些變化。比如，《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》就明確，納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。而這也被解讀為央企參與PPP模式將受到較大的限制。對(duì)此，黃再再律師向《投資時(shí)報(bào)》記者表示，從近期出臺(tái)的系列政策可以看出，未來(lái)的PPP項(xiàng)目可能會(huì)產(chǎn)生四個(gè)比較明顯的變化：第一，項(xiàng)目的收入方式可能會(huì)從政府付費(fèi)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向使用者付費(fèi)為主導(dǎo)；第二，更加注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)；第三，嚴(yán)格績(jī)效考核；第四，需要社會(huì)資本投入自有資金。將這四點(diǎn)綜合考量即可發(fā)現(xiàn)，未來(lái)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式與之前相比較，將發(fā)生較大的變化。當(dāng)然，若嚴(yán)格按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，高層擔(dān)心的“PPP異化成地方融資平臺(tái)”的可能性無(wú)疑會(huì)降低，但是，同時(shí)，這也提高了社會(huì)資本參與PPP投資的門檻。“具體來(lái)看，減少政府付費(fèi)項(xiàng)目，增加使用者付費(fèi)項(xiàng)目，說(shuō)明未來(lái)PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源將以使用者為主，如此一來(lái)，政府方面的支出壓力會(huì)有所減少，但是，社會(huì)資本投資PPP的難度系數(shù)會(huì)增加。比如，項(xiàng)目定價(jià)權(quán)是否在自己手中？未來(lái)產(chǎn)品的使用量如何保證？開始經(jīng)營(yíng)之后是否會(huì)出現(xiàn)意料之外的競(jìng)爭(zhēng)狀況？這些都是使用者付費(fèi)項(xiàng)目所必須要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)?！薄按送猓瑥漠a(chǎn)業(yè)資本方面來(lái)看，在進(jìn)行建設(shè)之后，項(xiàng)目的施工方還需要兼顧運(yùn)營(yíng)，在運(yùn)營(yíng)中還需要面對(duì)績(jī)效考核等一系列措施，并且，在很多由施工方主導(dǎo)的項(xiàng)目中還需要施工方具有融資能力。綜合來(lái)看，PPP對(duì)能力的要求頗高，因此，具備多種素質(zhì)的企業(yè)或是企業(yè)聯(lián)合體才有機(jī)會(huì)參與進(jìn)來(lái)，說(shuō)是要求達(dá)到十項(xiàng)全能亦不為過?！秉S再再律師如是表示。從既可以為產(chǎn)業(yè)資本提供資金又可以作為社會(huì)資本直接投資PPP項(xiàng)目的金融資本方面考量，后者同樣面臨限制大于機(jī)會(huì)的境遇。黃再再律師認(rèn)為，“目前，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的投資更多是以債權(quán)投資或名股實(shí)債的投資方式介入其中，而從這一輪無(wú)論是財(cái)政部還是國(guó)資委文件傳達(dá)的精神來(lái)說(shuō)，其實(shí)還是希望金融機(jī)構(gòu)可以真實(shí)去做股權(quán)投資。但是，現(xiàn)實(shí)情況中金融機(jī)構(gòu)很難達(dá)到上述文件中所體現(xiàn)的意圖。一方面，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的把控能力較弱，由此，不得不確定較高的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于投資期較長(zhǎng)且未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)不確定的項(xiàng)目，投資意愿和能動(dòng)性較校另一方面，從PPP項(xiàng)目類型的變化來(lái)看，逐步縮減政府付費(fèi)和鼓勵(lì)采用使用者付費(fèi)的變化，也使得金融機(jī)構(gòu)需要對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的投資回報(bào)情況做細(xì)致的論證分析，對(duì)其將形成比較大的壓力?！辈贿^，這也并非絕對(duì)情況，一些租賃公司就能夠以股權(quán)投資的角色和產(chǎn)業(yè)投資的方式參與其中。對(duì)于這一類公司，政策的收緊反而讓其市場(chǎng)局面更加開闊?！暗?，這樣的金融資本其實(shí)并不多見，大多數(shù)社會(huì)資本還是受新政掣肘較多。”黃再再律師如是說(shuō)。優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的四大關(guān)鍵要素事實(shí)上無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)看，PPP都是一個(gè)非常復(fù)雜、精巧的模式，政府和社會(huì)資本之間也并不是簡(jiǎn)單的伙伴關(guān)系。一方面，政府從根本上講是一個(gè)公益性機(jī)構(gòu)，但社會(huì)資本屬于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，“公益”和“營(yíng)利”之間天然存在一定的“沖突”；另一方面，動(dòng)輒十年以上的PPP項(xiàng)目和希望快速獲得投資回報(bào)的社會(huì)資本之間亦存在一定矛盾。綜合各方面因素考量，PPP要獲得理想的效果，就勢(shì)必要在各方利益之間找到平衡點(diǎn)?！皬倪@幾年的情況其實(shí)可以看到，政府、產(chǎn)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)之間就如同‘三國(guó)殺’，大家都在竭力尋找風(fēng)險(xiǎn)收益的平衡點(diǎn)，包括中央制定的一些政策亦是如此?！痹诖吮尘跋?，對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，如何尋找優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目已成為參與其中非常關(guān)鍵的步驟。對(duì)此，黃再再律師提出了四大關(guān)鍵要素：第一，從項(xiàng)目性質(zhì)考量。使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目分別具有其自身的特征，社會(huì)資本參與者需要將自身的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)與項(xiàng)目特征相匹配才可以獲得投資的成功。比如，期望獲得穩(wěn)定投資收益的企業(yè)可將目標(biāo)更多投入到政府付費(fèi)項(xiàng)目上；若對(duì)未來(lái)收益抱有更高預(yù)期，也愿意承擔(dān)較長(zhǎng)時(shí)間投資風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，則可以更多關(guān)注使用者付費(fèi)項(xiàng)目。第二，從項(xiàng)目所在領(lǐng)域考量。PPP項(xiàng)目所處的領(lǐng)域與社會(huì)資本未來(lái)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。舉例來(lái)講，若是參與高速公路等領(lǐng)域的項(xiàng)目，由于收入比較穩(wěn)定，未來(lái)回報(bào)也相對(duì)穩(wěn)定。若是參與一些旅游項(xiàng)目，淡季旺季客流量、定價(jià)情況、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等因素都會(huì)使投資回報(bào)存在較大不確定性。第三，從程序規(guī)范考量。深入剖析財(cái)政部92號(hào)文可以發(fā)現(xiàn)，未來(lái)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目程序的合規(guī)會(huì)更加注重。因此，政府和社會(huì)資本在PPP中的規(guī)范動(dòng)作一定要做到位。合規(guī)將變得非常重要。第四，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。盡管有些老生常談，但是，風(fēng)險(xiǎn)分配確實(shí)是非常重要的關(guān)注點(diǎn)。有些項(xiàng)目政府方比較強(qiáng)勢(shì)，會(huì)讓社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過多，這種項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本來(lái)講就不是一個(gè)很好的項(xiàng)目。比如，某企業(yè)有意參與點(diǎn)亮夜燈以美化城市夜晚景觀的城市亮化PPP項(xiàng)目，但是，在項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配中顯示，不論不可抗力、大規(guī)模破壞事件還是其他原因，一旦發(fā)生燈泡電線等載體損壞，均需要由社會(huì)資本自己承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)和全部損失，這其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)分配不夠合理。因此，好的項(xiàng)目需要合理確定各方權(quán)利義務(wù)，并且需要合理地在各方之間分配風(fēng)險(xiǎn)。
